03 червня 2025 року м. Дніпросправа № 160/34936/24
Суддя І інстанції - Горбалінський В.В.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Коршуна А.О., Сафронової С.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський контроль»
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2025 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації «Платформа Громадський контроль» до Дніпровської міської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,-
Громадська організація «Платформа Громадський контроль» звернулася з вищевказаним позовом до суду в якому просила:
- визнати протиправним надання неповної інформації Дніпровською міською радою, запитуваної в інформаційному запиті Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» №2423/24 від 08.11.2024 року;
- зобов'язати Дніпровську міську раду надати достовірну, точну та повну інформацію, запитувану в інформаційному запиті Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» №2423/24 від 08.11.2024 року, в повному обсязі без редагування, форматування або закреслення даних, а саме: «копії всіх листів/запитів/звернень/заяв та інш. від Дніпровської міської ради та від Дніпровського міського голови(або виконуючого обов'язки Дніпровського міського голови або його заступників) до Національного агентства з питань запобігання корупції за період з 01.01.2022 року по дату формування відповіді на даний інформаційний запит».
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що відповідачем надано позивачу запитувану інформацію не у повному обсязі, а саме: здійснено обмеження змісту додатку до подання про вилучення з відкритого доступу декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; вхідні та вихідні номери кореспонденції між Дніпровською міською радою та НАЗК; особу, яка відповідає про координацію та впровадження положень Декларації розбудови доброчесності органів місцевого самоврядування; інформацію про реєстраційні справи, які вилучені на підставі ухвал суду; інформацію про перебування суб'єктів декларування у відрядженнях; інформацію про отриману заробітну плану працівниками органів місцевого самоврядування. Позивач зауважує, що доступ до вказаної інформації не підлягає обмеженню, а отже вказана інформація підлягає наданню позивачу в повному обсязі..
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2025 року у задоволенні позовних вимог було відмовлено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції Громадська організація «Платформа Громадський контроль» подала на нього апеляційну скаргу в якій просить рішення суду скасувати та прийняти нову постанову якою задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. Вказує на те, що судом було невірно встановлено обставини справи, адже Позивач не запитував та не просив надати інформацію про рішення, які прийняті Національним агентством з питань запобігання корупції, так само Позивач не запитував та не просив надати інформацію про результат вказаних рішень. Вказує, що позивачем запитувалась інформація про листи, заяви та
звернення, які направлені Дніпровською міською радою або Дніпровським міським головою на адресу НАЗК, і така інформація є лише проханням (поданням) органу місцевого самоврядування за результатом розгляду якого може бути прийняте рішення про задоволення або відмову такого прохання (подання). Вказана інформація не є такою, що підлягає обмеженню в силу положень Закону України «Про запобігання корупції» та Порядку вилучення з відкритого доступу декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування затвердженого Наказом №221/23 від 12.10.2023 на які послався суд першої інстанції. Відповідачем обмежено інформацію, яка не стосується: - змісту декларацій, які вилучені з вільного доступу; - конкретики та/або розкриття інформації про членів сім'ї суб'єкта декларування, декларацію якого вилучено з вільного доступу; - конкретики та/або розкриття інформації про обставини, на підставі яких декларації вилучено з вільного доступу; - рішень (погодження чи відмова), яке прийняте Національним агентством з запобігання корупції. Вказана інформація жодним чином не підлягає обмеженню, адже додаток про вилучення з відкритого доступу декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування не містить жодної інформації з обмеженим доступом і в силу положень Закону України «Про запобігання корупції» та Наказу №221/23 від 12.10.2023. Додаток є лише проханням (поданням) органу місцевого самоврядування за результатом розгляду якого може бути прийняте рішення про задоволення або відмову такого прохання (подання). Крім того, вказаний перелік не містить інформації про рішення (вилучення або відмову у вилученні), яке прийняте НАЗК за результатами його розгляду. Враховуючи, що Додаток не містить інформації про рішення та результати рішень, які прийняті НАЗК - відсутні і підстави для обмеження інформації з Додатку. Вказує, що інформація про прізвища, ім'я та по батькові посадових осіб Дніпровської міської ради, які отримують заробітну плату за рахунок бюджетних коштів, є відкритою. Також вказує, що інформація про відрядження та перетин кордону є відкритою прямо свідчить про помилковість висновку суду першої інстанції в зазначеній частині. Суд врахував доводи про вірогідність віднесення запитуваної інформації до матеріалів кримінального провадження, однак в матеріалах справи відсутні належні докази на підтвердження того факту, що запитувана інформація є предметом будь-якого кримінального провадження. Висновок суду першої інстанції про узагальнюючий характер інформаційного запиту є очевидно помилковим, адже запитувана інформація, є конкретною, чіткою та зрозумілою, а в позові детально розписано та роз'яснено, яка інформація Відповідачем була неправомірно прихована/відредагована/ закреслена. Судом першої інстанції не було надано належної оцінки твердженням позивача щодо суспільної важливості запитуваної інформації.
