05 червня 2025 року Чернігів Справа № 620/3897/25
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі судді Дубіної М.М., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами справу за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Новобілоуської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
08.04.2025 до Чернігівського окружного адміністративного суду через систему «Електронний суд» надійшла позовна заява керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, у якій просить:
визнати протиправною бездіяльність Новобілоуської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області (далі - Новобілоуська сільрада) щодо вчинення дій по забезпеченню виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,2 га, розташованої на відстані 300 м на південь від с. Новий Білоус, Чернігівського району за географічними координатами 51.52301,31.19108 (паспорт № 149 від 02.08.2006) для розміщення об'єкту зберігання та видалення відходів - звалища твердих побутових відходів та її затвердження, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку;
зобов'язати Новобілоуську сільраду вчинити дії щодо забезпечення виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,2 га, розташованої на відстані 300 м на південь від с. Новий Білоус, Чернігівського району за географічними координатами 51.52301,31.19108 (паспорт № 149 від 02.08.2006) для розміщення об'єкту зберігання та видалення відходів - звалища твердих побутових відходів та її затвердження, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку.
На обґрунтування позовних вимог керівник Чернігівської окружної прокуратури зазначає, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, яка полягає у невчиненні дій по забезпеченню виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,2 га, розташованої на відстані 300 м на південь від с. Новий Білоус, Чернігівського району за географічними координатами 51.52301, 31.19108 (паспорт № 149 від 02.08.2006) для розміщення об'єкту зберігання та видалення відходів - звалища твердих побутових відходів та її затвердження, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку. Прокурор зазначає, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під сміттєзвалищем створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеними земельними ділянками, ризики для нормального функціонування сміттєзвалища, що може призвести до негативного впливу на навколишнє природне середовище, а також погіршення стану здоров'я та санітарного благополуччя населення. При цьому. При цьому, обґрунтовуючи своє право на представництво інтересів держави в суді з цим позовом керівник Чернігівської окружної прокуратури зазначає, що Державна екологічна інспекція України та її територіальні органи, зокрема Державна екологічна інспекція у Чернігівській області є уповноваженим органом щодо реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів та відповідно до покладених на неї завдань, уповноважена звертатися до суду з позовом про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, проте вчиняє уповноважений орган вчиняє бездіяльність з цього приводу, що надає прокурору підстави для вжиття заходів реагування, оскільки в іншому випадку інтереси держави залишатимуться незахищеними.
Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду Дубіної М.М. від 09.04.2025 позовну заяву керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області прийнято до розгляду та відкрито провадження у цій справі. Ухвалено здійснювати розгляд справи суддею одноособово за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення та виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами.
У відзиві на позовну заяву відповідач зазначає, що Новобілоуською сільрадою не заперечується факт проведення перевірки та виявлення порушень природоохоронного законодавства. Разом з тим, з метою приведення у відповідність до вимог чинного законодавства використання земельних ділянок під розміщення звалищ твердих побутових відходів було прийнято рішення Новобілоуської сільради від 27.08.2024 № 376 «Про розроблення землевпорядної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель комунальної власності». За вказаним рішенням сформуються земельні ділянки для цілей поводження з відходами під звалищами твердих побутових відходів, які розташовані біля с. Новий Білоус, с.Роїще, с. Хмільниця, с. Халявин, с. Кувечичі, с. Довжик, с. Рудка та с. Мохнатин. Рішенням від 24.12.2024 № 585 «Про затвердження Програми по регулювання земельних відносин Новобілоуської сільської ради на 2025-2027 роки (оформлення документації із землеустрою на право комунальної власності на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти нерухомого майна комунальної власності Новобілоуської сільської ради)» затверджено цільову Програму за якою здійснюється фінансування роботі із землеустрою, зокрема і на розроблення землевпорядної документації на земельні ділянки під розміщенням сміттєзвалищ на території Новобілоуської громади. На цей час укладені договори на проведення землевпорядних робіт по формуванню земельних ділянок під звалищами твердих побутових відходів на території Новобілоуської територіальної громади. Тому такі дії Новобілоуської сільради повністю кореспондуються з вимогами Держекоінспекції, що викладені у резолютивній частині акта перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства від 26.02.2025 № 07/03 та спрямовані на виконання вимог Державної екологічної інспекції у Чернігівській області, відтак не можуть бути розцінені як протиправна бездіяльність, оскільки для виготовлення землевпорядної документації по формуванню земельних ділянок під звалищами твердих побутових відходів необхідний час.
