06 червня 2025 року м. Житомир справа № 240/5769/25
категорія 108120000
Житомирський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Шувалової Т.О., розглянувши у письмовому провадженні за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Ліцею №24 міста Житомира до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку,
встановив:
До Житомирського окружного адміністративного суду звернувся Ліцей №24 міста Житомира із позовом до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області про визнання протиправним та скасування висновку, у якому просить:
- визнати протиправним та скасувати Висновок про результат моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-12-30-009250-а від 13.02.2025 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області у процедурі закупівлі за предметом Послуги з організації шкільного харчування (ДК 021:2015: 55510000-8 - Послуги їдалень).
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 30.12.2024 ним було оголошено процедуру закупівлі (відкриті торги з особливостями за предметом Послуги з організації шкільного харчування) з ідентифікатором UA-2024-12-30-009250-a та за результатами процедури закупівлі, 14.01.2025 між позивачем та ФОП ОСОБА_1 укладено договір про закупівлю за № 6. Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області за результатами моніторингу 13.02.2025 затвердило Висновок про результати процедури моніторингу закупівлі UA-2024-12-30-009250-a, з яким позивач не погоджується.
Позивач вважає, що відповідачем не дотримано строки проведення моніторингу та оприлюднення Висновку, що є порушенням частини 4 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» та підставою для скасування спірного Висновку.
Також позивач зауважує, що замовником визначено необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі у додатку 2 до тендерної документації. Замовником не встановлені вимоги в тендерній документації щодо обов'язкового дотримання переможцем меню, визначеного додатком 4 тендерної документації, під час виконання договору про закупівлю. Дане меню є примірним, тобто зразком, а не обов'язковим і єдиним для харчування учнів, тому замовник не вважає, що закупівля підлягала відміні.
Вважаючи висновок про результати процедури моніторингу закупівлі UA-2024-12-30-009250-a незаконним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 10 березня 2025 року позов прийнято до провадження, призначено до розгляду у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи та визначено відповідачу строк для подання відзиву на позов.
Відповідач надав до суду відзив на позовну заяву, в якому зазначив, що на підставі пункту 4 частини 2 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» відповідно до наказу начальника Управління від 20.01.2025 №4-З, з 20.01.2025 по 10.02.2025 проведено моніторинг процедури закупівлі відкритих торгів з особливостями за предметом: «Послуги з організації шкільного харчування» за № ID: UA-2024-12-30-009250-а, здійсненої позивачем. Результати проведеного моніторингу викладені у висновку про результати моніторингу процедури закупівель від 10.02.2025 та оприлюднені в електронній системі закупівель 13.02.2025.
Щодо строку проведення моніторингу та оприлюднення спірного Висновку відповідач зазначає, що частиною 4 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» визначено, що строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель. За результатами моніторингу посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі, що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній формі системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання. Так, відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено рішення про проведення моніторингу процедури закупівлі 20.01.2025, кінцевою датою здійснення його є 10.02.2025. Відповідачу надано право протягом трьох робочих днів з дня складання висновку оприлюднювати його в електронній системі закупівель, то кінцевою датою його оприлюднення є 13.02.2025, отже в межах строку визначеного законодавством України.
Щодо невідповідності вимог тендерної документації позивача вимогам абзацу пункту 3 частини 2 статті 22, частини 1 статті 23 Закону України «Про публічні закупівлі», абзац 1 пункту 28 Особливостей, підпункту 9 пункту 3, абзацу 2 пункту 35 та абзацу 4 пункту 37 Порядку № 305, відповідач зазначає наступне.
Позивачем в підпункті 3 пункту 6.3.8 частини 6.3 розділу 6 проекту договору Додатку № 1 до тендерної документації встановлено, що виконавець зобов'язаний здійснювати харчування учнів у навчальному закладі відповідно до Порядку та Норм № 305. Відповідно до пункту 6.1 частини 6 розділу ІІІ тендерної документації позивачем встановлено вимогу, що учасники процедури закупівлі повинні надати у складі тендерних пропозицій інформацію та документи, які підтверджують відповідність тендерної пропозиції учасника технічним, якісним, кількісним та іншим вимогам до предмета закупівлі, установленим замовником, зокрема: примірне чотиритижневе меню (відповідно до Додатку № 4 до тендерної документації). Позивачем в Додатку № 4 до тендерної документації конкретизовано, шляхом оприлюднення зразків, яке саме меню повинно бути подане учасником торгів в тендерній документації, а саме примірне чотиритижневе меню на осінній та зимній період для наступних вікових груп: 6-11 років, 11-14 років та 14-18 років. Так, період надання послуг, що є предметом закупівлі з організації шкільного харчування по закупівлі перепадає на зимній, весняний та літній період. Однак, в тендерній документації меню на весняний та літній період не передбачено. Внаслідок формування позивачем тендерної документації не у відповідності до вимог законодавства та фактично обумовленої потреби замовника в харчуванні дітей, а саме: зимній, весняний та літній період, як повинно було бути передбачено в додатку № 4 до тендерної документації, учасником процедури закупівлі було надано в складі тендерної пропозиції примірне меню лише на осінній та зимовий період, при тому, що термін дії надання послуг визначено - 30.06.2025.