Дослідивши доводи апеляційної скарги, а також перевіривши рішення суду першої інстанції на підставі аналізу встановлених фактичних обставин справи і правильності застосування норм матеріального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга задоволенню не підлягає виходячи з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, та з матеріалів справи вбачається, що 08.11.2024 року Громадська організація “Платформа Громадський контроль» звернулась до Дніпровської міської ради із інформаційним запитом №2423, в якому запитувач, зокрема, просив:
- надати копії всіх листів/запитів/звернень/заяв та інш. від Дніпровської міської ради та від Дніпровського міського голови (або виконуючого обов'язки Дніпровського міського голови або його заступників) до Національного агентства з питань запобігання корупції за період з 01.01.2022 року по дату формування відповіді на даний інформаційний запит.
05.12.2024 року Дніпровською міською радою розглянуто інформаційний запит Громадської організація “Платформа Громадський контроль» №2423 від 08.11.2024 року, частково задоволено його та листом за №8/13-89 повідомлено, зокрема, наступне:
- Дніпровській міській раді не відомий результат розгляду направлених листів щодо несвоєчасного подання декларацій, щодо надання копій документів при проведенні НАЗК повної перевірки декларацій депутатів, щодо надання копій документів при проведенні НАЗК повної перевірки декларацій посадових осіб, проте існує вірогідність, що такі листи і матеріали, документи, направлені додатками до них, можуть бути матеріалами кримінальних проваджень;
- згідно зі статтею 222 Кримінального процесуального кодексу України відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, в якому вони визнають можливим. Незаконне розголошення відомостей досудового розслідування тягне за собою кримінальну відповідальність, встановлену законом;
- частиною другою статті 6 Закону України “Про доступ до публічної інформації» визначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності вимог, а саме: якщо розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам та шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Наразі достеменно не відомо чи почато, чи завершено досудове розслідування, а отже розголошення цієї інформації, а також надання цих запитуваних документів (листів) може спричинити шкоду інтересам Національного агентства з питань запобігання корупції та осіб, щодо яких було направлено документи та порушити вимоги кримінально-процесуального законодавства;
- листи щодо вилучення з відкритого доступу декларацій, які містять персональні дані посадових осіб виконавчих органів Дніпровської міської ради та підпорядкованих комунальних підприємств Дніпровської міської ради є конфіденційною інформацією і за результатами проведення трискладового тесту обмеження в доступі до нього здійснено з метою захисту прав інших людей, зокрема для захисту життя та здоров'я, для запобігання розголошенню інформації;
- відповідно до Переліку відомостей, що становлять службову інформацію, в Дніпровській міській раді та виконавчих органах, комунальних підприємствах, закладах, установах міської ради, затвердженого рішенням виконавчого комітету міської ради від 01.08.2023 року №4-1/8, до таких відомостей належать, зокрема, розпорядження міського голови з організаційно-кадрових питань; відомості щодо особистого життя працівників міської ради, виконавчих органів, комунальних підприємств, закладів, установ міської ради та стану їх здоров'я; відомості, що містять приватні дані про особу, які стали відомі Дніпровській міській раді, виконавчим органам, комунальним підприємствам, установам, закладам міської ради під час виконання своїх службових обов'язків; копії трудових книжок та особових справ працівників Дніпровської міської ради, виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів міської ради; відомості, які містять службову інформацію інших державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; відомості щодо кадрового забезпечення, а також кандидатів на зайняття вакантних посад; матеріали проведення та результати перевірок працівників і кандидатів на зайняття вакантних посад.