Розглянувши подані документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Так, 15.01.2021 Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області направлено електронною поштою органам місцевого самоврядування, у тому числі і Новобілоуській сільраді, вимогу № 04/112, згідно якої зобов'язано вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки під полігонами та звалищами для захоронення твердих побутових відходів, визначення в натурі меж цих ділянок з встановленням межових знаків (пункт 5 вимоги).
Разом з тим, у період з 12.03.2024 по 18.03.2024 Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області на підставі наказу від 11.03.2024 № 77 проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, у тому числі поводження з відходами, Новобілоуською сільрадою та її виконавчими органами, за наслідками якої установлено, що на території Новобілоуської сільради наявне звалище твердих побутових відходів в с. Новий Білоус.
Відповідно до акта перевірки Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 18.03.2024 № 07/03 площа звалища ТПВ с. Новий Білоус (код MVV74255_00409), розташованого за координатами 51.52301,31.19108 на несформованій земельній ділянці, поруч із ділянкою з кадастровим номером 7425585500:01:000:0704, складає 3219,0 кв.м., розрахунковий обсяг видалених відходів складає 4945,6 куб.м (середня висота відходів 0,5 м). Сміттєзвалище розміщено на землях запасу комунальної власності сільськогосподарського призначення Новобілоуської сільської ради. Дане місце видалення відходів (МВВ) паспортизоване 02.08.2006 реєстраційний номер 149. Згідно з вищевказаним паспортом місця видалення відходів, сміттєзвалище експлуатується з 1991 року, обсяг видалення відходів 882,0 т, розрахунковий термін експлуатації 20 років. Водночас, земельна ділянка, на якій розташовано вищевказане місце видалення твердих побутових відходів не сформована, кадастровий номер не присвоєно, межі в натурі на місцевості не винесені та речове право на неї не зареєстровано.
За результатами перевірки, Новобілоуському сільському голові вручено вимогу від 18.03.2024 № 07/03, зокрема щодо забезпечення оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, що зайняті під сміттєзвалищами для захоронення твердих побутових відходів на території Новобілоуської об'єднаної територіальної громади, для експлуатації сміттєзвалищ, визначення в натурі меж цих ділянок з встановленням межових знаків (пункт 11 вимоги), у тому числі і під звалищем побутових відходів с. Новий Білоус D1.
З наданої Новобілоуською сільрадою інформацією в листах від 03.04.2024 № 03-08/364, від 25.06.2024 № 03-08/595 вжити заходи щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки під сміттєзвалищами не має можливості у зв'язку з відсутністю грошових коштів.
У подальшому, у період з 24.02.2025 по 26.02.2025 Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області на підставі наказу від 20.02.2025 № 64 проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів Новобілоуською сільрадою, у ході якої встановлено, що на виконання пункту 11 Вимоги від 26.02.2025 № 07/03 рішенням Новобілоуської сільради від 27.08.2024 № 376 «Про розроблення землевпорядної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель комунальної власності, вирішено розробити землевпорядну документацію із землеустрою з цільовим призначенням 11.08 - земельні ділянки загального користування, відведені для цілей поводження з відходами на звалища твердих побутових відходів, які розташовані біля с. Н. Білоус, с. Роїще, с. Хмільниця, с. Халявин, с. Кувечичі, с. Довжик, с. Рудка та с. Мохнатин». Проте на момент перевірки землевпорядна документація під сміттєзвалищами Новобілоуської територіальної громади не розроблена, відповідний договір із землевпорядною організацією на виконання робіт не укладено.
За результатами перевірки складено акт від 26.02.2025 № 07/03 та винесено Вимогу від 26.02.2025 № 07/03 щодо приведення у відповідність із законодавством в частині вжиття заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, що зайняті під звалищами твердих побутових відходів Новобілоуської територіальної громади (пункт 7 Вимоги).
За фактом невиконання Вимоги Інспекції від 18.03.2024 № 07/03 Новобілоуського сільського голову ОСОБА_1 притягнуто до адміністративної відповідальності за статтями 188-5 та 82 КУпАП, у вигляді штрафу.
