03 червня 2025 рокуЛьвівСправа № 380/12464/21 пров. № А/857/28178/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі:
головуючої судді Хобор Р.Б.,
суддів Бруновської Н.В., Шавеля Р.М.,
з участю секретаря судового засідання Слободян І.М.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року, що ухвалила суддя Кедик М.В. у м. Львові, у справі № 380/12464/21 за адміністративним позовом Об'єднання Комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу, Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу до Львівської міської ради про скасування рішень та зобов'язання вчинити дії,
Позивач звернувся до суду з позовом у якому просить суд:
1) визнати протиправною та скасувати:
- ухвалу Львівської міської ради від 30.09.2010 № 3924 «Про затвердження містобудівної документації "Корегування генерального плану м. Львова" II-стадія. Генеральний план»;
- ухвалу Львівської міської ради від 21.05.2015 № 4657 «Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони";
- ухвалу Львівської міської ради від 25.01.2018 № 2914 «Про затвердження змін до містобудівної документації "План зонування території м. Львова (зонінг)": Том 1. Частина 1. Базове зонування. Загальна пояснювальна записка; Том 1. Частина 2. Зонування Сихівського району; Том 1. Частина 6. Зонування Личаківського району» в частині містобудівної документації (затверджених текстових і графічних матеріалів), якими регулюються планування, зонінг, забудова та інше використання території землі за категорією, цільовим та функціональним призначенням земельної ділянки щодо старого єврейського кладовища у місті Львові між сучасними вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської (площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га);
2) зобов'язати Львівську міську раду привести Генеральний план міста Львова, в частині визначення (позначення) категорії земель, цільового та функціонального призначення земельної ділянки старого єврейського кладовища між сучасними вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської (орієнтовна площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га), до вимог для земель історико-культурного призначення.
30 вересня 2024 року Львівський окружний адміністративний суд прийняв рішення, яким позов задовольнив частково.
Визнав протиправною та нечинною ухвалу Львівської міської ради від 21.05.2015 № 4657 «Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони», в частині позначення земельної ділянки між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської зоною Г-6 - зона об'єктів торгівлі.
Зобов'язав Львівську міську раду внести зміни до Генерального плану міста Львова, в частині позначення земельної ділянки старого єврейського кладовища між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської, землями історико-культурного призначення.
У задоволенні інших позовних вимог відмовив.
Стягнути з Львівської міської ради в користь Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу" 2270,00 грн судових витрат.
Стягнув з Львівської міської ради в користь "Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу" 2270,00 грн судових витрат.
Зобов'язав Львівську міську раду невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним та нечинним у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт, після набрання рішенням законної сили.
Приймаючи рішення у цій справі, суд першої інстанції виходив з того, що, відповідно до наказу Міністерства культури і туризму України від 21.12.2010 № 1266/0/16-10, старе єврейське кладовище, що знаходиться за адресою м. Львів, між вулицями Я. Рапопорта, Базарна, Броварна та Клепарівська, віднесено до пам'ятки історії, охоронний № 2951-Лв. Водночас, відповідач, при розробці та затвердженні Генерального плану міста Львова, не відніс земельну ділянку, на якій розташована пам'ятка історії (старе єврейське кладовище), до земель історико-культурного призначення.
Не погодившись із цим рішенням суду, його оскаржив відповідач, подавши апеляційну скаргу, у якій просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги, відповідач зазначає те, що позивачі не обґрунтували свого особистого, безпосереднього, індивідуального інтересу, а покликаються на порушення інтересу територіальної громади. Позивачі безпосередньо не є тими суб'єктами, на яких поширюється дія оскарженого рішення, оскільки, спірне рішення не спричинило суттєвого негативного впливу саме на позивачів та не завдало позивачам жодної реальної шкоди.