Враховуючи вищевикладене Дніпровською міською радою надано Громадській організації «Платформа Громадський контроль» копії запитуваних листів з вилученою конфіденційною інформацією.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що відповідач при розгляді запиту позивача здійснив аналіз запитуваної інформації на предмет відповідності «трискладовому тесту», а тому відмова відповідача у наданні частини запитуваної позивачем інформації, викладена у листі №8/13-89 від 05.12.2024 року, є обґрунтованою та відповідає вимогам частині 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Колегія суддів погоджується з такими висновками суд першої інстанції виходячи з наступного.
Спірним питанням у цій справі є оцінка правомірності ненадання відповідачем в повному обсязі запитуваної інформації шляхом обмеження доступу до частини інформації, про що вірно зазначив суд першої інстанції.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 40 Конституції України всі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Відповідно до статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з преамбулою Закону України «Про інформацію» від 02.10.1992 року №2657-XII цей Закон регулює відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації.
Відповідно до статей 1, 4 Закону України «Про інформацію» інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді; документ - матеріальний носій, що містить інформацію, основними функціями якого є її збереження та передавання у часі та просторі.
Суб'єктами інформаційних відносин є: фізичні особи; юридичні особи; об'єднання громадян; суб'єкти владних повноважень.
Об'єктом інформаційних відносин є інформація.
Відповідно до статті 5 Закону України «Про інформацію», кожен має право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів. Реалізація права на інформацію не повинна порушувати громадські, політичні, економічні, соціальні, духовні, екологічні та інші права, свободи і законні інтереси інших громадян, права та інтереси юридичних осіб.
За змістом частини 1 статті 6 Закону України «Про інформацію», право на інформацію забезпечується, зокрема, обов'язком суб'єктів владних повноважень інформувати громадськість та медіа про свою діяльність і прийняті рішення; обов'язком суб'єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації.
Відповідно до статті 7 Закону України «Про інформацію», право на інформацію охороняється законом.
Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом. Суб'єкт інформаційних відносин може вимагати усунення будь-яких порушень його права на інформацію.
Спеціальним законом, який визначає порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, є Закон України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI.
Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб'єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації.
Так, відповідно до статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації», публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
Відповідно до статті 3 Закону №2939-VI, право на доступ до публічної інформації гарантується:
1) обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом;
2) визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє;
3) максимальним спрощенням процедури подання запиту та отримання інформації;
4) доступом до засідань колегіальних суб'єктів владних повноважень, крім випадків, передбачених законодавством;
5) здійсненням парламентського, громадського та державного контролю за дотриманням прав на доступ до публічної інформації;
6) юридичною відповідальністю за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
За змістом статті 4 Закону №2939-VI, доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах:
1) прозорості та відкритості діяльності суб'єктів владних повноважень;
2) вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом;
3) рівноправності, незалежно від ознак раси, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних або інших ознак.
Стаття 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначає, що доступ до інформації забезпечується шляхом надання інформації за запитами на інформацію.
Відповідно до частини 4 статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації» всі розпорядники інформації незалежно від нормативно-правового акту, на підставі якого вони діють, при вирішенні питань щодо доступу до інформації мають керуватися цим Законом.
Відповідно до частини 2 статті 19 Закону №2939-VI, запитувач має право звернутися до розпорядника інформації з запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.