На запит Чернігівської окружної прокуратури Новобілоуська сільрада листом 19.02.2025 повідомила, що правовстановлюючі документи на земельні ділянки під сміттєзвалищами, у тому числі і с. Новий Білоус відсутні, технічна документація із землеустрою не виготовлена. Як вбачається з вказаної відповіді Новобілоуською сільрадою лише на початку 2025 року прийнято відповідну програму та передбачено кошти в бюджеті сільської ради.
Також судом встановлено, що Чернігівською окружною прокуратурою до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області направлено лист в порядку статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) від 14.02.2025 № 55-77-1397вих-25 щодо надання інформації про проведення Інспекцією перевірок дотримання вимог екологічного законодавства при експлуатації сміттєзвалищ, у тому числі біля села Новий Білоус Новобілоуської територіальної громади Чернігівського району Чернігівської області, та за наявності порушень, звернутися до суду з позовом про їх усунення.
Державна екологічна інспекція у Чернігівській області листом від 28.02.2025 № 03/601 повідомила, що Інспекцією у судовому порядку не вживались заходи для спонукання селищної ради виконання вимог законодавства щодо забезпечення розроблення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення зазначеного сміттєзвалища с. Новий Білоус. Також, інспекція не заперечує щодо звернення до суду із вказаного питання окружною прокуратурою
Керівник Чернігівської окружної прокуратури, вважаючи, протиправною бездіяльність Новобілоуської сільради щодо вчинення дій по забезпеченню виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,2 га, розташованої на відстані 300 м на південь від с. Новий Білоус, Чернігівського району за географічними координатами 51.52301,31.19108 (паспорт № 149 від 02.08.2006) для розміщення об'єкту зберігання та видалення відходів - звалища твердих побутових відходів та її затвердження, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку, звернувся до суду з цим позовом.
Суд, визначаючись щодо заявлених вимог по суті, виходить з того, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
У статті 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З цього приводу у Рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
Так, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05.03.2019 у справі № 806/602/18, від 13.03.2019 у справі № 815/1139/18, від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а, від 05.11.2019 у справі № 804/4585/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 01.06.2022 у справі № 260/1815/21.
Частиною третьою статті 23 Закону №1697- визначено, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини четвертої статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статті 169 цього Кодексу.
Системний аналіз вказаних норм дають підстави для висновків, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Екологічні інтереси населення можуть захищатися у порядку адміністративного судочинства на підставі частини сьомої статті 41 Конституції України, відповідно до якої використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі, а також приписів статті 66 Конституції України, відповідно до яких ніхто не повинен заподіювати шкоду довкіллю.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, сформульованою у постанові Верховного Суду від 01.09.2022 у справі № 520/16518/2020, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21 та від 01.12.2022 у справі № 360/4969/21.
Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону №1697-VII, для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, суд зазначає наступне.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону №1697-VII прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший виключний випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Суд також враховує, що у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону №1697-VII, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі Ф.В. проти Франції (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі Менчинська проти рф (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, у тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.
Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує, наскільки участь прокурора є доцільною.
Крім того, у рішенні у справі Меріт проти України (заява № 66561/01, пункт 63) ЄСПЛ зазначив, що тільки той факт, на який посилається Уряд, що відповідно до національного законодавства прокуратура, крім виконання функції обвинувачення, ще й діє в інтересах суспільства, не може розглядатися як підтвердження її статусу незалежного та безстороннього суб'єкта в суді.
У пункті 9 рішення у справі Мукий проти України (заява № 12064/18) ЄСПЛ, вирішуючи питання про те, чи було надмірним втручання прокурора у справу заявників, зазначив, що втручання, яке розглядалося, було, очевидно, на користь головного противника заявників - адміністрації заповідника - і, крім того, допомогло гарантувати, що рішення, яке було винесено не на її користь, підлягає оскарженню, враховуючи те, що апеляцію самого Заповідника було відхилено як неприйнятну з процесуальних підстав.
