Справа № 640/32470/21 Суддя (судді) першої інстанції: Головенко О.Д.
11 червня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:
Головуючого судді: Чаку Є.В.,
суддів: Коротких А.Ю., Сорочка Є.О.
за участю секретаря Дудин А.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної податкової служби України на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Державної фіскальної служби України, третя особа Державна податкова служба України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі,-
ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Державної фіскальної служби України, третя особа Державна податкова служба України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.09.2022 позов задоволено. Поновлено позивача на посаді начальника Управління нерухомого майна Департаменту інфраструктури Державної фіскальної служби України з 28.09.2021 та стягнуто з Державної фіскальної служби України на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 28.09.2021 по 21.09.2022 у розмірі 138 446,34 грн.
Позивач звернувся до суду із заявою в якій просить замінити боржника у виконавчих листах Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.09.2022 № 640/32470/21 та у виконавчому листі Київського окружного адміністративного суду від 11.10.2023 № 640/32470/21, а саме: Державну фіскальну службу України (ідентифікаційний код 39292197, місцезнаходження: Львівська пл., 8, м. Київ, 04053) замінити її правонаступником Державною податковою службою України (ідентифікаційний код 43005393, місцезнаходження: Львівська пл., 8, м. Київ, 04053).
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року клопотання ОСОБА_1 про заміну відповідача на правонаступника задоволено. Замінено відповідача (боржника) у виконавчих листах Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.09.2022 № 640/32470/21 та у виконавчому листі Київського окружного адміністративного суду від 11.10.2023 № 640/32470/21, а саме Державну фіскальну службу України (ідентифікаційний код 39292197, місцезнаходження: Львівська пл., 8, м. Київ, 04053) замінено її правонаступником Державною податковою службою України (ідентифікаційний код 43005393, місцезнаходження: Львівська пл., 8, м. Київ, 04053).
Не погоджуючись з вищезазначеною ухвалою суду, ДПС України звернулося до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та прийняти рішення, яким у задоволенні заяви ОСОБА_1 відмовити. В обґрунтування скарги апелянт зазначив, що обов'язковою умовою для заміни сторони виконавчого провадження є вибуття однієї зі сторін виконавчого провадження. В даній справі відсутній факт вибуття або припинення боржника. Крім того жодних підстав правонаступництва в розумінні статті 104 Цивільного кодексу України заявником надано не було. Апелянт наголошує, що постанова Кабінету Міністрів України від 18 грудня 2018 року № 1200 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 682-р свідчать про компетенційне адміністративне (публічне) правонаступництво Державної податкової служби України, тобто про перехід до Державної податкової служби України функцій Державної фіскальної служби України у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску. Однак спір у цій справі не стосується публічно-владних функцій, переданих Державній податковій службі України, і на момент вирішення судом питання про заміну відповідачів до реєстру не був унесений запис про припинення Державної фіскальної служби України, а тому висновок про вибуття відповідача і наявність підстав про його заміну є передчасним.
Апелянт вказує, що судове рішення у цій справі ухвалене без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 11.02.2021 у справі № 826/9815/18; від 14.04.2021 у справі № 826/1490/18.
У відзиві на апеляційну скаргу позивач просив залишити ухвалу суду без змін, а апеляційну скаргу без задоволення. Позивач зазначив, що відсутність в ДФС будь-яких штатних посад, унеможливлює, станом на сьогодні, поновлення ОСОБА_1 на посаді, яку він обіймав в апараті ДФС. Таким чином, Державна фіскальна служба України вибула з правовідносин щодо проходження позивачем публічної служби. Позивач вказав, що у зв'язку з припиненням виконання Державною фіскальною службою України функцій держави, Законами України від 02. 12.2021 № 1928-IX «Про Державний бюджет України на 2022 рік», від 03.11.2022 № 2710-IX «Про Державний бюджет України на 2023 рік», від 09.11.2023 № 3460-IX «Про Державний бюджет України на 2024 рік» не встановлені видатки на фінансування Державної фіскальної служби України. Не передбачено таких видатків і проєктом Закону про Державний бюджет України на 2025 рік (реєстраційний № 12000 від 14.09.2024). Таким чином, Державна фіскальна служба України вибула із спірних правовідносин щодо здійснення належних позивачу виплат.
В додаткових письмових поясненнях позивач зазначив, що до внесення запису про припинення ДФС саме за рахунок ДПС як органу, якому були передані функції ДФС, що реорганізується, мають виплачуватися заробітні плати працівникам ДФС, які з тих чи інших причин не були переведені на іншу роботу, чи які забезпечують процедуру її припинення; саме за рахунок ДПС має відбуватися погашення будь-яких виплат, пов'язаних з виконанням судових рішень, боржником за якими є ДФС.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи та дослідивши докази, колегія суддів дійшла наступного висновку.
Колегією суддів визначено, що спірним у цій справі є питання можливості застосування механізму заміни сторони виконавчого провадження у випадку, якщо станом на час проведення виконавчих дій, боржник, який є суб'єктом владних повноважень, перебуває у стані припинення, але ще не припинений як юридична особа публічного права, проте, його управлінські функції передані іншій юридичній особі публічного права.
