05 червня 2025 року
м. Київ
справа № 320/2839/24
адміністративне провадження № К/990/28577/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шарапи В.М.,
суддів - Берназюка Я.О., Кравчука В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2024 року у складі судді Скрипки І.М. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2024 року у складі колегії суддів: Ключковича В.Ю. (головуючий), судді: Беспалова О.О., Грибан І.О. у справі за позовом керівника Корюківської окружної прокуратури до Державної податкової служби України (далі - ДПС України) про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Керівник Корюківської окружної прокуратури звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ДПС України щодо нереєстрації права державної власності на житловий будинок, незакінченого будівництва, готовністю 57 % за адресою: вулиця Попудренка, 163 у м. Сновськ Корюківського району Чернігівської області , оціночною вартістю 537654, 62 грн;
- зобов'язати ДПС України вжити заходів щодо реєстрації державної власності на жилий будинок, незакінченого будівництва, готовністю 57 % за адресою: вулиця Попудренка, 163 у м. Сновськ, оціночною вартістю 537654, 62 грн;
- визнати протиправною бездіяльність ДПС України щодо невжиття заходів з обліку, зберігання вказаного жилого будинку, незакінченого будівництва, готовністю 57 % за адресою: вулиця Попудренка, 163 у м. Сновськ Корюківського району Чернігівської області, оціночною вартістю 537654, 62 грн, його оцінки та розпорядження;
- зобов'язати ДПС України вчинити дії, спрямовані на здійснення обліку, зберігання житлового будинку, незакінченого будівництва, готовністю 57 % за адресою: вулиця Попудренка, 163 у м. Сновськ Корюківського району Чернігівської області, оціночною вартістю 537654, 62 грн, його оцінки та розпорядження;
- скасувати рішення державного реєстратора про взяття на облік Сновською міською радою Сновського району Чернігівської області безхазяйного нерухомого майна: індексний номер 54195230 від 22 вересня 2020 року, номер запису про взяття на облік: 18732 щодо житлового будинку за адресою: вулиця Попудренка, 163 у м. Сновськ Корюківського району Чернігівської області.
2. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 25 січня 2024 року, залишив позовну заяву без руху з наданням позивачу строку для усунення її недоліків, у зв'язку з невідповідністю позовної заяви вимогам процесуального закону. В ухвалі суд зазначив недоліки позовної заяви та запропонував способи їх усунення шляхом визначення кола осіб, які є відповідачами із зазначенням вимог до кожного; заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду разом із доказами поважності причин його пропуску.
3. Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 15 лютого 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2024 року позовну заяву повернув позивачу разом із доданими до неї документами без розгляду.
Повертаючи позовну заяву без розгляду суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив із того, що позивач не усунув недоліки позовної заяви, викладені в ухвалі Київського окружного адміністративного суду від 25 січня 2024 року, якою позовну заяву було залишено без руху, відтак не виконав її вимог. Суди зазначили, що прокурор правом на продовження встановленого судом строку на усунення недоліків, у разі його пропуску з поважних причин, наданим статтею 121 КАС України, не скористався, а також не визначив коло осіб, які є відповідачами із зазначенням вимог до кожного.
Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:
4. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Чернігівська обласна прокуратура подала касаційну скаргу на зазначені судові рішення, у якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4.1 На обґрунтування касаційної скарги зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та порушили норми процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому розгляду справи. Зазначає, що оскаржувані судові рішення за своїм змістом та правовою суттю суперечать загальновизнаному принципу забезпечення ефективного захисту прав судом.
На думку скаржника, остаточне визначення учасників справи, так само як і позовних вимог, предмета спору і характеру спірних відносин, є завданням судового провадження і не вирішується на стадії відкриття провадження у справі.
Щодо пропуску строку звернення до суду з позовною заявою, то скаржник уважає, що дії відповідача є триваючим порушенням, тому цей строк не пропустив.
5. Відповідач відзив на касаційну скаргу не подав. Ухвалу про відкриття касаційного провадження доставлено до електронного кабінету 12 серпня 2024 року о 21.55.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
6. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), виходить із такого.
7. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
8. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
9. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
10. Частиною першою статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті, зокрема шляхом визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій (пункт 3 частини першої статті 5 КАС).
11. Право на судовий захист реалізується особою шляхом подання позовної заяви до суду, вимоги щодо форми та змісту якої встановлені нормами статті 160 КАС України.
12. Так, згідно із частиною першою цієї статті у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.