Отже, на думку відповідача, позивачем в тендерній документації визначено необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики до примірного чотиритижневого сезонного меню на осінній та зимовий період, тоді як період надання послуг по закупівлі перепадає на зимній, весняний та літній період, чим не дотримано вимоги пункту 3 частини 2 статті 22, частини 1 статті 23 Закону України «Про публічні закупівлі», абзацу 1 пункту 28 Особливостей, підпункту 9 пункту 3, абзацу 2 пункту 35 та абзацу 4 пункту 37 Порядку № 305.
Щодо укладання договору про закупівлю всупереч встановленим технічним та якісним характеристикам примірного чотиритижневого меню, відповідач зазначає, що враховуючи те, що позивачем в тендерній документації учасникам не доведено примірне чотиритижневе меню на весняний та літній період та не доведено приблизний перелік страв виробів, продуктів харчування на вказаний період, свідчить про те, що замовником та виконавцем (ФОП ОСОБА_1 ) не погоджено предмет закупівлі, що суперечить вимогам частини 3 статті 180 Господарського Кодексу України.
Відповідач зауважує, що оскільки тендерна документація позивачем розроблена з недотриманням вимог пункту 3 частини 2 статті 22, частини 1 статті 23 Закону України «Про публічні закупівлі», абзацу 1 пункту 28 Особливостей, підпункту 9 пункту 3, абзацу 2 пункту 35 та абзацу 4 пункту 37 Порядку № 305 та те, що ФОП ОСОБА_1 до ціни тендерної пропозиції включено вартість послуг примірного чотиритижневого сезонного меню лише на осінній та зимній період, а не зимній, весняний та літній періоди, як наслідок з урахуванням норм пункту 18 та абзацу 4 пункту 49 Особливостей укладено договір про закупівлю від 14.01.2025 № 6, технічні та якісні характеристики примірного чотиритижневого меню якого в тендерній пропозиції ФОП ОСОБА_1 не відповідають періоду надання послуг.
На підставі викладеного відповідач просив відмовити у задоволенні позову.
Надаючи оцінку виниклим правовідносинам, суд встановив наступне.
30.12.2025 Ліцеєм № 24 міста Житомира, як Замовником закупівлі на автоматизованому майданчику ДП «Прозоро», було розміщено оголошення UA-2024-12-30-009250-а щодо предмету закупівлі «Послуги з організації шкільного харчування ДК 021:2015: 55510000-8 - Послуги їдалень», очікуваною вартістю 3 253 897,93 грн та відповідна тендерна документація з додатками, що підтверджується копіями документів, наявними в матеріалах справи.
За результатами проведеної процедури закупівлі, переможцем процедури закупівлі було визначено ФОП ОСОБА_1 та укладено договір про закупівлю послуг за публічні кошти від 04.01.2025 №6.
Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області відповідно до наказу «Про початок моніторингу закупівель» від 20.01.2025 №4-з розпочато моніторинг процедури закупівлі UA-2024-12-30-009250-а, з підстав виявлення органом державного фінансового контролю ознак порушень законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель.
21.01.2025 відповідачем направлено позивачу запит для надання пояснень: яким чином та на підставі яких документів ними здійснено обґрунтування технічних, кількісних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру витрат та визначено його очікувану вартість.
Позивач 24.01.2025 надав відповідачу пояснення, в яких зазначив обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість у процедурі закупівлі на підставі:
- рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради від 25.12.2024 № 2068 про внесення змін до рішення виконавчого комітету міської ради від 11.10.2024 № 1630 «Про вартість та організацію харчування окремих категорій дітей за рахунок бюджетних асигнувань у 2024 році»;
- рішення виконавчого комітету міської ради від 11.10.2024 № 1630 «Про вартість та організацію харчування окремих категорій дітей за рахунок бюджетних асигнувань у 2024 році»;
- рішення виконавчого комітету Житомирської міської ради від 17.12.2019 № 1369 "Про надання пільг суб'єктам підприємницької діяльності, які забезпечують харчування учнів в закладах загальної середньої освіти";
- розпорядження голови Житомирської обласної державної адміністрації від 21.08.2013 № 251;
- наказу Департаменту освіти Житомирської міської ради від 26.12.2024 «Про підсумки організації харчування учнів закладів загальної середньої освіти у І семестрі 2024-2025 навчального року»;
- Постанови Кабінету Міністрів України від 24.03.2021 р. №305 «Про затвердження норм та Порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку»;
- відповідно до планової кількості учнів, які будуть забезпечуватися харчуванням в ліцеї у січні-червні 2025 року та на основі «Очікуваної потреби в видатках на забезпечення учнів 1 - 4 класів та учнів пільгових категорій 5 - 11 класів на січень - червень 2025 року» наданих планово-економічним відділом департаменту освіти Житомирської міської ради, а саме в розрізі: Заклад - Ліцей № 24, Місцевий бюджет, грн - 2 210 350,86, Субвенція, грн - 1 043 547,07, РАЗОМ видатки на харчування - 3 253 897,93.
