Справа № 580/8595/23 Суддя (судді) першої інстанції: Лариса ТРОФІМОВА
24 червня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Собківа Я.М.,
суддів: Сорочка Є.О., Чаку Є.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області про визнання протиправним та скасування індивідуального акту, -
У вересні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач; ОСОБА_1 ) звернувся в Черкаський окружний адміністративний суд з позовом до Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області (далі - відповідач; Гельмязівська сільрада), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаській області у проведенні інвентаризації земельних ділянок площею 11.7495 га, кадастровий номер 7121585500:05:001:0531, площею 12.9868 га, кадастровий номер 7121585500:05:001:0537 сформульовану в рішенні від 10 серпня 2023 року №39-16/VIII;
- зобов'язати Гельмязівську сільську раду Золотоніського району Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо проведення інвентаризації земельних ділянок площею 11.7495 га, кадастровий номер 7121585500:05:001:0531, площею 12.9868 га, кадастровий номер 7121585500:05:001:0537.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю.
Не погоджуючись з рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року, 30 червня 2024 року ОСОБА_2 ,- представник Гельмязівської сільради, подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції. Свою позицію обґрунтовує тим, що цей спір має приватноправовий характер та має розглядатися в порядку цивільного судочинства. Представник відповідача відмітив, що ОСОБА_1 було відмовлено у проведенні інвентаризації земельних ділянок, у зв'язку з тим, що земельні ділянки позивача вже сформовані та внесені у Державний земельний кадастр.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2024 року відкрито апеляційне провадження у справі, встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу та витребувано матеріали справи з суду першої інстанції.
Відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк не надійшло.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 вересня 2024 року продовжено строк розгляду справи на більш тривалий, розумний термін та призначено справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження.
Виконуючи вимоги процесуального законодавства, колегія суддів ухвалила продовжити строк розгляду апеляційної скарги на більш тривалий, розумний термін, у відповідності до положень статті 309 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Відповідно до частини першої статті 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу Гельмязівської сільради необхідно залишити без задоволення, а рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року - без змін, з наступних підстав.
Як встановлено судом першої інстанції, рішенням сесії Гельмязівської сільської ради від 30 вересня 2021 року №17-118/VIII надано дозвіл на поділ земельної ділянки площею 11.7495 га на 4 земельні ділянки з подальшою передачею у власність ОСОБА_1 та ОСОБА_3 . Площі виділених земельних ділянок не відповідали площам заявлених в правовстановлюючих документах.
Звернувшись до землевпорядної організації з метою розроблення технічної документації та проектів землеустрою, ОСОБА_1 було відмовлено, у зв'язку з тим, що вищевказана земельна ділянка згідно Закону України «Про фермерське господарство» та Земельного кодексу України повинна знаходитись в оренді ФГ «Добробут-Агро».
ФГ «Добробут-Агро» звернулося до Державного реєстратора виконавчого комітету Гельмязівської сільської ради зареєструвати право оренди на земельну ділянку площею 11,7495 га, кадастровий номер 7121585500:05:001:0531 за ФГ «Добробут-Агро», проте товариству було відмовлено.
Рішенням Господарського суду Черкаської області №925/221/22 господарству було відмовлено у визнанні права оренди земельної ділянки площею 11,7495 га.
31 липня 2023 року ОСОБА_1 звернувся із заявою до Гельмязівської сільради про проведення інвентаризації земельних ділянок.
За результатом розгляду вказаної заяви, рішенням сесії Гельмязівської сільської ради від 10 серпня №39-16/VIII ОСОБА_1 відмовлено в інвентаризації земельних ділянок.
Не погоджуючись з рішенням Гельмязівської сільської ради від 10 серпня №39-16/VIII, ОСОБА_1 звернувся в Черкаський окружний адміністративний суд з цим позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду зазначає наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 1 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.
Відповідно до статті 4 ЗК України земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин.