13. У позовній заяві зазначаються (частина п'ята статті 160 КАС України): 1) найменування суду першої інстанції, до якого подається заява; 2) повне найменування (для юридичних осіб) або ім'я (прізвище, ім'я та по батькові) (для фізичних осіб) сторін та інших учасників справи, їх місцезнаходження (для юридичних осіб) або місце проживання чи перебування (для фізичних осіб), поштовий індекс, ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України (для юридичних осіб, зареєстрованих за законодавством України), реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичних осіб) за його наявності або номер і серія паспорта для фізичних осіб - громадян України (якщо такі відомості відомі позивачу), відомі номери засобів зв'язку, адреса електронної пошти, відомості про наявність або відсутність електронного кабінету; 3) зазначення ціни позову, обґрунтований розрахунок суми, що стягується, - якщо у позовній заяві містяться вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної оскаржуваним рішенням, діями, бездіяльністю суб'єкта владних повноважень; 4) зміст позовних вимог і виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, а в разі подання позову до декількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з відповідачів; 5) виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; 6) відомості про вжиття заходів досудового врегулювання спору - у випадку, якщо законом встановлений обов'язковий досудовий порядок урегулювання спору; 7) відомості про вжиття заходів забезпечення доказів або позову до подання позовної заяви, якщо такі здійснювалися; 8) перелік документів та інших доказів, що додаються до заяви; зазначення доказів, які не можуть бути подані разом із позовною заявою (за наявності), зазначення щодо наявності у позивача або іншої особи оригіналів письмових або електронних доказів, копії яких додано до заяви; 9) у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень - обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача; 10) у справах щодо оскарження нормативно-правових актів - відомості про застосування оскаржуваного нормативно-правового акта до позивача або належність позивача до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт; 11) власне письмове підтвердження позивача про те, що ним не подано іншого позову (позовів) до цього самого відповідача (відповідачів) з тим самим предметом та з тих самих підстав.
14. Правило щодо зазначення в позовній заяві обов'язкових відомостей, визначених статтею 160 КАС України, не виключає право позивача навести у позовній заяві й інші відомості, необхідні для правильного вирішення спору, про що прямо зазначено в частині дев'ятій цієї статті.
15. Процесуальний наслідок недодержання особою вимог статті 160 КАС України при зверненні з позовною заявою передбачений частиною першою статті 169 КАС України, згідно з якою суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
16. В ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху. Якщо ухвала про залишення позовної заяви без руху постановляється з підстави несплати судового збору у встановленому законом розмірі, суд у такій ухвалі повинен зазначити точну суму судового збору, яку необхідно сплатити (доплатити).
17. Якщо позивач усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, вона вважається поданою у день первинного її подання до адміністративного суду та приймається до розгляду, про що суд постановляє ухвалу в порядку, встановленому статтею 171 цього Кодексу.
18. Позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк (пункт 1 частини четвертої статті 169 КАС України).
19. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 25 січня 2025 року позовну заяву залишено без руху у зв'язку з її невідповідністю пунктам 4, 5, частини п'ятої статті 160, та частині шостій статті 161 КАС України, а позивачу встановлено строк десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом: визначення кола осіб, які є відповідачами із зазначенням вимог до кожного; заяви про поновлення пропущеного строку звернення до суду разом із доказами поважності причин його пропуску
20. Повертаючи керівнику Корюківської окружної прокуратурі позовну заяву, Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 15 лютого 2024 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2024 року виходив із того, що позивач не усунув в повному обсязі недоліки позовної заяви.
21. Позивач уважав, що він усунув недоліки позовної заяви.
22. Згідно із частиною сьомою статті 169 КАС України ухвалу про повернення позовної заяви може бути оскаржено.
23. Встановлюючи вимоги щодо форми та змісту позовної заяви, стаття 160 КАС України (так само, як і інші норми цього Кодексу) не вимагає конкретної форми, у якій мають бути викладені позовні вимоги та підстави на їх обґрунтування. Позивач має право довільно викладати зміст позовних вимог, підстави позову, спосіб (способи) захисту порушеного права або інтересу, передбачений законом або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити в рішенні.
Що стосується пропуску строку звернення до суду з позовом.
24. Згідно абзацу 2 частини другої статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
25. Тобто відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов'язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення.