Згідно зі статтею 20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
У разі якщо запит на інформацію стосується інформації, необхідної для захисту життя чи свободи особи, щодо стану довкілля, якості харчових продуктів і предметів побуту, аварій, катастроф, небезпечних природних явищ та інших надзвичайних подій, що сталися або можуть статись і загрожують безпеці громадян, відповідь має бути надана не пізніше 48 годин з дня отримання запиту.
Клопотання про термінове опрацювання запиту має бути обґрунтованим.
У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Відповідно до частини 1 статті 22 Закону №2939-VI, розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Відповідно до статті 23 Закону №2939-VI рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду.
Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.
Оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Аналіз наведених норм права дає підстави для висновку про те, що визначальною ознакою публічної інформації є те, що вона по своїй суті є заздалегідь готовим зафіксованим на певному носії продуктом.
Отримувати або створювати такий продукт може виключно суб'єкт владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків. Запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.
Частиною другою статті 6 Закону № 2939-VI встановлено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог: 1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя; 2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам; 3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Обмеженню доступу підлягає інформація, а не документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої необмежений (частина восьма статті 6 Закону № 2939-VI).
Верховний Суд вже неодноразово наголошував на тому, що з аналізу статті 6 Закону № 2939-VI слідує, що розпоряднику інформації надана можливість обмежувати доступ до запитуваної інформації виключно при дотриманні визначених вимог. Тобто, розпорядник у відповіді на запит вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію. Лише тоді дана відмова буде вважатися обґрунтованою та такою, що здійснена у відповідності до норм Закону №2939-VI.
Верховний Суд звертав увагу на те, що положення частини другої статті 6 Закону №2939-VI передбачають вимоги до обмеження доступу до інформації, а не підстави для надання такого доступу. Такий підхід ґрунтується на тому, що статтею 1 цього Закону закріплена презумпція відкритості публічної інформації, доступ до якої може бути обмеженим лише у разі, якщо розпорядник інформації обґрунтує це на підставі «трискладового тесту». Обов'язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 10.12.2019 у справі № 9901/249/19, у постановах Верховного Суду від 21.09.2018 у справі № 820/5938/16, від 30.01.2020 у справі № 806/1959/16 та інших.
Отже, віднесення інформації до інформації з обмеженим доступом не є автоматичною підставою для відмови у наданні інформації. Розпорядники зобов'язані застосовувати «трискладовий тест» при розгляді запиту. Необґрунтована відмова надати інформацію є незаконною.
Відповідно до Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів, що її ратифіковано із заявами Законом України «Про ратифікацію Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів» від 20.05.2020 № 631-IX, Україна взяла на себе відповідальність із виконання зобов'язань щодо забезпечення гарантій права кожному, без дискримінації за будь-якою ознакою, на доступ, зокрема до публічної інформації, за вимогою, до офіційних документів, що знаходяться в розпорядженні державних органів (частина перша статті 2).
Під поняттям «офіційні документи» розуміється будь-яка інформація, записана у будь-якій формі, складена або отримана, та яка перебуває у розпорядженні державних органів.
Приписи статті 5 цієї Конвенції передбачають опрацювання запитів про доступ до офіційних документів. Зокрема згідно із частиною другою цієї статті запит про доступ до офіційного документу розглядається будь-яким державним органом, в розпорядженні якого знаходиться документ. Якщо державний орган не має у розпорядженні запитуваного офіційного документу або якщо він не уповноважений опрацьовувати цей запит, він повинен, коли це можливо, спрямувати запит чи заявника до компетентного державного органу.
Таким чином, в першу чергу, державний орган повинен розглянути запит, якщо ця інформація у нього є.
Статтею 6 цієї Конвенції визначено форми доступу до офіційних документів:
у разі надання доступу до офіційного документу заявник має право обрати чи ознайомитися з оригіналом або копією, чи отримати копію цього документу в будь-якій доступній формі або форматі за своїм вибором, якщо тільки висловлене побажання не є невиправданим (частина перша);
у разі обмеження доступу до деякої інформації, що міститься в офіційному документі, державний орган повинен, тим не менш, надати доступ до решти інформації, що у ньому міститься. Будь-які пропуски у документі повинні бути чітко позначені. Однак, якщо часткова версія документа вводить в оману або не має сенсу, або покладає явно необґрунтоване навантаження на орган щодо оприлюднення решти документу, у такому доступі може бути відмовлено (частина друга).