Згідно з частиною першою статті 129-1 Конституції України судове рішення є обов'язковим до виконання.
У статті 1 Закону України від 2 червня 2016 року №1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон №1404-VIII) виконавчим провадженням як завершальною стадією судового провадження і примусового виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) вважається сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
Згідно ч. 1,2 ст. 15 Закону № 1404-VIII сторонами у виконавчому провадженні є стягувач і боржник. Стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ.
Відповідно до абз. 1 ч. 5 ст. 15 Закону № 1404-VIII у разі вибуття однієї зі сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов'язковими тією мірою, якою вони були б обов'язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
Частиною 1 ст. 379 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
З наведеного нормативного визначення слідує, що виконавче провадження є однією зі стадій судового провадження, яка завершує його. Ця стадія розпочинається з набранням судовим рішення законної сили або за інших умов, встановлених законом. Сторони судового провадження на стадії виконавчого провадження набувають відповідної процесуальної якості, користуються правами та несуть певні обов'язки, зумовлені статусом сторони. За законом на стадії виконавчого провадження можлива заміна сторони виконавчого провадження. Така заміна є прийнятною, зокрема, у правовідносинах, що допускають правонаступництво. При цьому законодавством встановлено головну умову, за якої тягар боржника може бути перекладено на іншу особу - це вибуття сторони виконавчого провадження.
Відповідно до ст. 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.
Аналіз наведеної вище норми свідчить про те, що процесуальне правонаступництво передбачено не лише у зв'язку зі смертю (оголошенням померлою) фізичної особи та реорганізацією суб'єкта господарювання, а й в інших передбачених законом випадках, у тому числі в разі заміни кредитора або боржника в зобов'язанні. Процесуальне правонаступництво в розумінні статті 52 КАС України допускається на будь-якій стадії судового процесу, включаючи стадію виконання судового рішення.
Отже, ухвала про здійснення процесуального правонаступництва на стадії виконання судового рішення є документом, що забезпечує виконання рішення та фактично є його невід'ємною частиною, а тому заміна сторони в зобов'язанні (правонаступництво) на стадії виконавчого провадження є зміною судового рішення, передбаченою чинним законодавством, що оформлюється ухвалою (стаття 52 КАС України).
Питання правонаступництва в сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) було предметом розгляду Верховним Судом, який у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов'язкових платежів Касаційного адміністративного суду ухвалив постанову від 11 жовтня 2019 року у справі № 812/1408/16, фактичні обставини у якій хоча і не є подібними, проте, безпосередній підхід до розуміння спірного у цій справі питання колегія суддів вважає застосовним до цієї справи.
Так, Верховний Суд у цій постанові здійснив системне тлумачення норм Закону України від 2 червня 2016 року №1404-VIII «Про виконавче провадження» (далі - Закон №1404-VIII) у взаємозв'язку зі статтями 52 і 379 КАС України і сформулював висновок, відповідно до якого публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов'язків одного суб'єкта права іншому. При цьому обов'язок по відновленню порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід щодо переходу до правонаступника обов'язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов'язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувались ліквідованим органом, не можуть бути припинені і підлягають передачі іншим державним органам, за виключенням того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Отже, правонаступництво в сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого або внаслідок припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
У такому випадку також відбувається вибуття суб'єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов'язків, що відбувається із суб'єктами владних повноважень, сама по собі має бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок: ліквідації органу чи посади суб'єкта владних повноважень, припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанції (окрім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами) сторони чи третьої особи іншим суб'єктом, коли права та обов'язки суб'єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб'єкта владних повноважень, а також можливість суб'єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити у судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суду слід залучити до участі у справі їх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників суду необхідно залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб'єкта владних повноважень, не пов'язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другий відповідач судом залучається інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Таким чином у разі коли відбувається публічне правонаступництво, вирішальним є встановлення факту переходу повністю чи частково функцій (адміністративної компетенції) від одного суб'єкта владних повноважень до іншого, а не факту державної реєстрації припинення вибувшого з публічних правовідносин суб'єкта владних повноважень як юридичної особи.
Постановою № 1200 (зі змінами і доповненнями, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25 вересня 2019 року № 846) утворено Державну податкову службу України та Державну митну службу України, реорганізувавши Державну фіскальну службу шляхом поділу.
Державна податкова служба та Державна митна служба є правонаступниками майна, прав та обов'язків реорганізованої Державної фіскальної служби у відповідних сферах діяльності.
Державна фіскальна служба продовжує здійснювати повноваження та виконувати функції у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики у сфері державної митної справи, державної політики з адміністрування єдиного внеску, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового, митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску до завершення здійснення заходів з утворення Державної податкової служби, Державної митної служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України (пункт 2 Постанови № 1200).
Постановою Кабінету Міністрів України «Про утворення територіальних органів Державної податкової служби» від 19 червня 2019 року № 537 (зі змінами і доповненнями, внесеними згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 25 вересня 2019 року № 846) утворені як юридичні особи публічного права територіальні органи Державної податкової служби та реорганізовані деякі територіальні органи Державної фіскальної служби шляхом їх приєднання до відповідних територіальних органів Державної податкової служби.