Згідно з статтею 80 ЗК України суб'єктами права власності на землю є:
- громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності;
- територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності;
- держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади - на землі державної власності.
Відповідно до статті 84 ЗК України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади, відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Згідно з частиною першою статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, серед іншого, шляхом інвентаризації земель у випадках, передбачених законом (частина друга статті 79-1 ЗК України).
Згідно з частиною першою статті 79-1 ЗК України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Відповідно до частин третьої, четвертої статті 79-1 ЗК України сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою, регулювання відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування визначає Закон України від 22 травня 2003 року №858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV).
Відповідно до частини першої статті 35 Закону №858-IV інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об'єктів землеустрою, їхніх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Відповідно до частини третьої статті 35 Закону №858-IV порядок проведення інвентаризації земель затверджується Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 05 червня 2019 року №476 затверджено Порядок проведення інвентаризації земель (далі - Порядок №476), який визначає вимоги щодо проведення інвентаризації земель під час здійснення землеустрою та складання за її результатами технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель.
Відповідно до пункту 2 Порядку №476 інвентаризація земель проводиться з метою встановлення місця розташування об'єктів землеустрою, їх меж, розмірів, правового статусу, виявлення земель, що не використовуються, використовуються нераціонально або не за цільовим призначенням, виявлення і консервації деградованих сільськогосподарських угідь і забруднених земель, встановлення кількісних та якісних характеристик земель, необхідних для ведення Державного земельного кадастру, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель і прийняття на їх основі відповідних рішень органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
Згідно з пунктом 3 Порядку №476 державна інвентаризація земель проводиться шляхом формування земельних ділянок незалежно від форми власності, визначення їх угідь та у разі потреби віднесення таких земельних ділянок до певних категорій для інформаційного наповнення Державного земельного кадастру.
Відповідно до пункту 8 Порядку №476 підставою для проведення інвентаризації земель є рішення Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідного органу виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування щодо виконання відповідних робіт, договори, укладені між юридичними чи фізичними особами (землевласниками і землекористувачами) та розробниками технічної документації, судові рішення. Згідно з пунктом 26 Порядку за результатами проведення інвентаризації земель виконавцями розробляється технічна документація відповідно до статті 57 Закону України «Про землеустрій».
Згідно з частиною першою статті 21 Закону України від 07 липня 2011 року №3613-VI «Про Державний земельний кадастр» (далі - Закон №3613-VI) відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру, зокрема, на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель - за результатами інвентаризації земель. Технічна документація із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельних ділянок - це сукупність технічних завдань, пояснювальних записок, текстових та графічних матеріалів, погоджених та затверджених в установленому законом порядку, на підставі яких органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування реалізують власну компетенцію, приймаючи рішення про віднесення земель до відповідної категорії у разі виявлення при проведенні інвентаризації земель державної та комунальної власності земель, не віднесених до тієї чи іншої категорії, віднесення таких земель до відповідної категорії здійснюється органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування на підставі відповідної документації із землеустрою, погодженої та затвердженої в установленому законом порядку.
Згідно з частиною першою статті 35 Закону №858-IV інвентаризація масиву земель сільськогосподарського призначення проводиться з такими особливостями:
а) підставою для проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення є: для земель державної власності - рішення органу виконавчої влади, уповноваженого здійснювати розпорядження земельною ділянкою; в інших випадках - рішення сільської, селищної, міської ради, на території якої знаходиться масив;
б) при проведенні інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення здійснюються заходи щодо: внесення до Державного земельного кадастру відомостей про сформовані земельні ділянки, відомості про які не внесені до Державного земельного кадастру; формування невитребуваних (нерозподілених) земельних ділянок; формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення під польовими дорогами; формування земельних ділянок сільськогосподарського призначення під полезахисними лісовими смугами та іншими захисними насадженнями, які обмежують масив та земельні ділянки, розташовані уздовж масиву.