У пунктах 57 та 58 Пояснювального звіту до Конвенції Ради Європи про доступ до офіційних документів від 18.09.2009 деталізовано ситуації у випадках, якщо обмеження поширюється тільки на частину інформації, що міститься в документі, то інша частина документа, як правило, має бути надана. У такому документі треба чітко вказувати, де саме було видалено інформацію та в якому обсязі. За можливості, у рішенні також треба вказувати обмеження, згідно з яким було зроблено кожне видалення. Що стосується паперових документів, то частини інформації, на які поширюється обмеження, можна видаляти або затирати на копіях таких документів. Якщо оригінал документа є електронним, то треба надати новий документ або паперову копію з чітким зазначенням того, які частини було видалено (наприклад, залишивши відповідні розділи порожніми).
Колегія суддів звертає увагу на той факт, що позивач вважає протиправним обмеження доступу до інформації: 1) Додаток до подання про вилучення з відкритого доступу декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, оскільки вказаний додаток містить інформацію про ПІБ, дату народження, РНОКПП, посилання на одну з підстав для вилучення інформації відповідно до переліку підстав, що визначені ст. 45 Закону України «Про запобігання корупції». 2) Вхідні та вихідні номери кореспонденції між Дніпровською міською радою та НАЗК; 3) Особу, яка відповідає про координацію та впровадження положень Декларації розбудови доброчесності органів місцевого самоврядування; 4)Інформацію про реєстраційні справи, які вилучені на підставі ухвал суду; 5) Інформацію про перебування суб'єктів декларування у відрядженнях; 6)Інформацію про отриману заробітну плану працівниками органів місцевого самоврядування.
Надаючи відповідь на запит позивача у листі №8/13-89 від 05.12.2024 року відповідач виходив з наступного:
- Дніпровській міській раді не відомий результат розгляду направлених листів щодо несвоєчасного подання декларацій, щодо надання копій документів при проведенні НАЗК повної перевірки декларацій депутатів, щодо надання копій документів при проведенні НАЗК повної перевірки декларацій посадових осіб, проте існує вірогідність, що такі листи і матеріали, документи, направлені додатками до них, можуть бути матеріалами кримінальних проваджень;
- згідно зі статтею 222 Кримінального процесуального кодексу України відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, в якому вони визнають можливим. Незаконне розголошення відомостей досудового розслідування тягне за собою кримінальну відповідальність, встановлену законом;
- частиною другою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що обмеження доступу до інформації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності вимог, а саме: якщо розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам та шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні. Наразі достеменно не відомо чи почато, чи завершено досудове розслідування, а отже розголошення цієї інформації, а також надання цих запитуваних документів (листів) може спричинити шкоду інтересам Національного агентства з питань запобігання корупції та осіб, щодо яких було направлено документи та порушити вимоги кримінально-процесуального законодавства.
Відповідно до пункту 2-11 Прикінцевих положень Закону України «Про запобігання корупції» (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що тимчасово, на період до припинення або скасування воєнного стану, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 64/2022, затвердженим Законом України «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 2102-IX, Національне агентство з питань запобігання корупції забезпечує відкритий цілодобовий доступ до Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до статті 47 цього Закону з урахуванням таких особливостей:
1) у відкритому доступі не відображаються декларації, подані суб'єктами декларування, зазначеними у частинах сьомій - чотирнадцятій статті 45 цього Закону (крім осіб, зазначених у пунктах 1-4 частини сьомої статті 45 цього Закону), у тому числі якщо відповідні декларації були подані до початку проходження військової служби, призначення на посади;
2) Національне агентство з питань запобігання корупції вилучає з відкритого доступу декларації, зазначені у підпункті 1 цього пункту, на підставі письмового подання керівника (заступника керівника) державного органу, у якому проходить службу (працює) відповідний суб'єкт декларування або який уповноважений вести облік таких суб'єктів, письмового подання сільського, селищного, міського голови або секретаря сільської, селищної, міської ради, голови (заступника голови) районної у місті ради, районної, обласної ради, у якій проходить службу (працює) або виконує повноваження відповідний суб'єкт декларування. Порядок вилучення з відкритого доступу відповідних декларацій, порядок направлення письмового подання та його форму визначає Національне агентство з питань запобігання корупції.