Відповідач вважає, що ні Генеральним планом міста Львова, ні планом зонування, не порушені права позивачів. Також, як стверджує відповідач, ухвала Львівської міської ради від 30.09.2010 року № 4657 «Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони» прийнята на підставі генерального плану міста Львова, відповідно до якого земельна ділянка між вулицями Я. Рапопорта, Базарна, Броварна та Клепарівська належить до громадських центрів, комплексів та об'єктів, а також до установ охорони здоров'я.
Заслухавши суддю - доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, апеляційний суд при розгляді цієї справи виходить з наступних міркувань.
Суд першої інстанції встановив, що відповідно до наказу Міністерства культури і туризму України від 21.12.2010 № 1266/0/16-10 старе єврейське кладовище, яке знаходиться за адресою м. Львів, між вулицями Я. Рапопорта, Базарна, Броварна та Клепарівська, відноситься до пам'ятки історії, охоронний № 2951-Лв.
Генеральний план м. Львова затверджений ухвалою Львівської міської ради від 29.06.1993 «Про затвердження генерального плану м. Львова».
У 2010 році до Генерального плану м. Львова внесені зміни, згідно з ухвалою Львівської міської ради 18 сесії 5 го скликання від 30.09.2010 № 3924 «Про затвердження містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ стадія. Генеральний план».
Згідно з вказаною ухвалою Львівської міської ради, затверджено містобудівну документацію «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ-стадія. Генеральний план» на період до 2025 року та заходи з реалізації генерального плану.
Відповідно до картографічних матеріалів земельна ділянка між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської позначена «43»: громадські центри, комплекси та об'єкти; установи охорони здоров'я.
Ухвалою Львівської міської ради від 21.05.2015 № 4657 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони» затверджено містобудівну документацію «План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони».
Згідно із картографічними матеріалами (План зонування тераторії м. Львова (зонінг). Шевченківський адміністративний район. Схема територіального зонування.) земельна ділянка між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської позначена зонами Г-5 зона лікувальних установ, Г-6 зона об'єктів торгівлі.
Ухвалою Львівської міської ради 12 сесії 7-го скликання від 25.01.2018 № 2914 «Про затвердження змін до містобудівної документації «План зонування території м. Львова (зонінг)»: Том 1 Частина 1, Базове зонування. Загальна пояснювальна записка; Том 1 Частина 2. Зонування Сихівського району; Том 1. Частина 6. Зонування Личаківського району» затверджено зміни до містобудівної документації «План зонування території м. Львова (зонінг)».
Позивач не погоджується з тим, що Генеральний план не приведений у відповідність до наказу Міністерства культури і туризму України від 21.12.2010 № 1266/0/16-10, а також щодо позначення у спірних ухвалах відповідача земельної ділянки старого єврейського кладовища зоною об'єктів торгівлі, тому звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку правильності вирішення судом першої інстанції даного публічно - правового спору, суд апеляційної інстанції виходить із такого.
Відповідно до частини 1 статті 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Враховуючи те, що доводи апеляційної скарги зводяться до незгоди з рішенням суду в частині задоволення позову, а також те, що відповідач не навів доводів протиправності рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову, апеляційний суд переглядає рішення суду першої інстанції в частині задоволення позову, не зважаючи на те, що відповідач, фактично, просить скасувати рішення суду першої інстанції повністю.
Відповідно до ч. 2-3 ст. 31 Закону України «Про поховання та похоронну справу» від 10.07.2003 № 1102-IV, виконання будь-яких будівельних робіт у місцях поховань, на місцевості із залишками слідів давніх поховань, на територіях закритих кладовищ, а також у прилеглих до місць поховань охоронних зонах забороняється.
Охорону місць поховань, що перебувають на державному обліку як об'єкти культурної спадщини, організують виконавчі органи сільських, селищних та міських рад, органи виконавчої влади із залученням органів охорони культурної спадщини відповідно до їх повноважень.
Згідно з ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» вiд 21.05.1997 № 280/97-ВР, з наступними змінами та доповненнями, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації; встановлення на відповідній території режиму використання та забудови земель, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність.