Важливе значення також мають наступні сформовані судом підходи: в ряді випадків присутність прокурора чи аналогічного службовця в засіданнях суду в якості активного або пасивного учасника справи може вважатися порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції (Martinie v. France [GC], заява № 58675/00, пункт 53); сам по собі факт того, що дії прокурорів спрямовані на охорону державних інтересів, не можна тлумачити як надання їм правового статусу незалежних і неупереджених учасників процесу (Zlнnsat, spol. s.r.o. v. Bulgaria, заява № 57785/00, пункт 78); хоча незалежність та неупередженість прокурора чи аналогічної посадової особи не піддаються критиці, підвищена чутливість громадськості до справедливого здійснення правосуддя виправдовує зростаюче значення, яке надається такій участі прокурора (Borgers v. Belgium, заява № 12005/86, пункт 24).
Отже, участь прокурора в судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об'єктивності цього органу, допускається як виняток, оскільки така участь на боці однієї із сторін може негативно сприйматися в суспільстві, у тому числі, через існування загрози порушення досить чутливого та важливого принципу рівності сторін судового процесу.
Таким чином, позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Суд звертає увагу, що в цьому випадку у спірних правовідносинах, захисту полягають інтереси держави у сфері забезпечення безпечного для життя та здоров'я населення довкілля, гарантованого Конституцією України, зокрема шляхом зобов'язання органу місцевого самоврядування оформити правовстановлюючі документи на земельну ділянку зайняту під сміттєзвалище для захоронення твердих побутових відходів.
Велика Палата Верховного Суду, у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, дійшла висновків, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи позивача про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Верховний Суд у постанові від 11.03.2021 у справі № 920/821/18 за позовом заступника керівника Сумської місцевої прокуратури який діє в інтересах держави в особі Держекоінспекції до суб'єкта господарювання про стягнення коштів висловив подібну правову позицію щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави.
Суд також враховує, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Крім того, правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, та Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 910/11956/20.
Висновки про право прокурора з вищезазначених підстав звертатися до суду для захисту інтересів держави в судів саме в особі Держекоінспекції у зв'язку з невиконанням або неналежним виконанням цим органом своїх повноважень, у тому числі, з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 920/821/18, від 30.03.2021 у справі № 920/266/19, від 31.03.2021 у справі № 805/430/18-а, від 06.07.2021 у справі № 922/3025/20, від 04.11.2022 у справі № 420/18905/21 та від 01.12.2022 у справі № 360/4969/21.
Крім того, Верховний Суд, у постанові від 06.07.2021 у справі № 922/3025/20, зазначив про обов'язок держави забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України у взаємозв'язку з закріпленим в законі принципом щодо обов'язковість додержання встановлених екологічних правил при здійсненні господарської, управлінської та іншої діяльності, що дає підстави для висновків про наявність прямого державного інтересу у забезпеченні реалізації зазначених положень. З метою мінімізації ризиків та зменшення негативних наслідків від недотримання зазначених положень, державні органи повинні діяти у найкоротші строки, оскільки порушення вимог екологічної безпеки може призвести до некерованих незворотних наслідків.
Суд враховує також, що відповідно до «Цілей сталого розвитку» (ЦСР, відомі також як Глобальні цілі) - ключові напрямки розвитку країн, що були ухвалені на Саміті ООН зі сталого розвитку. Вони замінили Цілі розвитку тисячоліття, термін яких закінчився наприкінці 2015 року. ЦСР ухвалені на період від 2015 до 2030 року і нараховують 17 Глобальних цілей, яким відповідають 169 завдань. Офіційний документ (резолюція) Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року» (англ. Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development) від 25.09.2015 оголошується новий план дій, метою яких є виведення світу на траєкторію сталого та життєстійкого розвитку. Так, відповідно до Цілі 11 «Сталий розвиток міст і громад; Забезпечення відкритості, безпеки, життєстійкості й екологічної стійкості міст і населених пунктів» та Цілі 12 «Відповідальне споживання та виробництво; Забезпечення переходу до раціональних моделей споживання і виробництва», передбачено, зокрема, що економічне зростання і сталий розвиток вимагають термінового скорочення впливу на екологію шляхом змін у виробництві та споживанні товарів і ресурсів.