З дня, наступного за днем припинення або скасування воєнного стану, введеного Указом Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року №64/2022, затвердженим Законом України "Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року №2102-IX, Національне агентство з питань запобігання корупції забезпечує відкритий доступ до декларацій, зазначених у підпункті 1 цього пункту, відповідно до статті 47 цього Закону.
На виконання вищезазначених положень Національним агентством з питань запобігання корупції розроблено Порядок вилучення з відкритого доступу декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений наказом №221/23 від 12.10.2023 року, який набрав чинності 17.10.2023 року.
Цей Порядок визначає процедуру вилучення декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, з відкритого доступу публічної частини Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на підставі пункту 2-11 розділу ХIII «Прикінцеві положення» Закону України «Про запобігання корупції» (далі - Закон), а також механізм направлення до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) подання про вилучення декларації з відкритого доступу Реєстру (далі - подання).
Відповідно до п.2 Порядку №221/23 від 12.10.2023 року вилучення декларації з відкритого доступу Реєстру у період дії воєнного стану в Україні, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64 «Про введення воєнного стану в Україні», затвердженим Законом України від 24 лютого 2022 року № 2102-IХ «Про затвердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні», здійснюється Національним агентством за поданням осіб, зазначених у пункті 3 цього Порядку.
Згідно ч.7-14 ст.45 Закону України «Про запобігання корупції» суб'єкти декларування з числа військовослужбовців Державної прикордонної служби України, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації України, Управління державної охорони України, Збройних Сил України та інших військових формувань, утворених відповідно до законів України, а також поліцейських поліції особливого призначення, які під час дії воєнного стану залучені до ведення бойових дій у порядку, визначеному частиною четвертою статті 24 Закону України «Про Національну поліцію» (крім суб'єктів декларування із числа військовослужбовців, зазначених у пунктах 1-5 цієї частини), зобов'язані подати визначені цією статтею декларації не пізніше 90 календарних днів з дня настання першої з таких обставин - припинення або скасування воєнного стану чи звільнення з військової служби (служби в поліції).
Дія цієї частини не поширюється на суб'єктів декларування з числа військовослужбовців:
1) які проходять військову службу на посадах міністрів, заступників міністрів, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади та їх заступників, на інших посадах в апаратах міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів системи правосуддя або які відряджені на такі посади;
2) які входять до складу військово-лікарських комісій, лікарсько-льотних комісій або відряджені до них;
3) які проходять службу у територіальних центрах комплектування та соціальної підтримки або відряджені до них (крім осіб рядового складу підрозділів охорони відповідних центрів);
4) які здійснюють (беруть участь у здійсненні) підготовку, організацію, проведення закупівель товарів, робіт та послуг відповідно до Закону України «Про оборонні закупівлі», Закону України «Про публічні закупівлі» або інших актів законодавства у сфері публічних (оборонних) закупівель, укладення договорів (контрактів), контроль за якістю товарів, робіт та послуг оборонного призначення, у тому числі:
уповноважені особи у розумінні Закону України «Про публічні закупівлі»;
особи, які входять до складу Міжвідомчої комісії щодо розгляду доцільності застосування процедури закупівлі товарів, робіт і послуг оборонного призначення у єдиного виконавця, якщо вартість закупівлі дорівнює або перевищує 200 мільйонів гривень;
особи, які входять до складу колегіального органу, що утворюється державним замовником відповідно до Закону України «Про оборонні закупівлі»;
особи, які здійснюють контроль за якістю товарів, робіт і послуг оборонного призначення на всіх етапах їх розроблення, виробництва, модернізації, ремонту та утилізації;
5) на яких поширюється дія статті 52-1 цього Закону.