Відповідно до п. 37 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до виключної компетенції сесії сільських, селищних, міських рад належить прийняття рішень про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають особливій охороні; внесення пропозицій до відповідних державних органів щодо оголошення природних та інших об'єктів, що мають екологічну, історичну, культурну або наукову цінність, пам'ятками природи, історії або культури, які охороняються законом, прийняття рішень про оголошення в місцях масового розмноження та вирощування потомства дикими тваринами "сезону тиші" з обмеженням господарської діяльності та добуванням об'єктів тваринного світу.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності врегульовано Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI).
Відповідно до пунктів 2, 9 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI наведені нижче терміни вживаються в такому значенні:
генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Абзацом 1 частини першої статті 16 Закону № 3038-IV визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Згідно з ч. 1 ст. 12 Закону України «Про основи містобудування» від 16.11.1992 № 2780-XII, з наступними змінами та доповненнями (далі - Закон № 780-XII), до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.
Частиною четвертою цієї ж норми передбачено, що до компетенції виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування належать: затвердження детальних планів територій за наявності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території; визначення територій для містобудівних потреб; внесення пропозицій щодо встановлення і зміни меж населених пунктів відповідно до закону.
21.12.2010 Міністерства культури і туризму України прийняло наказ № 1266/0/16-10, яким старе єврейське кладовище у м. Львові визнане пам'яткою історії місцевого значення.
Згідно з ст. 53 Земельного Кодексу України, до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї-садиби.
Отже, що земельна ділянка, на якій розташоване старе єврейське кладовище відноситься до земель історико-культурного призначення.
Відповідно до ч. 1 ст. 34 Закону України "Про охорону культурної спадщини", землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно-планувальної та містобудівної документації.
Отже, Генеральний план м. Львова є містобудівною документацією населеного пункту, покликаною, зокрема, забезпечити охорону територій об'єктів історико-культурної спадщини.
Апеляційний суд встановив, що ухвала № 3924 «Про затвердження містобудівної документації "Корегування генерального плану м. Львова" II-стадія. Генеральний план», прийнята Львівською міською радою у вересні 2010 року, тобто до прийняття Міністерством культури і туризму України наказу № 1266/0/16-10 у грудні 2010 року.
Разом, з тим, ця обставина не позбавляє Львівську міську раду обов'язку внести зміни до Генерального плану міста Львова в частині позначення земельної ділянки старого єврейського кладовища між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської - землями історико-культурного призначення.
Однак, прийнявши ухвалу від 21.05.2015 № 4657 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території м. Львова (зонінг), якою затверджено План зонування території м. Львова (зонінг), яка оскаржена у цій справі, Львівська міська рада не врахувала, що земельна ділянка між сучасними вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської (площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га) відноситься до пам'ятки історії.
Апеляційний суд із картографічних матеріалів (План зонування території м. Львова (зонінг). Шевченківський адміністративний район. Схема територіального зонування.) встановив, що земельна ділянка між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської позначена зонами Г-5 зона лікувальних установ, Г-6 зона об'єктів торгівлі.
Отже, при розробці плану зонування, відповідач не врахував наказ Міністерства культури і туризму України від 21.12.2010 № 1266/0/16-10.
Апеляційний суд зауважує, що відповідно до Положення про Міністерство культури України, затвердженого постановою від 03.09.2014 № 495, накази Мінкультури, видані в межах повноважень, передбачених законом, обов'язкові для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами та місцевими держадміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями всіх форм власності і громадянами.
Оскільки наказ від 21.12.2010 № 1266/0/16-10 є чинним то він має бути виконаний відповідачем.
Отже, враховуючи наведене, апеляційний суд погоджується із висновком суду першої інстанції, що позначення земельної ділянки старого єврейського кладовища, між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської як зона об'єктів торгівлі є протиправним, а тому ухвалу Львівської міської ради від 21.05.2015 № 4657 «Про затвердження містобудівної документації "План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони", в частині позначення земельної ділянки між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської зоною Г-6 - зона об'єктів торгівлі, необхідно визнати протиправною та нечинною.