Також у вказаній відповіді зазначено, що у Ліцеї №24 міста Житомира є затверджені Департаментом освіти Житомирської міської ради та Держпродспоживслужбою примірні сезонні меню що містять набір страв, вихід (масу) їх порцій для різних вікових груп, враховують особливі дієтичні потреби здобувачів освіти/дітей (у разі наявності), сезонність (осінь, зима, весна, літо). Однак у Замовника немає потреби надавати всі ці меню у тендерній документації, оскільки після підписання договору про закупівлю всі сезонні меню також підписуються переможцем закупівлі.
Замовником визначено необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі у Додатку 2 до тендерної документації. Додатком 4 лише як приклад показано примірне чотиритижневе меню, яке не є обов'язковим саме під час виконання договору.
Ураховуючи вищевикладене, оскільки Додаток 4 є примірним меню, а не обов'язковим і єдиним для харчування учнів, Замовник не вважає що закупівля підлягала відміні. Оскільки примірне меню не впливає на етапи проведення закупівлі та результат оцінювання учасників закупівлі та не суперечить вимогам законодавства.
Учасник ФОП ОСОБА_1 виконала умови тендерної документації та надала тендерні пропозиції, як це вимагалося умовами тендерної документації.
27.01.2025 відповідач надіслав позивачу додатковий запит щодо надання примірного сезонного меню, за якими будуть надаватися послуги харчування дітей згідно договору про закупівлю від 14.01.2025 № 6.
30.01.2025 позивачем надано відповідачу примірні чотиритижневі сезонні меню на зимовий та весняний період, затверджені директором Департаменту освіти Житомирської міської ради та погоджені начальником відділу державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Житомирського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби у Житомирській області.
Також повідомлено, що зазвичай 2-й навчальний семестр у ліцеї закінчується у кінці травня. На випадок, якщо навчання триватиме і в червні 2025 року, Замовником при оголошені закупівлі зазначено термін надання послуг по 30 червня 2025 року. Якщо у червні буде навчання дітей, також надано примірне двотижневе меню для харчування дітей у пришкільних таборах з денним перебуванням (літо).
30.01.2025 відповідачем надіслано позивачу запит, в якому вказані 3 питання: 1) відповідно до наданого примірного чотирьох тижневого меню на весняний період встановлено, що зазначене примірне чотирьох тижневе меню тільки для дітей віком 6-11 років, а не 6-18 років, як визначено Додатком 2 до тендерної документації та просили надати примірне чотирьох тижневе меню на весняний період для такий вікових категорій як: 11-14 років та 14-18 років; 2) просили пояснити, що на їх думку повинен надати учасник для підтвердження технічних, якісних, кількісних та іншим вимогам до предмета закупівлі згідно Додатку 2 тендерної документації; 3) також просили пояснити як ними перевірено переможця ФОП ОСОБА_1 на дотримання вимог, визначеними пунктом 6.2 частини 6 розділу ІІІ тендерної документації та Додатком 2 до тендерної документації на стадії розгляду тендерної пропозиції ФОП ОСОБА_1 як учасника, а саме дотримання наявності затвердженого примірного чотирьох тижневого циклічного меню згідно з нормами харчування, враховуючи встановлені грошові норми.
Позивач на вказаний запит відповідача 04.02.2025 надав пояснення по вказаним питанням:
1) Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України
від 4 жовтня 2024 р. № 1145 внесено зміни до Порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку (Постанова Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 року № 305), згідно з якими внесено зміни до Додатку 9 та доповнено Додатком 9-1 Порядок 305. Враховуючи це, Департамент освіти Житомирської міської ради розробляє нове весняне меню на весняний період для вказаних вікових категорій дітей. До березня 2025 року дане меню буде погоджене начальником відділу державного нагляду за дотриманням санітарного законодавства Житомирського міського управління Головного управління Держпродспоживслужби у Житомирській області, затверджене Департаментом освіти Житомирської міської ради та надане для використання загальноосвітнім начальним закладам міста Житомира. (Надано копію проекту примірного чотиритижневого сезонного меню одноразового харчування (ОБІДИ) дітей у закладах загальної середньої освіти на весняний період 2025).
2) Згідно Додатку 2 до тендерної документації, ніяких документів від Учасників закупівлі не вимагається. Відповідно до пункту 6.1 частини 6 розділу ІІІ «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» тендерної документації, Учасники процедури закупівлі повинні надати у складі тендерних пропозицій інформацію та документи, які підтверджують відповідність тендерної пропозиції учасника технічним, якісним, кількісним та іншим вимогам до предмета закупівлі, установленим замовником, в тому числі: технічну специфікацію (з інформацією відповідно до Додатку 2 тендерної документації); примірне чотирьох тижневе меню (відповідно до Додатку 4 до тендерної документації); Гарантійний лист про те, що Учасник не використовуватиме під час виконання договору напівфабрикати. Учасник гарантує, що у разі визнання його переможцем тендерних торгів він впровадить систему безпечності харчових продуктів, засновану на принципах НАССР (постійно діючі процедури, засновані на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках).