Суб'єкти декларування, які зазначені у пунктах 1-4 цієї частини, подають декларації у строки, визначені частинами першою - четвертою цієї статті. Суб'єкти декларування, які зазначені у пункті 5 цієї частини, подають декларації у порядку, встановленому частиною восьмою цієї статті.
Суб'єкти декларування, на яких поширюється дія статті 52-1 цього Закону, зобов'язані подати визначені цією статтею декларації не пізніше 90 календарних днів з дня настання першої з таких обставин - припинення чи скасування воєнного стану, звільнення з військової служби або в інший строк, визначений порядком здійснення заходів фінансового контролю, передбаченим абзацом першим статті 52-1 цього Закону.
Суб'єкти декларування, які для здійснення службових повноважень на постійній основі перебувають на територіях, на яких ведуться активні бойові дії, перелік яких визначається в установленому законодавством порядку, зобов'язані подати визначені цією статтею декларації не пізніше 90 календарних днів з дня настання першої з таких обставин - припинення чи скасування воєнного стану, звільнення (припинення повноважень) або визначення дати завершення бойових дій для території активних бойових дій, на якій суб'єкт декларування перебуває.
Суб'єкти декларування, які перебувають на тимчасово окупованих територіях, перелік яких визначається в установленому законом порядку, зобов'язані подати визначені цією статтею декларації не пізніше 90 календарних днів з дня настання першої з таких обставин - припинення чи скасування воєнного стану або визначення дати завершення тимчасової окупації для тимчасово окупованих територій, на яких суб'єкт декларування перебуває.
Суб'єкти декларування, які направлені до інших держав для участі в міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки у складі національних контингентів або національного персоналу, зобов'язані подати визначені цією статтею декларації не пізніше 90 календарних днів з дня настання першої з таких обставин - звільнення (припинення повноважень) або повернення до місця проходження служби, роботи.
Суб'єкти декларування, які є полоненими, інтернованими, зобов'язані подати визначені цією статтею декларації не пізніше 90 днів з дня повернення на підконтрольну Україні територію.
Суб'єкти декларування, які внаслідок поранення, контузії, каліцтва, захворювання, пов'язаних з виконанням обов'язків військової служби чи інших службових повноважень, перебувають на стаціонарному лікуванні (у тому числі за кордоном) або у відпустці для лікування та/або реабілітації, зобов'язані подати визначені цією статтею декларації не пізніше 90 днів з дня завершення відповідного стаціонарного лікування чи відпустки.
Суб'єкти декларування, які серед членів сім'ї у відповідному звітному періоді мають осіб, щодо яких наявні зазначені у частинах сьомій (крім осіб, зазначених у пунктах 1-4 частини сьомої цієї статті), восьмій - тринадцятій цієї статті обставини (у тому числі якщо такі члени сім'ї не належать до суб'єктів декларування), зобов'язані подати визначені цією статтею декларації у строки, визначені частинами сьомою - тринадцятою цієї статті відповідно.
Відповідач посилається також на те, що обмеження в доступі до певної інформації було здійснено з метою захисту прав інших людей, зокрема для захисту життя та здоров'я, для запобігання розголошенню інформації.
Виходячи з викладеного колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що відповідач у вказаному листі посилається на «трискладовий тест», як на підставу для обмеження в доступі до вказаної інформації та вказує, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію в інтересах національної безпеки, економічного добробуту чи прав людини, а саме: зазначає, що відомості досудового розслідування можна розголошувати лише з письмового дозволу слідчого або прокурора і в тому обсязі, в якому вони визнають можливим, а незаконне розголошення відомостей досудового розслідування тягне за собою кримінальну відповідальність, встановлену законом; також зазначає, що відповідачу станом на момент розгляду запиту позивача достеменно не відомо чи розпочато, чи завершено досудове розслідування, а отже розголошення цієї інформації, а також надання цих запитуваних документів (листів) може спричинити шкоду інтересам Національного агентства з питань запобігання корупції та осіб, щодо яких було направлено документи та порушити вимоги кримінально-процесуального законодавства.