За результатами проведення інвентаризації масиву земель сільськогосподарського призначення відомості про такий масив та про земельні ділянки, розташовані в ньому (у разі їх формування або за відсутності відомостей про них у Державному земельному кадастрі), вносяться до Державного земельного кадастру, про що замовник документації із землеустрою письмово повідомляє власників та користувачів земельних ділянок (частина п'ята статті 35 Закону №858-IV).
Відповідно до частини третьої статті 35 Закону №858-IV порядок проведення інвентаризації земель затверджується Кабінетом Міністрів України.
Згідно з пунктом 9 Порядку №476 замовниками технічної документації можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим чи органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що технічна документація із землеустрою щодо проведення інвентаризації земельних ділянок - це сукупність технічних завдань, пояснювальних записок, текстових та графічних матеріалів, погоджених та затверджених в установленому законом порядку, на підставі яких органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування реалізують власну компетенцію, приймаючи рішення про віднесення земель до відповідної категорії у разі виявлення при проведенні інвентаризації земель державної та комунальної власності земель, не віднесених до тієї чи іншої категорії.
Відповідно до частини першої статті 21 Закону №3613-VI відомості про межі земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру, зокрема, на підставі технічної документації із землеустрою щодо проведення інвентаризації земель - за результатами інвентаризації земель.
Преюдицію утворюють виключно лише ті обставини, що безпосередньо досліджувалися і встановлювалися судом, що знайшло відображення в мотивувальній частині судового акту.
Відповідно до частини четвертої статті 78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Рішенням Господарського суду Черкаської області від 20 квітня 2023 року у справі №925/221/22 встановлено: «в результаті проведення експертного дослідження було встановлено, що спірна земельна ділянка з кадастровим номером 7121585500:05:001:0531 частково (у розмірі 7.9102 га) входить до складу земельної ділянки площею 50 га, яка була надана в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства за рахунок земель запасу Коврайської сільської ради Золотоніського району Черкаської області згідно з договором оренди землі від 22.12.2005. Оскільки письмовими матеріалами справи підтверджується, що чотири земельні ділянки з кадастровими номерами: 7121585500:05:001:0014 площею 3.0359 га, власником якої є ОСОБА_4 , 7121585500:05:001:0012 площею 3.1105 га, 7121585500:05:001:0500 площею 3.0667 га, 7121585500:05:001:0011 площею 3.0359 га власником яких є ОСОБА_1 були сформовані та надані у власність членам Фермерського господарства «Добробут-Агро» за рахунок земельної ділянки площею 50 га, що була надана в оренду позивачу на підставі договору оренди землі від 22.12.2005, а відомості на паперових носіях мають пріоритет перед відомостями, що містяться на електронних носіях, доводи Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо формування цих земельних ділянок поза межами земельної ділянки площею 50 га є безпідставними та такими, що не ґрунтується на нормах законодавства, які наведені судом вище.».
Пунктом 7 Порядку №476 визначено, що вихідними даними для проведення інвентаризації земель, державної інвентаризації земель та земельних ділянок є:
- матеріали з Державного фонду документації із землеустрою;
- відомості з Державного земельного кадастру в паперовій та електронній (цифровій) формі, у тому числі Поземельної книги;
- книги записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі;
- електронних документів, що містять відомості про результати робіт із землеустрою;
- містобудівна документація, затверджена в установленому законодавством порядку;
- планово-картографічні матеріали, в тому числі ортофотоплани, складені за результатами виконання робіт відповідно до Угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку від 17 жовтня 2003 року, ратифікованої Законом України від 15 червня 2004 р. №1776-IV, крім проведення державної інвентаризації земель та земельних ділянок; відомості з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно;
- копії документів, які посвідчують речові права на земельну ділянку або підтверджують сплату земельного податку; наказ Держгеокадастру або територіального органу Держгеокадастру (у разі проведення державної інвентаризації земель та земельних ділянок);
- графічні матеріали відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, на яких зазначено місце проведення робіт з державної інвентаризації земель, орієнтовну площу та кадастровий номер суміжної земельної ділянки (у разі проведення державної інвентаризації земель та земельних ділянок).
