30 травня 2025 рокуЛьвівСправа № 140/6548/24 пров. № А/857/23958/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді: Запотічного І.І.,
суддів: Глушка І.В., Довгої О.І.
розглянувши у порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу Волинської обласної державної адміністрації на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2024 року (суддя- Дмитрук В.В., ухвалене в м. Луцьк) у справі № 140/6548/24 за позовом Володимирської окружної прокуратури до Волинської обласної державної (військової) адміністрації про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії,-
24 червня 2024 року Володимирська окружна прокуратура звернулася до суду з позовом до Волинської обласної державної (військової) адміністрації про визнання протиправною бездіяльності з приводу невжиття заходів із виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V), яка розташована: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл), а також невнесення відомостей про межі та режими використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V) (охоронний номер 290-Вл) до Державного земельного кадастру; зобов'язання відповідно до вимог чинного законодавства України вчинити дії, спрямовані на виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V), яка розташована: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл), а також на внесення відомостей про межі та режими використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V), яка розташована: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл), до Державного земельного кадастру.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2024 року позов задоволено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, його оскаржила Волинська обласна державна адміністрація, подавши апеляційну скаргу до Восьмого апеляційного адміністративного суду, та з наведених в ній підстав, покликаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати оскаржуване рішення та прийняте нове про відмову в задоволенні позову.
Позивач у відзиві на апеляційну скаргу рішення суду першої інстанції вважає законним та просить залишити його в силі.
Оскільки апеляційна скарга подана на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, колегія суддів, керуючись п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Заслухавши суддю-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення з наступних підстав.
Як вірно встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, що наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 05.07.2023 №367 «Про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» до Державного реєстру нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення занесений об'єкт культурної спадщини - пам'ятка археології місцевого значення Поселення (V), яка розташована: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл).
Згідно інформації Департаменту пам'яткоохоронної діяльності Міністерства культури та інформаційної політики України від 06.06.2024 №06/15/5140-24 об'єкт культурної спадщини - пам'ятка археології місцевого значення Поселення (V), який розташований: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290- Вл), занесений до Державного реєстру нерухомих пам'яток України Наказом Міністерства культури та інформаційної політики України від 05.07.2023 №367 «Про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України» за поданням Волинської обласної військової адміністрації від 30.01.2023 №628/17/2-23, яким надано перелік об'єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Закону України «Про охорону культурної спадщини», та станом на 01.12.2022 не включених до Державного реєстру нерухомих пам'яток України.
Зазначена пам'ятка зазначена у п. 56 переліку об'єктів культурної спадщини, які заносяться до Державного реєстру нерухомих пам'яток України (додаток до Наказу Міністерства культури та інформаційної політики України від 05.07.2023 №367).
Земельна ділянка під зазначеною пам'яткою археології не сформована, останній не присвоєно кадастровий номер, межі та цільове призначення, як землі історико-культурного призначення, не визначені, що впливає на порядок її використання, що підтверджується інформаціями Павлівської сільської ради від 17.04.2024 №640/02.1-05/2-24.
Вважаючи бездіяльність відповідача протиправною, позивач звернувся до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Право на звернення прокурора або його заступника до суду в інтересах держави передбачене статтями 2, 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон №1697-VII) та статтею 53 КАС України.
Частинами першою, третьою статті 23 Закону №1697-VII передбачено представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Відповідно до частини четвертої статті 23 Закону №1697-VII наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Згідно пункту 1 частини шостої статті 23 Закону №1697-VII під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження: звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).
Відповідно до частини третьої - п'ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Згідно пункту 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 під поняттям орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надані повноваження органу виконавчої влади.
Суд першої інстанції вірно вказав, що інтереси держави є оціночним поняттям, а тому прокурор в кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Верховний Суд в постанові від 03.12.2019 у справі №920/121/19, зазначив, що поняття «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Державний інтерес знаходить свій вияв у підтримці такого стану суспільних відносин, який би повною мірою відповідав конституційним засадам правового регулювання та забезпечував баланс інтересів усіх членів суспільства в їх взаємовідносинах між собою та державою.
Таким чином, інтереси держави спрямовані на забезпечення гарантій державної влади та ефективного функціонування її інститутів та органів задля захисту та реалізації прав і свобод територіальних громад.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 звернула увагу, що бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.
Тому, звертаючись до суду в інтересах держави, у позовній заяві заступник керівника Володимирської окружної прокуратури обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту.
Так звернення до суду з позовом у цьому випадку обумовлено бездіяльністю Волинської обласної державної (військової) адміністрації щодо не виготовлення документації із землеустрою на земельну ділянку, на якій розташована пам'ятка археології.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України від 08.06.2000 №1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон №1805-ІІІ).
Статтею 1 Закону №1805-ІІІ врегульовано, що охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Згідно частини 1 статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до статті 6 Закону №1805-ІІІ визначені повноваження інших органів охорони культурної спадщини.
Згідно з частиною 2 вказаної статті до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого, належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об'єктів культурної спадщини, відповідного використання пам'яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
Відповідно до підпункту 6 пункту «а» частини першої статті 31 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР (далі -Закон №280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Згідно підпункту 10 пункту «б» вказаної статті Закону №280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради віднесено забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Відповідно до частини першої статті 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини» пам'ятка, крім пам'ятки археології, може перебувати у державній, комунальній або приватній власності. Усі пам'ятки археології, в тому числі ті, що знаходяться під водою, включаючи пов'язані з ними рухомі предмети, є державною власністю.