За таких обставин суд першої інстанції дійшов до вірного висновку, що відповідач при розгляді запиту позивача здійснив аналіз запитуваної інформації на предмет відповідності «трискладовому тесту», а тому відмова відповідача у наданні частини запитуваної позивачем інформації, викладена у листі №8/13-89 від 05.12.2024 року, є обґрунтованою та відповідає вимогам частині 2 статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Запит позивача стосувався всіх листів/запитів/звернень/заяв та інш. від Дніпровської міської ради та від Дніпровського міського голови (або виконуючого обов'язки Дніпровського міського голови або його заступників) до Національного агентства з питань запобігання корупції за період з 01.01.2022 року по дату формування відповіді на даний інформаційний запит. При цьому колегія суддів зауважує, що в цьому запиті не йшлося про інформацію, яку вважає позивач протиправно не надано відповідачем, а саме щодо: 1) Додатку до подання про вилучення з відкритого доступу декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. 2) Вхідні та вихідні номери кореспонденції між Дніпровською міською радою та НАЗК; 3) Особу, яка відповідає про координацію та впровадження положень Декларації розбудови доброчесності органів місцевого самоврядування; 4)Інформацію про реєстраційні справи, які вилучені на підставі ухвал суду; 5) Інформацію про перебування суб'єктів декларування у відрядженнях; 6) Інформацію про отриману заробітну плану працівниками органів місцевого самоврядування.
Отже за вказаних обставин суд першої інстанції вірно зауважив, що запит позивача мав узагальнений характер та не містив конкретизації з приводу документу, який позивач бажав отримати в контексті правовідносин щодо доступу до публічної інформації.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у справі №420/8512/20 наголосив, що «значний суспільний інтерес» необхідно розуміти як серйозну, обґрунтовану зацікавленість, котра має неабияке виняткове значення для усього суспільства в цілому, певних груп людей, територіальних громад, об'єднань громадян тощо до певної справи в контексті можливого впливу ухваленого у ній судового рішення на права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Вказане поняття охоплює ті потреби суспільства або окремих його груп, які пов'язані зі збереженням, примноженням, захистом чинних цінностей, девальвація та/або втрата яких мала б значний негативний вплив на розвиток громадянського суспільства. Наявність значного суспільного інтересу може мати місце й тоді, коли предмет спору зачіпає загальнодержавне значення, як от визначення і зміни конституційного ладу в Україні, виборчий процес (референдум), обороноздатність держави, її суверенітет, найвищі соціальні цінності, визначені Конституцією України, тощо.
При цьому апеляційна скарга не містить жодних аргументів, які б свідчили про значну суспільну важливість саме до цієї конкретної справи й вказували на те, що предмет даного спору стосується питань, які мають виняткове значення для суспільства в контексті наведених вище критеріїв. Доводи про те, що запитувана інформація потенційно може містить дані про діяльність щодо запобігання корупції, що свідчить про її суспільну значущість та важливість є неприйнятним, позаяк враховуючи положення вищенаведеного законодавства з приводу особливостей декларування в умовах воєнного стану, зокрема щодо не відображення та вилучення з відкритого доступу певних категорій декларацій.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновкам суду першої інстанції про відсутність підстав для визнання протиправним надання Дніпровською міською радою, як зазначає позивач неповної запитуваної в інформаційному запиті Громадської організації «Платформа Громадський Контроль» №2423/24 від 08.11.2024 року інформації та зобов'язання надати таку інформацію.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно були застосовані норми матеріального та процесуального права, а доводи апеляційної скарги не спростовують висновку суду першої інстанції і не можуть бути підставою для скасування рішення суду, а тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення.
Керуючись п. 1 ч. 1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Громадської організації «Платформа Громадський контроль» - залишити без задоволення.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 03 лютого 2025 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення в повному обсязі.
В повному обсязі постанова складена 03 червня 2025 року.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя А.О. Коршун
суддя С.В. Сафронова