Справа № 320/18444/24 Суддя (судді) першої інстанції: Кочанова П.В.
21 травня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Грибан І.О., Мєзєнцева Є.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 січня 2025 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправним та скасування розпорядження,
Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» звернулось до Київського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.02.2024 №53-р «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України».
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що розпорядження НКРЕКП прийняте поза межами повноважень, у невизначені законодавством порядок та спосіб, необґрунтованим, незаконним та не спрямованим на досягнення мети і завдання НКРЕКП, отже в силу статті 2, статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України таке розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20 січня 2025 року адміністративний позов задоволено повністю.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулася до Шостого апеляційного адміністративного суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції від 20 січня 2025 року, ухвалити інше рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв'язку з чим порушено норми матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваного рішення.
Зокрема, в апеляційній скарзі апелянт зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України № 303 від 13.03.2022 у редакції що діяла, як станом на час прийняття відповідачем рішення про проведення позапланової перевірки АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України», так і на час проведення самої перевірки, проведення: планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сферах енергетики та комунальних послуг дозволено за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Звертає увагу на той факт, що судом першої інстанції допущено порушення норм процесуального права, які полягають у неповному з'ясування судом обставин, що мають значення для справи та у невідповідності висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи.
В обґрунтування своїх вимог зазначає, що оскаржуване розпорядження прийнято ним в межах повноважень та в спосіб, встановлений Законом на підставі висновків акту перевірки, підтверджених судовими рішеннями у справах №922/698/20 та №922/698/20, які набрали законної сили.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року відкрито апеляційне провадження у справі №320/18444/24, встановлено строк до 28 березня 2025 року для подання відзиву на апеляційну скаргу. Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2025 року призначено справу до розгляду в порядку письмового провадження.
Від представника АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» 06.03.2025 до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній зазначає, що проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сферах енергетики та комунальних послуг дозволено не просто за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, як помилково стверджує апелянт, а лише за рішенням, яке приймається за наявності загрози, що має значний негативний вплив на: права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Представник стверджує, що доповнення апелянтом широкого спектру причин, що є підставами для проведення перевірки, з посиланнями на Закон України «Про критичну інфраструктуру» не спростовує висновків суду про відсутність законних підстав (саме тих, які передбачені постановою КМУ №303) для проведення спірного заходу контролю.
Від апелянта 17.04.2025 до суду надійшли додаткові пояснення, які останній просить врахувати під час розгляду апеляційної скарги.
Від представника позивача 23.04.2025 до суду надійшли заперечення щодо поданих додаткових пояснень, в яких зазначає, що питання щодо не реєстрації КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у Реєстрі споживачів Нафтогазу на інформаційній платформі у лютому, березні 2020 року не є абсолютно критичним для виживання країни, тим більше, що з часу такої не реєстрації минуло більше 5 років, протягом яких зазначений факт не мав впливу на виживання країни.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на наступне.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, проведено позапланову виїзну перевірку дотримання суб'єктом господарювання (НАК «Нафтогаз України») вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання природного газу за період діяльності з 01.01.2020 по 28.12.2023.
За наслідкам вказаної перевірки складено акт від 25.01.2024 №39.
За результатами розгляду акта на засіданні НКРЕКП, яке проводилось 20.02.2024 у формі відкритого слухання та оформлене протоколом №10, Регулятором прийнято:
- постанову про застереження щодо недопущення надалі НАК «Нафтогаз України» порушення вимог законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу, та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу;
- розпорядження про усунення порушення НАК «Нафтогаз України».
Відповідно до прийнятого розпорядження від 20.02.2024 №53-р «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України» Компанію зобов'язано усунути порушення вимог законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу, а саме пункту 7 глави 4 розділу IV Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року №2493, у частині обов'язку постачальників відповідно до вимог Кодексу ГТС вносити до інформаційної платформи інформацію, зокрема, щодо власних споживачів та періодів постачання їм природного газу, та підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених поставною НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, у частині виконання умов (вимог) чинних Правил постачання природного газу, що затверджуються НКРЕКП, а також договорів постачання природного газу, для чого у строк до 22 березня 2024 року здійснити реєстрацію споживачів КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у власному Реєстрі споживачів Товариства на інформаційній платформі Оператора ГТС у лютому, березні 2020 року та у березні 2020 року відповідно.
Вважаючи зазначене розпорядження таким, що прийняте поза межами повноважень, у невизначені законодавством порядок та спосіб, необґрунтованим, незаконним, позивач звернувся до суду.
Надаючи оцінку правовідносинам, що виникли між сторонами, колегія суддів зазначає наступне.
Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України від 22.09.2016 №1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон від 22.09.2016 №1540-VIII в редакції на час виикнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1, 3 Закону №1540-VIII Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України.
Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб'єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб'єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.
Особливості здійснення державного контролю НКРЕКП на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг врегульовано ст.ст. 19, 22 Закону від 22.09.2016 №1540-VIII та положеннями Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженому постановою НКРЕКП від 14.06.2018 №428 (зі змінами) (далі - Порядок №428).
Відповідно до вимог статті 19 Закону №1540-VIII Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та суб'єктами, що належать до особливої групи споживачів у розумінні Закону України «Про ринок електричної енергії», законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб'єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
Суб'єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п'яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб'єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб'єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
Позапланова невиїзна перевірка проводиться виключно у приміщенні Регулятора або його територіального органу.
Підставою для проведення позапланової невиїзної перевірки суб'єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, є, зокрема, обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб'єктом господарювання, що провадить діяльність у сфері енергетики чи комунальних послуг, її законних прав та надання документів (копій документів), що підтверджують таке порушення.
Відповідно до п.п 2 п. 4.1. Порядку №428 підставами для здійснення позапланових виїзних перевірок є обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення ліцензіатом її законних прав.