26. Суди попередніх інстанцій встановили, що зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурор оскаржує рішення державного реєстратора від 22 вересня 2020 року та бездіяльність відповідача щодо нереєстрації державної власності на будинок, а також невжиття заходів з обліку, зберігання будинку за адресою: вулиця Попудренка, 163 у місті Сновськ Корюківьского району Чернігівської області.
Позивач дізнався про порушення прав держави щонайпізніше з ухвали Щорського районного суду Чернігівської області у справі № 749/1111/21 у серпні 2022 року.
Крім того, Корюківську окружну прокуратуру листом Державної податкової служби України від 29 серпня 2022 року №7100/5/99-00-08-01-04-05 повідомлено, що відповідне нерухоме майно не належить до сфери управління Державної податкової служби України, тут же вказано, що відповідь на аналогічний запит вже надавалась, тобто, відповідно, прокуратура була обізнана ще раніше про спірну ситуацію.
При цьому, свідоцтво на право на спадщину податкового органу за законом стосовно названого вище майна оформлене ще 20 жовтня 1999 року. Однак Керівник Корюківської окружної прокуратури не вказав, чому протягом більш як двадцяти років не вживались заходи стосовно відповідного нерухомого майна.
Натомість до суду з вказаною позовною заявою Керівник прокуратури звернувся лише 11 вересня 2023 року (штамп Укрпошти на поштовому відправленні), тобто, після спливу строку для такого звернення.
27. Колегія суддів погоджується з висновком суду про пропуск позивачем строку звернення до суду.
28. Щодо зазначення в позовній заяві належного відповідача [в контексті підстави для залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви], то норма пункту 2 частини п'ятої статті 160 КАС України, якою вимагається зазначення в позовній заяві сторін та інших учасників справи, не може тлумачитися ширше, ніж її буквальний зміст.
29. Звертаючись до суду, особа зазначає в позовній заяві сторін та інших учасників справи, а також передбачену цією нормою інформацію щодо них. Визначення ж належних учасників справи є питанням правосуддя, що вирішується в судовому процесі.
30. Так, частиною третьою статті 48 КАС України установлено, що якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
31. Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови в задоволенні позову до такого відповідача понесені відповідачем витрати відносяться на рахунок держави (частина четверта статті 48 КАС України).
32. Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
33. Розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості (частина перша статті 9 КАС України).
34. Відкриття провадження у справі регламентовано нормами глави 2 розділу ІІ КАС України, які не наділяють суд повноваженнями при вирішенні питання про відкриття провадження у справі давати оцінку обраному позивачем способу захисту порушеного права, належності, допустимості та достатності доказів, на які посилається позивач у позовній заяві, визначати належних учасників справи.
35. Ці питання можуть вирішуватись на інших стадіях адміністративного процесу. Неповнота, навіть очевидна з точки зору професійного судді, з якою позивач обґрунтував позовні вимоги, в тому числі й щодо правової підстави позову, а також ненадання доказів на підтвердження позовних вимог не можуть бути підставою для залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви позивачу в подальшому.
36. Після відкриття провадження у справі суд першої інстанції (в разі наявності підстав, визначених нормами КАС України) може провести підготовче судове засідання для з'ясування відповідно до частини другої статті 173 цього Кодексу, зокрема, питань щодо остаточної визначеності предмета спору, характеру спірних правовідносин, позовних вимог та складу учасників судового процесу; визначення обставин справи, які підлягають встановленню, та зібрання відповідних доказів.
37. Ураховуючи викладене, суд першої інстанції не був позбавлений можливості вирішити питання щодо відкриття провадження у справі на підставі позовної заяви і доданих до неї доказів.
38. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25 січня 2024 року (справа №320/14843/23).
39. Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач пропустив строк звернення до суду з позовною заявою.
Проте, посилання судів попередніх інстанцій, як на підставу для залишення позовної заяви без руху та її повернення - зазначення в позовній заяві належного відповідача, колегія суддів уважає неправильним, оскільки такі обставини не можуть виступати підставою для залишення позовної заяви без руху та повернення позовної заяви позивачу, тому вважає за необхідне змінити мотивувальну частину зазначених судових рішень.
40. Відповідно до частин першої та четвертої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
Касаційну скаргу Чернігівської обласної прокуратури задовольнити частково.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 15 лютого 2024 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2024 року змінити, виклавши мотивувальну частину зазначених судових рішень у редакції цієї постанови. У іншій частині залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Головуючий суддя: В.М. Шарапа
Судді: Я.О. Берназюк
В.М. Кравчук