26 травня 2025 року Справа № 480/1221/25
Сумський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді - Прилипчука О.А.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу №480/1221/25
за позовом Керівника Окружної прокуратури міста Суми Язикова Олександра Володимировича в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства
до Сумської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Керівник Окружної прокуратури міста Суми Язиков Олександр Володимирович в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Сумської міської ради, в якій просить:
1. Визнати протиправною бездіяльність Сумської міської ради щодо невинесення на розгляд сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозаліснених у порядку, визначеному ч.ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.
2. Зобов'язати Сумську міську раду розглянути на сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012 і прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозаліснених у порядку, визначеному ч.ч. 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного Кодексу України.
В обгрунтування позовних вимог зазначив, що окружною прокуратурою міста Суми встановлено, що на підставі ст. 57-1 Земельного Кодексу України, Указу Президента України від 07.06.2021 №288/2021 “Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів», протокольного доручення т.в.о. голови Сумської ОДА від 23.06.2023, Північне МУЛМГ 29.10.2024 звернулося до Сумської міської ради з поданням № 02/1012 щодо ухвалення рішення про віднесення 22 земельних ділянок, у межах Сумської міської об'єднаної територіальної громади, орієнтовно загальною площею 267,4771 га, до самозалісених земель та внесення даних до Державного земельного кадастру як про самозалісені ділянки. До вказаного подання додано інформацію про місце розташування цих самозалісених ділянок, а саме планово-картографічні матеріали ділянок.
Відповідно до вказаного подання та доданих до нього матеріалів до самозалісених земель підлягають віднесенню наступні земельні ділянки: дві ділянки орієнтовною площею 3,4 га, розташовані поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924782200:09:003:3059 на території Велико-Чернеччинського старостинського округу; одна ділянка орієнтовною площею 6,76 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5910191500:01:014:0001, п'ять ділянок орієнтовною площею 15,3441 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5910191500:01:011:0001, одна ділянка орієнтовною площею 5,3 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5910136300:13:003:0112 на террторії м. Суми; дві ділянки орієнтовною площею 144,2129 га, розташовані поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924785900:20:001:0029, дві ділянки орієнтовною площею 12,54 га, розташовані поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924781500:03:001:0147, одна ділянка орієнтовною площею 18,9 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924781500:03:003:0166 на території Битицького старостинського округу; одна ділянка орієнтовною площею 6,4186 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:10:002:0824, одна ділянка орієнтовною площею 3,01 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:10:002:0390, одна ділянка орієнтовною площею 35,6596 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:12:001:0004, одна ділянка орієнтовною площею 6,8464 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:01:024:0099, дві ділянки орієнтовною площею 5,8855 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:01:016:0180, одна ділянка орієнтовною площею 2,1 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:07:002:0044, одна ділянка орієнтовною площею 1,1 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:10:001:0019 на території Стецьківського старостинського округу.
Листом від 14.11.2024 Сумською міською радою в особі Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради повідомлено Північне МУЛМГ про неможливість віднесення вказаних земельних ділянок до самозалісених за відсутності кадастрових номерів та відповідної землевпорядної документації, та запропоновано управлінню звернутись до міської ради з відповідним клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для подальшого їх визнання самозалісеними та надання у постійне користування.
При цьому, положеннями ч. 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України, визначено процедуру віднесення земельних ділянок, несформованих як об'єкт цивільних прав, до самозалісених ділянок, а зміст подання Північного МУЛМГ від 29.10.2024 взагалі не містив клопотання щодо необхідності надання самозаліснених земельних ділянок у користування без розроблення технічної документації із землеустрою.
У той же час, Сумською міською радою без винесення даного питання на розгляд сесії міської ради та прийняття відповідного рішення, що визначено ст. 57-1, ст. 122 Земельного кодексу України та ст. 26 Закону України “Про місцеве самоврядування», надано відповідь, яка фактично не стосується суті подання Північного МУЛМГ від 29.10.2024.
У подальшому, окружною прокуратурою спрямовано листа від 07.01.2025 до Сумської міської ради про надання інформації та належним чином засвідчених копій документів щодо надходження та розгляду подання Північного МУЛМГ у порядку, визначеному ст. 57-1 Земельного кодексу України, з питання віднесення 22 земельних ділянок орієнтовно загальною площею 267,4771 га до самозалісених земель та внесення даних до Державного земельного кадастру як про самозалісені ділянки.
У листі від 16.01.2025 Сумською міською радою повідомлено окружну прокуратуру, що за результатами розгляду вказаного подання міською радою в особі Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради скеровано на адресу Північного МУЛМГ лист від 14.11.2024.
Інформацію на запит прокуратури чи вносилось вказане подання на розгляд сесії Сумською міської ради не надано.