Згідно з пунктами 3, 4 цієї постанови територіальні органи Державної фіскальної служби, які реорганізуються, продовжують здійснювати свої повноваження до передачі таких повноважень територіальним органам Державної податкової служби та центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України.
Територіальні органи Державної податкової служби визначені правонаступниками майна, прав та обов'язків територіальних органів Державної фіскальної служби, що реорганізуються.
Верховний Суд, здійснивши аналіз наведених нормативно-правових актів, у постанові від 14.12.2023 (справа №580/4773/21) зазначив, що постанова Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 № 1200 та розпорядження Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 682-р свідчать про компетенційне адміністративне (публічне) правонаступництво Державної податкової служби України, тобто про перехід до Державної податкової служби України функцій ДФС України у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску.
У постанові від 18.03.2024 у справі № 826/6799/15 Верховний Суд зазначив, що підставами для залучення до участі у справі правонаступника сторони суб'єкта владних повноважень є або припинення суб'єкта владних повноважень у результаті реорганізації чи ліквідації, або повне чи часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень до іншого (іншим) внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
Якщо спір виник з приводу реалізації суб'єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі розпорядчим актом Кабінету Міністрів України його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб'єктам владних повноважень (публічне правонаступництво).
Якщо спір виник у відносинах, що не пов'язані з реалізацією суб'єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб'єкта владних повноважень.
Аналогічну правову позицію Верховний Суд висловлював у постановах від 13.03.2019 у справі №524/4478/17 та від 20.02.2019 у справі №826/16659/15.
Колегія суддів зазначає, що спір у цій справі виник з відносин публічної служби, а виконавчі провадження, щодо яких була подана заява про заміну боржників, були розпочаті на підставі виконавчих листів Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.09.2022 № 640/32470/21 та у виконавчого листа Київського окружного адміністративного суду від 11.10.2023 № 640/32470/21 про поновлення позивача на публічній службі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та стягнення витрат на правову допомогу.
Тобто обов'язок первісного боржника - Державної фіскальної служби України не пов'язаний із покладеними на нього владними управлінськими функціями у сфері реалізації державної податкової політики, державної політики з адміністрування єдиного внеску, а тому його заміна на правонаступника залежить від того, чи був він (первісний боржник) припинений у встановленому законом порядку.
Відповідно до частин першої, п'ятої статті 104 Цивільного кодексу України юридична особа припиняється в результаті реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації. У разі реорганізації юридичних осіб майно, права та обов'язки переходять до правонаступників. Юридична особа є такою, що припинилася, з дня внесення до єдиного державного реєстру запису про її припинення.
Колегією суддів з відомостей, що містяться в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, встановлено, що
Державна фіскальна служба України (ідентифікаційний код 39292197) у встановленому законом порядку не припинена.
Ураховуючи викладене колегія суддів зазначає, що оскільки предмет спору у цій справі не стосується публічно-владних функцій, переданих Державній податковій службі України, і на момент вирішення судом питання про заміну відповідача у справі до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань не був унесений запис про припинення Державної фіскальної служби України, висновки суду першої інстанції щодо наявності підстав для заміни боржника (відповідача) у справі правонаступником є помилковими.
Аналогічний підхід щодо підстав для заміни боржника у спорах, що виникли з відносин публічної служби, неодноразово викладалися у постановах Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11.02.2021 у справі № 826/9815/18, від 13.10.2021 у справі № 803/130/16, від 15.12.2022 у справі № 826/8906/15, від 24.01.2023 у справі № 300/7605/21, від 31.01.2023 у справі № 380/4967/22, від 01.03.2023 у справі № 120/14457/21-а, від 26.10.2023 у справі № 240/3354/21, від 18.03.2024 у справі № 826/6799/15, від 14.03.2024 у справі № 440/12071/21 та інших і суд не вбачає причин для відступу від нього.
Враховуючи викладені обставини колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції щодо наявності підстав для заміни сторони у виконавчому провадженні, та вважає за необхідне відмовити у задоволенні заяви позивача про заміну боржника у виконавчих листах Окружного адміністративного суду міста Києва від 17.09.2022 № 640/32470/21 та у виконавчому листі Київського окружного адміністративного суду від 11.10.2023 № 640/32470/21.
У рішенні ЄСПЛ від 21.01.1999 р. по справі "Гарсія Руїз проти Іспанії", Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.
Згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно з практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
В даному випадку доводи апеляційної скарги спростовують висновки суду першої інстанції.
Згідно ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно зі ст. 317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, апеляційна скарга Державної податкової служби України підлягає задоволенню, а ухвала Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року - скасуванню.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 315, 317, 322 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Державної податкової служби України - задовольнити.
Скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 10 вересня 2024 року та постановити нову, якою відмовити у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про заміну відповідача на правонаступника.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання судового рішення.
Повний текст постанови виготовлено 11.06.2025.
Головуючий суддя: Є.В. Чаку
Судді: А.Ю. Коротких
Є.О.Сорочко