В абзаці 2 розділу І Закону України від 28.02.2019 №2697-VIII «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» встановлено, що першопричинами екологічних проблем України визначено, зокрема неефективну систему державного управління у сфері охорони навколишнього природного середовища та регулювання використання природних ресурсів, зокрема неузгодженість дій центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, незадовільний стан системи державного моніторингу навколишнього природного середовища; незадовільний контроль за дотриманням природоохоронного законодавства та незабезпечення невідворотності відповідальності за його порушення.
Крім того, Рішенням Ради національної безпеки і оборони України від 23.03.2021 «Про виклики і загрози національній безпеці України в екологічній сфері та першочергові заходи щодо їх нейтралізації», введеним у дію Указом Президента України від 23.03.2021 № 111/2021, наголошено на тому, що високий рівень ризиків для природних екосистем та здоров'я населення, зумовлений, зокрема значним забрудненням довкілля через техногенне навантаження, нераціональне використання природно-ресурсного потенціалу, значні обсяги накопичених в Україні відходів.
Про існування проблем у сфері забруднення територій, зокрема, пов'язаних з накопиченням відходів людської діяльності, та виникнення у зв'язку з цим загроз щодо втрати біорізноманіття в майбутньому, а також про необхідність запобігання та усунення, наскільки це можливо, екологічної шкоди зазначається також у Директиві 2004/35/CE Європейського Парламенту та Ради від 21.04.2004 про екологічну відповідальність щодо запобігання та усунення шкоди, завданої навколишньому середовищу (Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council of 21 April 2004 on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage).
Отже, суд дійшов висновків про дотримання прокурором встановленого статтею 53 КАС України та статтею 23 Закону №1697-VII порядку звернення до суду з позовом для захисту інтересів держави та про наявність підстав для такого захисту.
Аналогічну правову позицію виклав Верховний Суд у своїй постанові від 21.06.2023 у справі № 420/2910/22.
Частиною першою статті 140 Конституції України встановлено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Згідно частини першої статті 10 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Пунктом 38 частини першої статті 26 Закону №280/97-ВР передбачено, що Виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: надання відповідно до законодавства згоди на розміщення на території села, селища, міста нових об'єктів, у тому числі місць чи об'єктів для управління відходами, сфера екологічного впливу діяльності яких згідно з діючими нормативами включає відповідну територію;
Згідно підпункту 6 пункту «а» стаття 30 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: організація управління побутовими відходами, відходами будівництва та знесення, знешкодження та захоронення трупів тварин.
Підпунктом 1 пункту «а» статті 29 Закону №280/97-ВР визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, власні (самоврядні) повноваження, управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.
У відповідності до частини п'ятої статті 60 Закону №280/97-ВР органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об'єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
В силу вимог статті 327 Цивільного кодексу України у комунальній власності є майно, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.
У ході проведення реформи щодо децентралізації влади відповідно до Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» утворилася Новобілоуська об'єднана територіальна громада, до якої увійшла і територія с. Халявин. Остаточно адміністративний центр та територія Новобілоуської сільської ради затверджена розпорядженням Кабінету міністрів України № 730-р від 12.06.2020 (https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/730-2020-p#Text).
Враховуючи вищенаведене, органом, уповноваженим управляти комунальним майном, яке знаходиться на території Новобілоуської об'єднаної територіальної громади на час виникнення спірних правовідносин та розгляду справи в суді є Новобілоуська сільрада.
Правові, організаційні, економічні засади діяльності щодо запобігання утворенню, зменшення обсягів утворення відходів, зниження негативних наслідків від діяльності з управління відходами, сприяння підготовці відходів до повторного використання, рециклінгу і відновленню з метою запобігання їх негативному впливу на здоров'я людей та навколишнє природне середовище визначає Закон України від 20.06.2022 №2320-IX «Про управління відходами» (далі - Закон №2320-IX).
Згідно пунктів 3, 21 частини першої статті 1 Закону №2320-IX у цьому Законі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: видалення відходів - операція, що не є відновленням відходів, навіть якщо одним із наслідків такої операції є використання речовин або енергії. Перелік операцій з видалення відходів наведено в додатку 1; оброблення відходів - операція з відновлення або видалення відходів, включаючи підготовку відходів до таких операцій.
Згідно додатку 1 до вказаного Закону №2320-IX розміщення на поверхні чи в землі, у тому числі захоронення тощо є однією з операцій з видалення відходів.