Водночас, згідно з інформацією з офіційного сайту Сумської міської ради (https://smr.gov.ua/uk/dokumenti/rishennya-miskoji-radi) розгляд подання Північного МУЛМГ від 29.10.2024 на сесію не виносилось.
Такі дії органу місцевого самоврядування не сприяють реалізації державної екологічної ініціативи “Масштабне залісення України» та порушують інтереси держави у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісових ресурсів.
Вважаючи, що Сумська міська рада допускає бездіяльність щодо віднесення угідь до самозалісених, що перешкоджає реалізації політики держави у сфері охорони самосійних лісів, визначеної, зокрема, Законом України “Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», у зв'язку з чим позивач звернувся до суду з даним позовом.
Ухвалою суду від 17.02.2025 відкрито провадження у справі, ухвалено проводити розгляд справи за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
Відповідачу копію ухвали про відкриття провадження у справі надіслано до електронного кабінету через систему "Електронний суд", документ доставлено до електронного кабінету 17.02.2025 (а.с. 34).
У встановлений судом строк відповідач відзив не надав.
Ухвалою суду від 11.03.2025 у задоволенні клопотання представника Сумської міської ради про розгляд справи в порядку загального позовного провадження справи відмовлено.
Ухвалою суду від 19.03.2025 у задоволенні клопотання представника Сумської міської ради про розгляд справи в судовому засіданні з повідомленням сторін відмовлено.
16.04.2025 через систему "Електронний суд" відповідачем подано відзив на позовну заяву та заяву про поновлення строку на його подання.
Ухвалою суду від 22.04.2025 у задоволенні клопотання Сумської міської ради про поновлення строку на подання відзиву на позовну заяву у адміністративній справі № 480/1221/25 відмовлено. Відзив Сумської міської ради повернуто без розгляду.
Дослідивши матеріали адміністративної справи та зібрані по справі докази в їх сукупності, проаналізувавши зміст норм матеріального і процесуального права, які врегульовують спірні відносини, суд виходить з наступних підстав та мотивів.
Судом встановлено, що 26.10.2024 Північне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства звернулося до Сумської міської ради з поданням № 02/1012 щодо ухвалення рішення про віднесення 22 земельних ділянок, у межах Сумської міської об'єднаної територіальної громади, орієнтовно загальною площею 267,4771 га, до самозалісених земель та внесення даних до Державного земельного кадастру як про самозалісені ділянки (а.с. 10).
До вказаного подання додано інформацію про місце розташування цих самозалісених ділянок, а саме планово-картографічні матеріали ділянок (а.с. 11-17).
Відповідно до вказаного подання та доданих до нього матеріалів до самозалісених земель підлягають віднесенню наступні земельні ділянки:
- дві ділянки орієнтовною площею 3,4 га, розташовані поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924782200:09:003:3059 на території Велико-Чернеччинського старостинського округу;
- одна ділянка орієнтовною площею 6,76 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5910191500:01:014:0001, п'ять ділянок орієнтовною площею 15,3441 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5910191500:01:011:0001, одна ділянка орієнтовною площею 5,3 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5910136300:13:003:0112 на території м. Суми;
- дві ділянки орієнтовною площею 144,2129 га, розташовані поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924785900:20:001:0029, дві ділянки орієнтовною площею 12,54 га, розташовані поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924781500:03:001:0147, одна ділянка орієнтовною площею 18,9 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924781500:03:003:0166 на території Битицького старостинського округу;
- одна ділянка орієнтовною площею 6,4186 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:10:002:0824, одна ділянка орієнтовною площею 3,01 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:10:002:0390, одна ділянка орієнтовною площею 35,6596 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:12:001:0004, одна ділянка орієнтовною площею 6,8464 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:01:024:0099, дві ділянки орієнтовною площею 5,8855 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:01:016:0180, одна ділянка орієнтовною площею 2,1 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:07:002:0044, одна ділянка орієнтовною площею 1,1 га, розташована поблизу земельної ділянки з кадастровим номером 5924787100:10:001:0019 на території Стецьківського старостинського округу.
Листом № 06.01-18/6352 від 14.11.2024 Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради повідомлено Північне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства про неможливість віднесення вказаних земельних ділянок до самозалісених за відсутності кадастрових номерів та відповідної землевпорядної документації, та запропоновано управлінню звернутись до міської ради з відповідним клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок в постійне користування для подальшого їх визнання самозалісеними та надання у постійне користування (а.с. 18-19).
Окружною прокуратурою м. Суми направлено до Сумської міської ради лист № 51-141вих.25 від 07.01.2025 про надання інформації та належним чином засвідчених копій документів щодо надходження та розгляду подання Північного міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства у порядку, визначеному ст. 57-1 Земельного кодексу України, з питання віднесення 22 земельних ділянок орієнтовно загальною площею 267,4771 га до самозалісених земель та внесення даних до Державного земельного кадастру як про самозалісені ділянки (а.с. 20).