Учасником ФОП ОСОБА_1 виконано всі вимоги тендерної документації та надано всі необхідні документи у складі тендерної пропозиції.
3) Щодо дотримання затвердженого примірного чотирьох тижневого циклічного меню згідно з нормами харчування, враховуючи встановлені грошові норми, повідомили що Замовником під час виконання договору перевіряється дотримання Учасником примірного меню, грошових норм, а також дотримання інших умов Договору №6 від 14.01.2025.
За результатами моніторингу опубліковано «Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі UA-2024-12-30-009250-а, затверджений 13.02.2025 (далі - Висновок).
Згідно з пунктом II Констатуючої частини Висновку встановлено такі обставини, зокрема:
«За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо відповідності вимог тендерної документації вимогам законодавства у сфері закупівель установлено, що тендерна документація Замовника не відповідає пункту 3 частини 2 статті 22 та частини 1 статті 23 Закону та абзацу 1 пункту 28 Особливостей, підпункту 9 пункту 3, абзацу 2 пункту 35 та абзацу 4 пункту 37 Порядку № 305, та як наслідок з урахуванням норм пункту 18 та абзацу 4 пункту 49 Особливостей укладено договір про закупівлю від 14.01.2025 № 6, технічні та якісні характеристики примірного чотирьох тижневого меню якого в тендерній пропозиції ФОП ОСОБА_1 не відповідають періоду надання послуг.
За результатами аналізу питання дотримання Замовником законодавства в сфері публічних закупівель щодо визначення предмета закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю відповідно до законодавства у сфері закупівель, повноти відображення інформації в оголошенні про проведення відкритих торгів з особливостями відповідно до вимог Закону та Особливостей, дотримання вимог постанови № 710, розгляду тендерної пропозиції учасника ФОП ОСОБА_1 , своєчасності укладання договору про закупівлю та його оприлюднення, відповідності умов договору умовам тендерної пропозиції переможця, своєчасності надання інформації та документів у випадках, передбачених законодавством, - порушень не встановлено.
З огляду на встановлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель, керуючись статтями 5 та 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», статтею 8 Закону України «Про публічні закупівлі», Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області зобов'язує здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 14.01.2025 № 6, та протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про вжиття таких заходів».
20.02.2025 позивачем надавались відповідачу заперечення на спірний Висновок, в яких зазначено, що примірне меню несе виключно інформаційний характер та не вимагає від потенційного переможця закупівлі харчувати дітей саме згідно Додатку 4 до 30.06.2025. Додаток 4 є примірним прикладом, як виглядає шкільне меню для харчування дітей.
Вважаючи вищенаведений висновок протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов та заперечення на нього, оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи, суд дійшов наступних висновків.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади здійснення фінансового контролю в Україні, визначені Законом України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні від 26.01.1993 р. № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII).
Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів.
Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.
Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України Про публічні закупівлі, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Згідно з преамбулою Закону України Про публічні закупівлі від 25.12.2015 № 922-VIII (далі - Закон № 922- VIII) цей Закон визначає правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об'єднаних територіальних громад. Метою цього Закону є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.
Пунктом 3-7 Розділу X Закону № 922- VIII встановлено, що на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених цим Законом, визначаються Кабінетом Міністрів України із забезпеченням захищеності таких замовників від воєнних загроз.
На виконання цієї правової норми постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.2022 № 1178 затверджені Особливості здійснення публічних закупівель товарів, робіт і послуг для замовників, передбачених Законом України Про публічні закупівлі, на період дії правового режиму воєнного стану в Україні та протягом 90 днів з дня його припинення або скасування (далі - Особливості).
Згідно з пунктом 14 частини першої статті 1 Закону № 922- VIII моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Частинами першою, четвертою, шостою - восьмою статті 8 Закону № 922- VIII передбачено, що моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.
Моніторинг процедури закупівлі не проводиться на відповідність тендерної документації вимогам частини четвертої статті 22 цього Закону.
Моніторинг процедур закупівель здійснюється також щодо процедур закупівель, особливості яких передбачені у законах, що визначені у частинах восьмій та дев'ятій статті 3 цього Закону.
Строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
За результатами моніторингу процедури закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу процедури закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов'язково зазначаються: 1) найменування, місцезнаходження та ідентифікаційний код замовника в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, щодо якого здійснювався моніторинг процедури закупівлі; 2) назва предмета закупівлі із зазначенням коду за Єдиним закупівельним словником (у разі поділу на лоти такі відомості повинні зазначатися щодо кожного лота) та назви відповідних класифікаторів предмета закупівлі і частин предмета закупівлі (лотів) (за наявності) та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення конкурентної процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір про закупівлю у разі застосування переговорної процедури закупівлі; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу процедури закупівлі; 5) зобов'язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
У висновку може зазначатися додаткова інформація, визначена органом державного фінансового контролю.