Пунктом 5 Прикінцевих та перехідних положень Закону №2320-IX передбачено, що якщо регіональним планом управління відходами передбачено продовження строку експлуатації місць розміщення відходів (полігонів, звалищ), які не відповідають вимогам цього Закону, суб'єкт господарювання, що здійснює управління таким місцем розміщення відходів, повинен разом з документами на отримання дозволу на здійснення операцій з оброблення відходів подати план та техніко-економічне обґрунтування приведення місця розміщення відходів у відповідність з вимогами законодавства.
Вимоги до плану приведення місця розміщення відходів у відповідність з вимогами законодавства затверджуються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Якщо регіональним планом управління відходами передбачено припинення експлуатації місця розміщення відходів (полігону, звалища), яке не відповідає вимогам цього Закону, власник (балансоутримувач) такого місця розміщення відходів повинен забезпечити розроблення та виконання проекту рекультивації місця розміщення відходів та догляд за ним після припинення експлуатації протягом строку, встановленого цим Законом.
Установити, що з 01.01.2030 експлуатація місць розміщення відходів (полігонів, звалищ), що не оснащені системами вилучення та знешкодження біогазу та фільтрату, системами моніторингу викидів в атмосферне повітря та моніторингу забруднення ґрунтів і підземних вод, забороняється.
Ці вимоги не застосовуються, якщо суб'єкт господарювання, що здійснює управління місцем розміщення відходів, виконує план приведення місця розміщення відходів у відповідність з вимогами законодавства у відповідності згідно з графіком, визначеним умовами дозволу на здійснення операцій з оброблення відходів.
Згідно із вимогами статей 125, 126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України від 01.07.2004 №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV).
Так, відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 2 Закону №1952-IV державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
Засадами державної реєстрації прав є серед іншого: гарантування державою об'єктивності, достовірності та повноти відомостей про зареєстровані права на нерухоме майно, їх обтяження та обов'язковість державної реєстрації прав у Державному реєстрі прав (підпункти 1, 2 частини першої статті 3 Закону №1952-IV).
Відповідно до частини другої статті 3 Закону №1952-IV речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що підлягають державній реєстрації відповідно до цього Закону, виникають з моменту такої реєстрації.
Згідно частини першої статті 5, частини п'ятої статті 12 Закону №1952-IV у Державному реєстрі прав реєструються речові права та їх обтяження на земельні ділянки, а також на об'єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких неможливе без їх знецінення та зміни призначення, а саме: житлові будинки, будівлі, споруди, а також їх окремі частини, квартири, житлові та нежитлові приміщення, меліоративні мережі, складові частини меліоративної мережі. Відомості про речові права, обтяження речових прав, внесені до Державного реєстру прав, вважаються достовірними і можуть бути використані у спорі з третьою особою до моменту державної реєстрації припинення таких прав, обтяжень у порядку, передбаченому цим Законом.
Положеннями статті 79-1 Земельного кодексу України визначено, зокрема, що формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Так, формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, шляхом відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.
Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
У відповідності до частин першої, другої статті 55 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) здійснюється відповідно до відомостей Державного земельного кадастру, матеріалів Державного фонду документації із землеустрою та оцінки земель, матеріалів топографо-геодезичних робіт.
Технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) розробляється за рішенням власника (розпорядника) земельної ділянки, землекористувача.
Пунктами 6, 7, 44 Порядку державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.12.2015 № 1127 передбачено, що державна реєстрація прав проводиться за заявою заявника шляхом звернення до суб'єкта державної реєстрації прав або нотаріуса. Для державної реєстрації прав заявник подає оригінали документів, необхідних для відповідної реєстрації, передбачені Законом України “Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», іншими законами України та цим Порядком. Для державної реєстрації права власності на закінчений будівництвом об'єкт державної або комунальної власності, будівництво якого завершено та право власності на який не зареєстровано до 01.01.2013, за відсутності документа, що посвідчує набуття права державної або комунальної власності на такий об'єкт, подаються: документ, що підтверджує факт перебування закінченого будівництвом об'єкта у комунальній власності, виданий відповідним органом місцевого самоврядування (у разі державної реєстрації права комунальної власності); документ, що підтверджує факт відсутності перебування закінченого будівництвом об'єкта у державній власності, виданий Фондом державного майна чи його регіональним відділенням (у разі державної реєстрації права комунальної власності).