Листом № 02/63 від 14.01.2025 Сумською міською радою повідомлено, що за результатами розгляду вказаного подання міською радою в особі Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради на адресу Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства направлено лист від 14.11.2024 (а.с. 21).
Окружною прокуратурою м. Суми направлено до Сумської міської ради лист № 51-137вих.25 від 07.01.2025, з проханням надати інформацію про результати розгляду подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливською господарства №02/1012 від 29.10.2024, а також повідомити чи вносилось вказане подання на розгляд сесії Сумської міської ради, надавши копії підтверджуючих документів (листи, рішення сесії, тощо), також повідомити, чи вживались Сумською міською радою заходи, спрямовані на забезпечення охорони, захисту, відтворення і продуктивності лісових насаджень, на територіях, які зазначені в поданні Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства №02/1012 від 29.10.2024, посилення їх корисних властивостей та покращення родючості ґрунтів, ведення первинного обліку названих лісів, надання статистичної звітності та інформації про їх стан і використанні лісових ресурсів, а також зазначити про вжиті Сумською міською радою заходи для забезпечення формування вказаних у поданні земельних ділянок їх реєстрації у Державному земельному кадастрі та оформлення речових прав на них у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (а.с. 22).
Сумська міська рада листом № 06.01.-18/154 від 16.01.2025 повідомила, що листом від 29.10.2024 № 02/1012 управлінням надіслано подання до Сумської міської ради про віднесення 22 земельних ділянок орієнтовною площею 267,4771 га, до самозалісених земель та внесення даних до Державного земельного кадастру як про самозалісені ділянки.
За результатами розгляду вказаного подання Департаментом управлінню надіслано лист від 04.11.2024 № 06.01-18/6352 (а.с. 23).
Вважаючи, що дії органу місцевого самоврядування не сприяють реалізації державної екологічної ініціативи “Масштабне залісення України» та порушують інтереси держави у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісових ресурсів та допущення відповідачем бездіяльності щодо віднесення угідь до самозалісених, що перешкоджає реалізації політики держави у сфері охорони самосійних лісів, визначеної, зокрема, Законом України “Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року», позивач звернувся до суду з даним позовом.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд враховує наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави (частини 1 статті 1 Земельного кодексу України).
Статтею 2 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади. Об'єктами земельних відносин є землі в межах території України, земельні ділянки та права на них, у тому числі на земельні частки (паї).
Частиною 1 статті 3 Земельного кодексу України визначено, що земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Указом Президента України від 07 червня 2021 року № 228/2021 "Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів" з метою збереження лісового фонду України, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля постановлено започаткувати з 2021 року реалізацію екологічної ініціативи «Масштабне залісення України».
Законом України від 20 червня 2022 року № 2321-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів", який набрав чинності 10.07.2022, главу 11 Земельного кодексу України доповнено статтею 57-1 такого змісту:
"Стаття 57-1. Самозалісені землі
1. Самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.
2. Віднесення земельної ділянки приватної власності до самозалісеної ділянки здійснюється її власником, а щодо земельних ділянок державної та комунальної власності - органом, який здійснює розпорядження нею.
Віднесення земельної ділянки, що перебуває у користуванні, заставі, до самозалісеної ділянки здійснюється за погодженням із землекористувачем, заставодержателем.
Рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
3. Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру.
4. Віднесення земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, відомості про яку внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється без розроблення документації із землеустрою.
5. Віднесення земельної ділянки, несформованої як об'єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру".
Відповідно до Конституції України систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відповідно до частини 1 статті 10 цього Закону сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Положеннями статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності не рідше ніж один раз на місяць.
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Протоколи сесій сільської, селищної, міської ради, прийняті нею рішення підписуються особисто сільським, селищним, міським головою, районної у місті, районної, обласної ради - головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем сільської, селищної, міської ради, відповідно заступником голови районної у місті, районної ради чи першим заступником, заступником голови обласної ради, а у випадках, передбачених частинами сьомою та дев'ятою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її пленарному засіданні.
Частинами 1, 2, 3 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
Частиною 10 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Таким чином, розгляд та вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства приймається органом місцевого самоврядування виключно на пленарному засіданні сільської, селищної, міської ради у формі рішення та не може оформлятися листами у відповідь на подання.
Проте, Сумська міська рада всупереч положенням статей 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 57-1 Земельного кодексу України (у редакції Закону № 2321-IX від 20.06.2022) не розглянула подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012 на пленарному засіданні Сумської міської ради та за результатами такого розгляду не прийняла акт у формі рішення.