Якщо за результатами моніторингу процедури закупівлі не виявлено порушень законодавства у сфері публічних закупівель, у висновку зазначається інформація про відсутність порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Якщо під час моніторингу, за результатами якого виявлено ознаки порушення законодавства у сфері публічних закупівель, було відмінено тендер чи визнано його таким, що не відбувся, орган державного фінансового контролю зазначає опис порушення без зобов'язання щодо усунення такого порушення.
Замовник має право протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення висновку одноразово звернутися до органу державного фінансового контролю за роз'ясненням змісту висновку та його зобов'язань, визначених у висновку.
Протягом п'яти робочих днів з дня оприлюднення органом державного фінансового контролю висновку замовник оприлюднює через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
З аналізу наведених правових норм слідує, що моніторинг відкритих торгів здійснюється Держаудитслужбою та її міжрегіональними територіальними органами відповідно до статті 8 Закону № 922- VIII. У разі виявлення порушення законодавства у сфері публічних закупівель складається висновок за формою, затвердженою наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 № 552.
Надаючи оцінку доводам позивача про те, що відповідачем моніторинг розпочато 20.01.2025, а Висновок про результати моніторингу процедури закупівлі затверджено та оприлюднено13.02.2025, тобто на 18-й робочий день, чим порушено вимоги частини четвертої статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі», суд зазначає наступне.
Матеріалами справи встановлено, що відповідачем в електронній системі закупівель оприлюднено рішення про проведення моніторингу процедури закупівлі 20.01.2025.
Відповідно до частини четвертої статті 8 Закону № 922- VIII строк здійснення моніторингу процедури закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з наступного робочого дня від дати оприлюднення повідомлення про початок моніторингу процедури закупівлі в електронній системі закупівель.
Дата закінчення - 10.02.2025, тобто в межах строку, визначеного Законом.
13.02.2025 спірний Висновок оприлюднено, що також визначено правилами частини восьмої статті 8 Закону № 922- VIII.
Ураховуючи викладене, суд дійшов висновку, що відповідачем не порушено строк проведення моніторингу та оприлюднення спірного Висновку.
Надаючи оцінку висновку про допущення позивачем порушення вимог пункту 3 частини 2 статті 22, частини 1 статті 23 Закону України «Про публічні закупівлі», абзацу 1 пункту 28 Особливостей, підпункту 9 пункту 3, абзацу 2 пункту 35 та абзацу 4 пункту 37 Порядку № 305, суд зазначає наступне.
Відповідно до п. 31 частини першої статті 1 Закону № 922- VIII тендерна документація - документація щодо умов проведення тендеру, що розробляється та затверджується замовником і оприлюднюється для вільного доступу в електронній системі закупівель.
Згідно з частиною другою статті 22 Закону № 922- VIII у тендерній документації зазначаються такі відомості, зокрема:
1) інструкція з підготовки тендерних пропозицій;
2) один або декілька кваліфікаційних критеріїв відповідно до статті 16 цього Закону, підстави, встановлені статтею 17 цього Закону, та інформація про спосіб підтвердження відповідності учасників установленим критеріям і вимогам згідно із законодавством. Замовник не вимагає документального підтвердження інформації про відповідність підставам, встановленим статтею 17 цього Закону, у разі якщо така інформація є публічною, що оприлюднена у формі відкритих даних згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації", та/або міститься у відкритих єдиних державних реєстрах, доступ до яких є вільним;
3) інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону;
4) інформація про маркування, протоколи випробувань або сертифікати, що підтверджують відповідність предмета закупівлі встановленим замовником вимогам (у разі потреби);
5) кількість товару та місце його поставки;
6) місце, де повинні бути виконані роботи чи надані послуги, їх обсяги;
7) строки поставки товарів, виконання робіт, надання послуг.
8) проект договору про закупівлю з обов'язковим зазначенням порядку змін його умов;
19) опис та приклади формальних (несуттєвих) помилок, допущення яких учасниками не призведе до відхилення їх тендерних пропозицій. Формальними (несуттєвими) вважаються помилки, що пов'язані з оформленням тендерної пропозиції та не впливають на зміст тендерної пропозиції, а саме - технічні помилки та описки.
Відповідно до частини третьої статті 22 Закону № 922-VIII тендерна документація може містити іншу інформацію, вимоги щодо наявності якої передбачені законодавством та яку замовник вважає за необхідне включити до тендерної документації.
Частиною першої статті 23 Закону № 922-VIII встановлено, що технічна специфікація повинна містити опис усіх необхідних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні, функціональні та якісні характеристики. Характеристики товарів, робіт або послуг можуть містити опис конкретного технологічного процесу або технології виробництва чи порядку постачання товару (товарів), виконання необхідних робіт, надання послуги (послуг).
Також, пунктом 3 частини другої статті 22 Закону визначено, що у тендерній документації зазначається інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідну технічну специфікацію (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі). Технічні, якісні характеристики предмета закупівлі та технічні специфікації до предмета закупівлі повинні визначатися замовником з урахуванням вимог, визначених частиною четвертою статті 5 цього Закону.