Згідно з частиною шостою статті 17 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам'ятки археології, перебувають у державній власності або вилучаються (викуповуються) у державну власність в установленому законом порядку, за винятком земельних ділянок, на яких розташовуються пам'ятки археології - поля давніх битв.
Відповідно до частини першої статті 14-1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» рішення про затвердження науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання території пам'ятки приймається органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями - щодо територій пам'яток місцевого значення.
Згідно статті 13 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначені Конституцією і законами України, належить вирішення питань використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля тощо.
Відповідно до статті 21 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцева державна адміністрація розпоряджається землями державної власності відповідно до закону.
Статтею 17 Земельного кодексу України визначено повноваження державних адміністрацій у розпорядженні землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
Згідно частини другої статті 84 Земельного кодексу України право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
Відповідно до статті 26 Закону України «Про землеустрій» замовниками документації із землеустрою можуть бути органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, землевласники і землекористувачі, а також інші юридичні та фізичні особи.
Статтею 30 Закону України «Про землеустрій» визначено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
Відповідно до абз. 2 частини четвертої статті 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини», замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам'ятка, власник пам'ятки чи уповноважені ним особи - щодо науково-проектної документації з визначення режиму використання пам'ятки (частини пам'ятки), меж і режимів використання території пам'ятки, зон охорони пам'ятки.
Даний абзац, поряд із виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам'ятка, передбачає те, що замовником науково-проектної документації щодо меж і режимів використання території пам'ятки є також власник пам'ятки чи уповноважені ним особи.
Згідно абз. 12 ч. 4 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, до якої входить науково- проектна документація щодо меж і режимів використання території пам'ятки, є землевласник, землекористувач або власник будівлі, споруди, що розташована на території щодо якої відповідно до цього Закону визначаються обмеження у використанні земель.
Отже, замовниками науково-проектної документації щодо меж і режимів використання території пам'ятки можуть бути як виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам'ятка, так і власник пам'ятки.
Колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що в даному випадку при визначенні замовника науково-проектної документації щодо меж і режимів використання території пам'ятки визначальним є той факт, хто є власником пам'ятки у спірних правовідносинах.
Судом першої інстанції вірно встановлено, що місцезнаходження Пам'ятки - Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл). Пам'ятка археології місцевого значення Поселення (V), яка розташована: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл) перебуває на державному обліку в Волинській обласній державній адміністрації відповідно до переліку об'єктів культурної спадщини, які взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом України «Про охорону культурної спадщини», та не включених до Державного реєстру нерухомих пам'яток України».
Згідно пункту 4 частини п'ятої статті 186 Земельного кодексу України технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об'єктів культурної спадщини затверджується центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, крім технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж території пам'ятки місцевого значення, її зони охорони, меж історико-культурного заповідника місцевого значення, що затверджується органом охорони культурної спадщини Автономної Республіки Крим, обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій. Технічна документація із землеустрою щодо встановлення меж режимоутворюючих об'єктів культурної спадщини не пізніше 30 календарних днів до її затвердження публікується на офіційному веб-сайті органу охорони культурної спадщини, уповноваженого здійснювати її затвердження.
Положення абз 2 та абз 12 ч. 4 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» прямо визначають те, що замовником науково- проектної документації щодо меж і режимів використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V) є її власник (щодо пам'ятки археології) та землевласник (щодо земельної ділянки, на якій пам'ятка археології розташована), в даному випадку пам'ятка культурної спадщини перебуває на державному обліку саме у відповідача, відтак, замовником науково- проектної документації є Волинська обласна державна адміністрація, а затверджує таку документацію її структурний підрозділ.
За таких обставин, апеляційний суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що позивачем доведено правомірність звернення до суду з позовом та наявність підстав для визнання протиправною бездіяльності Волинської обласної державної адміністрації з приводу невжиття заходів із виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V), яка розташована: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл), а також невнесення відомостей про межі та режими використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V) (охоронний номер 290-Вл) до Державного земельного кадастру та зобов'язання відповідно до вимог чинного законодавства України вчинити дії, спрямовані на виготовлення документації щодо встановлення меж та режиму використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V), яка розташована: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл), а також на внесення відомостей про межі та режими використання території пам'ятки археології місцевого значення Поселення (V), яка розташована: Волинська область, Володимирський район, Павлівська ОТГ, с. Милятин, за 0,35 км на південь від східної околиці села (охоронний номер 290-Вл), до Державного земельного кадастру.
З врахуванням наведеного колегія суддів вважає, що судом першої інстанції підставно задоволено позов.
Згідно ст.316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи викладене, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду з наведених вище мотивів, а тому колегія суддів не вбачає підстав для скасування рішення суду першої інстанції.
За правилами статті 139 КАС України, судом не вирішується питання про розподіл судових витрат.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 315, 316, 321, 328 КАС України, суд,-
Апеляційну скаргу Волинської обласної державної адміністрації залишити без задоволення, а рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 серпня 2024 року у справі № 140/6548/24 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий суддя І. І. Запотічний
судді І. В. Глушко
О. І. Довга