Під час проведення інвентаризації земель, державної інвентаризації земель та земельних ділянок можуть використовуватися матеріали дистанційного зонування землі, лісовпорядкування, проекти створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду, схеми формування екомережі, програми у сфері формування, збереження та використання екомережі.
Відповідно до пункту 12 Порядку №476 роботи з інвентаризації земель включають обстежувальні, топографо-геодезичні та проектно-вишукувальні роботи, складення і оформлення технічної документації в паперовій та електронній (цифровій) формі.
Згідно пункту 13 Порядку №476 обстежувальні роботи включають збір та аналіз виконавцем вихідних даних для проведення інвентаризації земель, складення робочого інвентаризаційного плану.
Як вбачається із зазначеного вище змісту пункту 7 Порядку №476, у переліку вихідних даних для проведення інвентаризації земель міститься, серед іншого, наказ Держгеокадастру або територіального органу Держгеокадастру (у разі проведення державної інвентаризації земель та земельних ділянок). Використання таких даних має місце вже після прийняття територіальним органом Держгеокадастру наказу про проведення державної інвентаризації земель та використовуються, разом із таким наказом, уже безпосередньо виконавцем, який проводить державну інвентаризацію земель на стадії проведення обстежувальних робіт, які, власне, включають збір та аналіз виконавцем вихідних даних для проведення інвентаризації земель.
Верховний Суд 11 вересня 2023 року у справі №420/14943/21 (адміністративне провадження №К/990/8225/23) сформулював правовий висновок про те, що критеріями обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень є:
1) логічність та структурованість викладення мотивів, що стали підставою для прийняття відповідного рішення;
2) пов'язаність наведених мотивів з конкретно наведеними нормами права, що становлять легітимну основу такого рішення;
3) наявність правової оцінки фактичних обставин справи (поданих заявником документів, інших доказів), врахування яких є обов'язковим у силу вимог закону під час прийняття відповідного рішення суб'єкта владних повноважень;
4) відповідність висновків, викладених у такому рішенні, фактичним обставинам справи;
5) відсутність немотивованих висновків та висновків, що не ґрунтуються на нормах права.
Мотиви здійснення органами публічної влади власних повноважень мають відповідати мотивам, з якими ці повноваження були надані законом. Органам публічної влади заборонено використовувати свої повноваження з неналежних мотивів або з неналежною ціллю, навіть якщо результат буде подібний до досягнутого в рамках законних дій. Принцип «належного врядування» не має перешкоджати органам влади виправляти ненавмисні помилки, навіть ті, яких вони припустились внаслідок недбалості.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу, що рішення Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області від 10 серпня 2023 року №39-16/VIII «Про розгляд заяви ОСОБА_1 » не містить жодних мотивів та правових підстав прийняття саме такого рішення.
З огляду на викладене, колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду погоджується з висновком суду першої інстанції, що відмова відповідача у розгляді заяви позивача про проведення інвентаризації земель є безпідставною та необґрунтованою.
Доводи апелянта про те, що цей спір має розглядатися в порядку цивільного судочинства є помилковими, оскільки предметом оскарження у цій справі є бездіяльність органу місцевого самоврядування, яка виразилася у його рішенні про відмову у проведенні інвентаризації земель, та жодним чином не стосується права власності на землю.
Враховуючи викладені вище обставини справи та правове регулювання спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для скасування рішення Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області від 10 серпня 2023 року №39-16/VIII «Про розгляд заяви ОСОБА_1 » та зобов'язання відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 щодо проведення інвентаризації зазначених вище земельних ділянок.
Судовою колегією враховується, що згідно пункту 41 висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Приписи статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу Гельмязівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області - залишити без задоволення.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 19 березня 2024 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду в порядку та строки, визначені статтями 328-331 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач Собків Я.М.
Суддя Сорочко Є.О.
Суддя Чаку Є.В.