Крім того, частиною першою статті 23 Закону передбачено, що технічна специфікація повинна містити опис усіх необхідних характеристик товарів, робіт або послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні, функціональні та якісні характеристики. Характеристики товарів, робіт або послуг можуть містити опис конкретного технологічного процесу або технології виробництва чи порядку постачання товару (товарів), виконання необхідних робіт, надання послуги (послуг).
Відповідно до абзацу 1 пункту 28 Особливостей визначено, що тендерна документація формується замовником відповідно до вимог статті 22 Закону з урахуванням Особливостей.
Як убачається з тендерної документації предмета закупівлі «Послуги з організації шкільного харчування ДК 021:2015: 55510000-8 - Послуги їдалень», підпункту 6.1 пункту 6 «Інформація про необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі, у тому числі відповідна технічна специфікація (у разі потреби - плани, креслення, малюнки чи опис предмета закупівлі)» Розділу «Інструкція з підготовки тендерної пропозиції» учасником у складі тендерної пропозиції надається примірне чотирьох тижневе меню (відповідно до Додатку 4 до тендерної документації).
Так, Додатком 2 до тендерної документації визначено, що примірне чотирьох тижневе меню для харчування учнів в закладах загальної середньої освіти Житомирської міської об'єднаної територіальної громади розроблено на підставі норм та порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 року № 305 (далі - Порядок/Норми № 305).
Згідно з Додатком № 2 до тендерної документації (Технічна специфікація) на проведення відкритих торгів з особливостями на закупівлю послуг їдалень встановлено Вимоги щодо якості надання послуг: сума витрат на закупівлю продуктів для організації харчування учнів не повинна бути менша ніж 30,67 грн для учнів 1-4-х класів (для дітей пільгових та непільгових категорій) - сніданок, та 33,75 грн для учнів 1-4 класів (6-11 років) (для дітей пільгових та непільгових категорій) - обід, 40,22 грн для учнів 5-9 класів (11-14 років) (пільгових категорій), 44,98 грн для учнів 10-11 класів (14-18 років) (пільгових категорій) - обід;
Примірне чотиритижневе меню для харчування учнів в закладах загальної середньої освіти Житомирської міської ОТГ розроблено на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 24 березня 2021 року № 305 «Про затвердження норм та Порядку організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку» зі змінами.
Вартість харчування одного учня 1-4 кл. пільгових та непільгових категорій та учнів 1-4-х класів (6-11 років), учнів 5-9-х класів (11-14 років), учнів 10-11-х класів (14-18 років) пільгових категорій повинна відповідати розміру грошової норми, встановленої рішенням виконавчого комітету з урахуванням вартості послуги (розміру націнки) та вартості продуктів харчування.
Так, Додатком 4 до тендерної документації визначено примірне чотирьох тижневе меню на осінній та зимній період наступних вікових груп: 6-11 років, 11-14 років та 14-18 років.
Також, підпунктом 3 пункту 6.3.8 частини 6.3 розділу 6 проекту договору Додатку 1 до тендерної документації встановлено, що виконавець зобов'язаний здійснювати харчування учнів у навчальному закладі відповідно до Порядку та Норм № 305.
Порядок організації харчування у закладах освіти та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 24.03.2021 №305 (далі - Порядок № 305).
Цей Порядок визначає принципи планування та механізм організації харчування здобувачів освіти/дітей у закладах дошкільної освіти, закладах загальної середньої освіти та інших закладах освіти, що провадять освітню діяльність на певному рівні (рівнях) повної загальної середньої освіти (далі заклади освіти), дитячих закладах оздоровлення та відпочинку (далі заклади оздоровлення та відпочинку) з метою створення безпечного, здорового освітнього середовища та безпечних умов для оздоровлення та відпочинку.
Відповідно до п. 35 Порядку № 305 з метою забезпечення різноманітності харчування, достатнього циклу зміни страв, що пропонуються здобувачам освіти/дітям, складаються примірне чотиритижневе сезонне меню та асортимент буфету (у разі наявності).
Включення окремих страв до щоденного раціону, калорійність окремих прийомів їжі, мінімальні вимоги до режиму (кратності) приймання в їжу овочів, фруктів, м'яса, риби, яєць, горіхів, бобових та інших продуктів повинні відповідати нормам харчування.
Під час складання примірного чотиритижневого сезонного меню та асортименту буфету у закладах освіти та закладах оздоровлення та відпочинку обов'язково враховуються вимоги цього Порядку та встановлені МОЗ вимоги щодо організації харчування в закладах загальної середньої освіти.
Відповідно до підпункту 9 пункту 3 Порядку № 305 визначено, що примірне чотиритижневе сезонне меню - документ, що містить набір страв, вихід (масу) їх порцій для різних вікових груп, враховує особливі дієтичні потреби здобувачів освіти/дітей (у разі наявності), сезонність (осінь, зима, весна, літо).
Абзацом 4 пункту 18 Порядку № 305 визначено, що примірне чотиритижневе сезонне меню та щоденне меню-розклад повинно враховувати особливі дієтичні потреби здобувачів освіти/дітей (у разі наявності), сезонність, наявні харчові продукти, порцію страв для різних вікових груп, а також відповідати вимогам санітарного законодавства та нормам харчування.