Суд звертає увагу, що відповідачем не забезпечено виконання вимог чинного законодавства в частині виготовлення та затвердження документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,2 га, розташованої на відстані 300 м на південь від с. Новий Білоус, Чернігівського району за географічними координатами 51.52301,31.19108 (паспорт № 149 від 02.08.2006) для розміщення об'єкту зберігання та видалення відходів - звалища твердих побутових відходів та її затвердження, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку.
Суд зазначає, що протиправною бездіяльністю є зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, що на підставі закону чи іншого нормативно-правового акта належать до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
З цього приводу суд зазначає, що сам факт прийняття 27.08.2024 Новобілоуською сільрадою рішення № 376 «Про розроблення землевпорядної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель комунальної власності, вирішено розробити землевпорядну документацію із землеустрою з цільовим призначенням 11.08 - земельні ділянки загального користування, відведені для цілей поводження з відходами на звалища твердих побутових відходів, які розташовані біля с. Н. Білоус, с. Роїще, с. Хмільниця, с. Халявин, с. Кувечичі, с. Довжик, с. Рудка та с. Мохнатин» не може свідчити про реальність намірів сільської ради забезпечити виконання вимог законодавства у сфері поводження з відходами.
Прийняте рішення тривалий час залишається нереалізованим. Вказане свідчить про бездіяльність Новобілоуської сільради, яка має ознаки протиправної та триваючої бездіяльності, та яка полягає у не оформленні правовстановлюючих документів на земельну ділянку зайняту під сміттєзвалищем для захоронення твердих побутових відходів (паспорт МВВ № 149 від 02.08.2006 «Звалище ТПВ Новобілоуська сільська рада с. Н.Білоус»).
З огляду на вищезазначене, суд приходить до висновку, що позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності відповідача у сфері поводження з відходами, яка полягає у неоформленні документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,2 га, розташованої на відстані 300 м на південь від с. Новий Білоус, Чернігівського району за географічними координатами 51.52301, 31.19108 (паспорт № 149 від 02.08.2006) для розміщення об'єкту зберігання та видалення відходів - звалища твердих побутових відходів та її затвердження, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку, є обґрунтованими та підлягають задоволенню.
У відповідності до вимог частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З урахуванням зазначеного, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, суд приходить до висновку, що позов виконуючого обов'язки керівника Козелецької окружної прокуратури підлягає задоволенню повністю.
Оскільки спір вирішено на користь суб'єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача - суб'єкта владних повноважень, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись статтями 2, 72-74, 77, 241-246, 250-262 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Адміністративний позов керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області до Новобілоуської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Новобілоуської сільської ради Чернігівського району Чернігівської області щодо вчинення дій по забезпеченню виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,2 га, розташованої на відстані 300 м на південь від с. Новий Білоус, Чернігівського району за географічними координатами 51.52301,31.19108 (паспорт № 149 від 02.08.2006) для розміщення об'єкту зберігання та видалення відходів - звалища твердих побутових відходів та її затвердження, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку.
Зобов'язати Новобілоуську сільську раду Чернігівського району Чернігівської області вчинити дії щодо забезпечення виготовлення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,2 га, розташованої на відстані 300 м на південь від с. Новий Білоус, Чернігівського району за географічними координатами 51.52301,31.19108 (паспорт № 149 від 02.08.2006) для розміщення об'єкту зберігання та видалення відходів - звалища твердих побутових відходів та її затвердження, винесення в натурі та встановлення на місцевості меж земельної ділянки, а також здійснення державної реєстрації прав на дану земельну ділянку.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Позивач - Чернігівська окружна прокуратура (унікальний ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 0291011426, місцезнаходження юридичної особи: 14000, м. Чернігів, вул. Шевченка, 1) в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (вул. Пантелеймонівська, 12, м. Чернігів, 14017, унікальний ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 38053846).
Відповідач - Новобілоуська сільська рада Чернігівського району Чернігівської області (15501, вул. Свиридовського, 54, с. Новий Білоус, Чернігівський район, Чернігівська область, унікальний ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 04411898).
Суддя Марія ДУБІНА