Що стосується позовної вимоги про зобов'язання Львівської міської ради внести зміни у Генеральний план міста Львова, в частині визначення (позначення) земельної ділянки, на якій розташоване старе єврейське кладовище, між сучасними вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської (орієнтовна площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га), як землі історико-культурного призначення, то апеляційний суд зазначає наступне.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 3038-VI, генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
Відповідно до пунктів 25 та 26 Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації, поєднання генерального плану населеного пункту з детальним планом всієї території цього населеного пункту здійснюється шляхом застосування процедур розроблення, оновлення, внесення змін, погодження, проведення експертизи та затвердження, визначених для генеральних планів населених пунктів, а також складу та змісту, визначених для генеральних планів населених пунктів та детальних планів території.
Підставами для прийняття рішення щодо розроблення або внесення змін до генерального плану населеного пункту є:
1) відсутність генерального плану населеного пункту, якщо його розроблення передбачено у комплексному плані;
2) відсутність генерального плану населеного пункту, якщо територія територіальної громади включає лише територію населеного пункту і розроблення комплексного плану не передбачено;
3) рішення органу місцевого самоврядування за результатами розгляду звіту про містобудівний моніторинг реалізації генерального плану населеного пункту, який містить пропозицію щодо внесення змін до генерального плану;
4) прийняття рішення Кабінетом Міністрів України щодо ініціювання внесення змін до генерального плану населеного пункту через виникнення державної необхідності, якщо це рішення містить положення щодо забезпечення фінансування розроблення зазначених змін.
Відповідно до Генерального плану м. Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 29.06.1993 «Про затвердження генерального плану м. Львова» із змінами згідно з ухвалою Львівської міської ради 18 сесії 5 го скликання від 30.09.2010 № 3924 «Про затвердження містобудівної документації «Корегування генерального плану м. Львова» ІІ стадія. Генеральний план» земельна ділянка між вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської позначена «43»: громадські центри, комплекси та об'єкти; установи охорони здоров'я.
Разом з тим є чинний наказ Міністерства культури і туризму України від 21.12.2010 № 1266/0/16-10, відповідно до якого старе єврейське кладовище, яке знаходиться за адресою м. Львів, між вулицями Я. Рапопорта, Базарна, Броварна та Клепарівська, відносено до пам'ятки історії, охоронний № 2951-Лв.
Ці обставини, на думку апеляційного суду, викликають необхідність внесення змін до Генерального плану м. Львова в частині визначення (позначення) категорії земель, цільового та функціонального призначення земельної ділянки старого єврейського кладовища між сучасними вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської (орієнтовна площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га), як земель історико-культурного призначення.
Зважаючи на наведене суд першої інстанції, на думку апеляційного суду, вірно зобов'язав Львівську міську раду внести зміни в Генеральний план міста Львова, в частині визначення (позначення) земельної ділянки на якій розташоване старе єврейське кладовище між сучасними вулицями: Я. Рапопорта, Базарної, Броварної, Клепарівської (орієнтовна площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га), як землі історико-культурного призначення.
Вказані вище висновки є підставою для часткового задоволення позову.
Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З огляду на викладене, апеляційний суд приходить до переконання в тому, що суд першої інстанції, в частині задоволення позову. правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення, з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, апеляційний суд вважає доводи апеляційної скарги безпідставними, та такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції, в частині задоволення позову, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржене рішення суду першої інстанції, в частині задоволення позову, без змін.
В частині відмови в задоволенні позову рішення суду першої інстанції не оскаржувалось, а тому в апеляційному порядку не переглядалось.
Враховуючи те, що апеляційний суд залишив рішення суду першої інстанції в частині, що оскаржена, без змін, новий розподіл судових витрат не проводиться.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328, 329, 331 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Львівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2024 року в справі № 380/12464/21, в частині задоволення позову, без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 328 КАС України, протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту постанови, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуюча суддя Р. Б. Хобор
судді Н. В. Бруновська
Р. М. Шавель
Повний текст постанови складений 04.06.2025 року