Також, абзацом 2 пункту 35 Порядку № 305 визначено, що з метою забезпечення різноманітності харчування, достатнього циклу зміни страв, що пропонуються здобувачам освіти/дітям, складаються примірне чотиритижневе сезонне меню та асортимент буфету (у разі наявності) з урахуванням включенням окремих страв до щоденного раціону, калорійність окремих прийомів їжі, мінімальні вимоги до режиму (кратності) приймання в їжу овочів, фруктів, м'яса, риби, яєць, горіхів, бобових та інших продуктів повинні відповідати нормам харчування.
Крім того, абзацом 4 пункту 37 Порядку № 305 визначено, що єдине меню-розклад складається для відповідного закладу, але з різною кількістю продуктів відповідно до норм харчування для кожної вікової групи здобувачів освіти/дітей.
В меню розкладі обов'язково зазначається назва страв та їх теоретичний вихід для кожної вікової групи, кількість порцій для різних вікових категорій здобувачів освіти/дітей, кількість продуктів харчування, необхідних для виконання меню.
Таким чином, примірне чотирьох тижневе меню в розумінні частини першої статті 23 Закону є технічною специфікацією яке містить опис усіх необхідних характеристик послуг, що закуповуються, у тому числі їх технічні, функціональні та якісні характеристики, які передбачені Порядком та Нормами № 305.
Крім того, пунктом 4.3 розділу І та пунктом 6.2 частини 6 розділу ІІІ тендерної документації визначено, що найменування, обсяг, місце поставки та якісні вимоги до предмета закупівлі згідно з Додатком 2 цієї документації.
Так, пунктом 1.1 розділу 1 проекту договору Додатку 1 до тендерної документації встановлено, замовник доручає, а виконавець зобов'язується у 2025 році надати замовникові послуги зазначені в пропозиції, а Замовник прийняти і оплатити такі послуги. Аналогічно, пунктом 2.1 розділу 2 проекту договору Додатку 1 до тендерної документації встановлено, що Виконавець повинен надати Замовнику послуги передбачені цим Договором, якість яких відповідає умовам встановленим згідно з тендерною пропозицією Виконавця, як учасника відкритих торгів, з особливостями та відповідно до чинного законодавства, а саме має відповідати даним і документам поданим в пропозиції, у тому числі вимогам технічної специфікації (технічного завдання).
Також, пунктом 4.4 розділу І тендерної документації та пунктом 5.1 розділу 5 проекту договору Додатку 1 передбачено, що строк надання послуг визначається відповідно до оголошення відкритих торгів з особливостями і становить: щоденно у робочі дні загальноосвітнього навчального закладу по 30 червня 2025 року.
Ураховуючи вищевикладене, період надання послуг, що є предметом закупівлі з організації шкільного харчування по закупівлі перепадає на зимній, весняний та літній період.
Отже, Замовником визначено необхідні технічні, якісні та кількісні характеристики предмета закупівлі примірного чотиритижневого сезонне меню на осінній та зимній період, тоді як період надання послуг по закупівлі перепадає на зимній, весняний та літній період.
Таким чином, в порушення вимог пункту 3 частини другої статті 22 та частини першої статті 23 Закону та абзацу 1 пункту 28 Особливостей, підпункту 9 пункту 3, абзацу 2 пункту 35 та абзацу 4 пункту 37 Порядку № 305, Замовником в технічній специфікації до предмета закупівлі тендерної документації включено технічні та якісні характеристики примірного чотирьох тижневого меню на осінній період, який не входить в період надання послуг закупівлі, при цьому не включено до технічної специфікації тендерної документації технічні та якісні характеристики предмета закупівлі примірного чотирьох тижневого меню на весняний та літній періоди, які входять в період надання послуг закупівлі.
Таким чином, суд дійшов висновку, що позивачем сформовано тендерну документацію з порушенням вимог законодавства та фактичного періоду надання послуг (у весняний та літній періоди до 30.06.2025), чим не дотримано вимоги пункту 3 частини 2 статті 22, частини 1 статті 23 Закону України «Про публічні закупівлі», абзацу 1 пункту 28 Особливостей, підпункту 9 пункту 3, абзацу 2 пункту 35 та абзацу 4 пункту 37 Порядку № 305.
Разом з цим, надаючи оцінку зобов'язальної частини висновку про здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень шляхом розірвання договору про закупівлю від 14.01.2025 № 6, суд зазначає наступне.
Будь-яке рішення чи дії суб'єкта владних повноважень має бути законними та обґрунтованими, прийнятими чи вчиненими в межах наданих повноважень, містити конкретні об'єктивні факти, на підставі яких його ухвалено або вчинено, а суд, відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, перевіряє чи прийнято такі рішення на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано, обґрунтовано, тобто з урахуванням всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення, безсторонньо (неупереджено), добросовісно, розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації, пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення, своєчасно, тобто протягом розумного строку.
У взаємозв'язку з наведеним суд також вважає за необхідне зазначити, що застосування наведеного у спірному висновку заходу реагування у вигляді припинення зобов'язань за договором, є виключним заходом, обрання якого є можливим лише у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу корупційним діям і зловживанням.