Отже, питання, розгляд якого мав здійснюватися виключно на пленарному засіданні сесії Сумської міської ради та за результатами розгляду якого відповідач мав прийняти акт у формі рішення, в порушення вимог статей 26, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статті 57-1 Земельного кодексу України відповідачем не розглянуте та належний орган місцевого самоврядування (Сумська міська рада) не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом, а наданий лист Департаменту забезпечення ресурсних платежів не може сприйматися як належна відмова у задоволенні подання, оскільки відповідне подання вирішене не у встановленому законом порядку, тобто має місце протиправна бездіяльність відповідача Сумської міської ради.
Відповідно до пункту 4 частини 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Суд враховує, що відповідно до приписів частин 3, 4, 5 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру".
Згідно з частиною 1 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття інтерес держави.
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття інтереси держави, висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття інтереси держави має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відтак, суд вважає, що інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 05 листопада 2019 року у справі №804/4585/18, від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15, від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.
Частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, суд зазначає наступне.
Процедура віднесення земель до самозалісених врегульована статтею 57-1 Земельного кодексу України, відповідно до положень якої рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки приймається за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 жовтня 2014 року №521, Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства. Держлісагентство здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пункт 7 Положення).
Пунктом 1 Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29 вересня 2022 року №404, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 13 жовтня 2022 року за №1231/38567, передбачено, що міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління) підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами. Згідно з пунктом 3 цього Положення завданням Управлінь є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством.
У позові прокурор стверджує, що Сумська міська рада належним чином не виконала покладені на неї повноваження щодо вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012, що відноситься до повноважень Сумської міської ради в силу статті 57-1 Земельного кодексу України та статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відповідно до частини першої статті 103 Лісового кодексу України спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються в установленому порядку органами місцевого самоврядування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, судами.
Таким чином, спори, що виникають між Державним агентством лісових ресурсів України, його територіальними органами та органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування щодо питання віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки підлягають вирішенню судами.
При цьому, в силу приписів статті 1 Земельного кодексу України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, а ідентифікація самозалісених земель здійснюється з метою збереження самосійних лісів, належного захисту і відтворення лісів, створення сприятливих умов для ведення лісового господарства на засадах сталого розвитку з урахуванням природних та економічних умов, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля.
Підсумовуючи викладене вище, зважаючи на встановлені обставини справи та наведені вище норми права, якими врегульовані спірні правовідносини, враховуючи невиконання Державним агентством лісових ресурсів України і Північно-Східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства повноважень, встановлених щодо реалізації державної політики у сфері лісового господарства, необхідність захисту порушених інтересів держави та зважаючи на приписи частини 2 статті 9 КАС України, суд вважає за необхідне визнати протиправною бездіяльність Сумської міської ради, яка полягає у не розгляді та не вирішенні питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012 та зобов'язати Сумську міську раду розглянути подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012 та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення.
Завданням адміністративного судочинства, відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Тобто, за змістом вказаної правової норми, адміністративний суд не наділений повноваженнями втручатися у вільний розсуд суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за критеріями визначеними статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
Таким чином адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Адміністративний суд не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.
Зважаючи на викладене вище, враховуючи, що у спірних відносинах відповідач Сумська міська рада не реалізував своїх повноважень, оскільки у спосіб, встановлений законом, не розглянув відповідне питання та не надав оцінки поданню Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012 та доданим до нього документам, позовні вимоги в частині зобов'язання відповідача прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земельних ділянок комунальної власності площею до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України, - є такими, що виходять за межі завдань адміністративного судочинства та задоволенню не підлягають.
Таким чином, адміністративний позов керівника Окружної прокуратури міста Суми Язикова Олександра Володимировича в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства підлягає задоволенню частково.
При прийнятті рішення у даній справі суд враховував позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки інших аргументів учасників справи), сформовану, зокрема у справах Салов проти України (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), Проніна проти України (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та Серявін та інші проти України (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).
Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Отже, у даній справі підстави для стягнення з відповідача на користь позивача судових витрат зі сплати судового збору відсутні.
Керуючись ст.ст. 90, 139, 143, 241-246, 250, 255, 295 КАС України, суд, -
Адміністративний позов Керівника Окружної прокуратури міста Суми Язикова Олександра Володимировича в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Сумської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Сумської міської ради щодо не розгляду та не вирішення питання про віднесення або про відмову у віднесенні земельних ділянок до самозалісених ділянок за поданням Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012.
Зобов'язати Сумську міську раду розглянути подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 29.10.2024 №02/1012 та за результатами такого розгляду прийняти акт у формі рішення.
В задоволенні інших позовних вимог-відмовити.
Рішення може бути оскаржено до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги на рішення суду протягом тридцяти днів з дня складення судового рішення.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя О.А. Прилипчук