При цьому, на переконання суду, мають ураховуватися принцип співмірності наслідків такого реагування тим порушенням, які виявлені та ризиків, які вони утворюють, а також дотримання справедливого балансу між інтересами суб'єктів господарювання, безпосередніх отримувачів придбаних послуг і публічними інтересами.
Статтею 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства. Проте вказаним Законом безпосередньо не встановлено право органів фінансового контролю вимагати припинення договірних зобов'язань.
Зобов'язуючи в межах законодавства вжити заходів з припинення договірних зобов'язань із переможцем процедури закупівлі, відповідач не врахував, що здійснення державного фінансового контролю спрямоване на оцінку ефективного, результативного використання та збереження фінансових ресурсів, досягнення економії бюджетних коштів, водночас виявлення дефектів тендерної документації після оприлюдення результатів торгів та виконання договірних умов не забезпечує ефективність моніторингу процедури публічних закупівель.
Суд також ураховує, що у висновку про результати моніторингу закупівлі відсутнє посилання на неефективне, незаконне, нецільове тощо використання бюджетних коштів, що не узгоджується та є неспівмірним із вимогою відповідача про припинення договірних зобов'язань, які виникли за результатами проведеної процедури закупівлі.
Окрім того, відповідачем залишено поза увагою, що у цьому випадку виконання зобов'язальної частини оскаржуваного висновку (у спосіб припинення договірних зобов'язань) завдасть шкоди майновим інтересам переможця процедури закупівлі та призведе до порушення принципу правової визначеності і свідчитиме про втручання органу державного фінансового контролю в права як замовника, так і третьої особи.
Ураховуючи вказані вище обставини, суд уважає, що проведення моніторингу закупівлі після укладення та початку виконання договору і зобов'язання замовника припинити таке внаслідок порушень, які виникли на етапі розміщення інформації в системі електронних закупівель, порушує принципи ефективності та пропорційності здійснення публічних закупівель, встановлені у статті 5 Закону України №922-VIII.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постановах від 21.01.2021 у справі № 120/1297/20-а та від 13.01.2021 у справі № 925/1525/19.
Аналогічний висновок викладений у постанові Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 лютого 2024 року у справі №240/20090/23.
Суд зауважує, що визначення позивачем у тендерній документації примірне чотиритижневе меню у осінній та зимовий періоди не призвело до негативних наслідків.
Так, з наданих до суду доказів вбачається, що на виконання умов договору укладеного між позивачем та ФОП ОСОБА_1 14 січня 2025 року затверджено примірні чотиритижневі сезонні меню на зимовий та весняний період, що не вплинуло на надання ФОП ОСОБА_1 послуги з організації шкільного харчування.
Отже, виявлені відповідачем порушення не суперечать принципам здійснення публічних закупівель, закріпленим у Законі України №922-VIII та не мали своїм наслідком дискримінацію учасників закупівлі.
За вказаних обставин суд дійшов висновку, що відповідачем не надано переконливих доказів, які підтверджують правомірність оскаржуваного висновку в зобов'язальній частині щодо усунення виявлених порушень шляхом припинення зобов'язань за укладеним за результатами тендеру договору, в тому числі із застосуванням відповідних наслідків недійсності/нікчемності договору.
За загальним правилом, що випливає з принципу змагальності, кожна сторона повинна подати докази на підтвердження обставин, на які вона посилається, або на спростування обставин, про які стверджує інша сторона.
Водночас, відповідно до частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Беручи до уваги вище наведене в сукупності, за правилами, встановленими статтею 90 Кодексу адміністративного судочинства України, проаналізувавши матеріали справи та надані учасниками справи письмові пояснення по суті заявлених вимог та докази, суд дійшов висновку про обґрунтованість позову та наявність підстав для його задоволення.
Ураховуючи те, що положення статті 249 Кодексу адміністративного судочинства України не дають суду можливості відреагувати на виявлені під час розгляду справи порушення закону шляхом постановлення окремої ухвали, суд уважає за необхідне звернути увагу позивача на такі порушення з метою недопущення їх у майбутньому, оскільки саме їх існування обумовило виникнення цього спору.
У силу приписів статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, сплачений позивачем судовий збір підлягає відшкодуванню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
вирішив:
Адміністративний позов Ліцею №24 міста Житомира (вул. Шевченка, буд. 105-Б, м. Житомир, Житомирська область, 10024, ЄДРПОУ: 22058968) до Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області (пл. Корольова, 12, м. Житомир, Житомирська область, 10014, ЄДРПОУ: 40919579) про визнання протиправним та скасування висновку - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати Висновок про результат моніторингу процедури закупівлі №UA-2024-12-30-009250-а від 13.02.2025 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області у процедурі закупівлі за предметом Послуги з організації шкільного харчування (ДК 021:2015: 55510000-8 - Послуги їдалень).
Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області на користь Ліцею №24 міста Житомира судовий збір у розмірі 3028 (три тисячі двадцять вісім) гривень 00 копійок.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Повне судове рішення складено та підписано 06 червня 2025 р.
Суддя Т.О. Шувалова