Згідно з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 04.02.2019 у справі №807/242/14, від 31.01.2023 у справі № 540/1245/20, від 19.04.2024 у справі №260/1885/19 лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. У свою чергу, порушення контролюючим органом будь-яких вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
З матеріалів справи вбачається, що позапланову виїзну перевірку дотримання позивачем вимог законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу відповідачем проведено з 29.12.2023 по 25.01.2024 - в період запровадження Указом Президента України від 24.02.2022 №64 воєнного стану.
Введений воєнний стан Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» було продовжено Указами Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні».
Згідно положень статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади. КМУ здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Кабінет Міністрів України 13.03.2022 прийняв постанову №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (Постанова №303).
Відповідно до пункту 1 Постанови №303 Кабінет Міністрів України постановив припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24 лютого 2022 року №64 "Про введення воєнного стану в Україні".
За правилами пункту 3 Постанови №303 (в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин) протягом періоду воєнного стану планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб'єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, здійснюються за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
За змістом наведеної норми Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вправі проводити перевірки лише за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Наявність таких обставин підлягає доведенню у встановленому процесуальним законом порядку на підставі належних та допустих доказів.
Судом встановлено, що позапланова виїзна перевірка позивача проведена на підставі постанови НКРЕКП від 14.11.2023 № 2133 «Про проведення позапланової невиїзної перевірки НАК «Нафтогаз України» за зверненням ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» від 19.01.2023 № ТОВВИХ-23-631 щодо здійснення реєстрації в Реєстрі споживачів постачальника НАК «Нафтогаз України» підприємств КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» та КП «Обласний інформаційно-технічний центр» у 2020 - 2021 роках.
Однак, ані у постанові НКРЕКП від 14.11.2023 №2133 «Про проведення позапланової виїзної перевірки НАК «Нафтогаз України», ані у Розпорядженні НКРЕКП №53-р від 20.02.2024 «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України» не зазначені підстави та обґрунтування, визначені Постановою КМУ від 13.03.2022 № 303, зокрема, чи здійснюється захід з перевірки за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Під час розгляду справи відповідач ані в суді першої та апеляційної інстанції не надав до суду належних та допустимих доказів, які дають підстави вважати, що позапланова виїзна перевірка позивача здійснена на підставі п.3 Постанови КМУ від 13.03.2022 № 303.
Відтак, під час дії воєнного стану та за наявної заборони, установленої Кабінетом Міністрів України, акти якого є обов'язковими для органів виконавчої влади, на проведення заходів державного нагляду (контролю), в т.ч. у формі перевірок, НКРЕКП проведено позапланову виїзну позивача без законних на те підстав та наведення належного обґрунтування її проведення, а відповідно така перевірка не направлена на досягнення цілей, що визначені Постановою від 13.03.2022 № 303.
Виходячи із зазначеного, колегія суддів погоджується із висновок суду першої інстанції, що відповідачем не надано жодних аналітичних пояснень та доказів, яким чином спірні питання у зверненні ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» від 19.01.2023 № ТОВВИХ-23-631 для проведення перевірки можуть нести загрозу, яка б мала значний негативний вплив на права та інтереси споживачів природного газу.
Так, на спростування вказаних мотивів суду апелянт посилається на критичну важливість дотримання норм енергетичної безпеки у сфері атомної енергетики для виживання країни, однак в апеляційній скарзі не наводить жодних аргументів про те, як питання реєстрації КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у реєстрі споживачів природного газу Нафтогазу може нести загрозу, яка б мала значний негативний вплив на права та інтереси, життя та здоров'я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Вказані обставини не дають суду встановити дійсну підставу згідно з п. 3 Постанови № 303.
Щодо доводів апелянта про те, що висновок суду першої інстанції про те, що питання дотримання законодавства, яке регулює функціонування ринку природного газу, а саме розділу IV Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 №2493, та підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов в частині виконання умов (вимог) чинних Правил постачання природного газу, що затверджуються НКРЕКП, а також договорів природного газу вже було предметом планової перевірки позивача в 2023 році, у тому числі за зверненням ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» від 05.09.2022 № ТОВВИХ-22-9409, не відповідає дійсним обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Так, із акту перевірки від 24.01.2023 №50 вбачається, що у перелік питань для перевірки дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу включено виконання умов (вимог) чинних Правил постачання природного газу, що затверджуються НКЕРКП, а також договорів постачання природного газу (підпункт 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов); господарська діяльність з постачання природного газу здійснюється з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу (пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов).
У межах перевірки зазначених у направленні питань Регулятором досліджувалися питання постачання Нафтогазом, як постачальником зі спеціальними обов'язками, природного газу комунальному підприємству «Обласний інформаційно-технічний центр» та Комунальному підприємству «Теплові мережі Роганської селищної ради» у лютому, березні 2020 року за договорами постачання природного газу, укладеними у 2019 році.
З акту перевірки від 25.01.2024 №39 вбачається, що у перелік питань щодо проведення перевірки включено дотримання законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу, а саме розділу IV Кодексу газотранспортної системи та підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу у частині виконання умов (вимог) чинних Правил постачання природного газу, що затверджується НКРЕКП, а також договорів природного газу.
Виходячи із зазначеного, питання дотримання АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» у взаємовідносинах з КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у 2020 та 2021 роках законодавства, яке регулює ринок природного газу, договорів постачання природного газу, підпункту 13 пункту 2.2. Ліцензійних умов увійшли у період, за який Регулятор здійснював планову перевірку та в обсяг питань, які перевірялися Регулятором під час проведення планової перевірки.
Судом першої інстанції правильно встановлено, що звернення ТОВ «Оператор ГТС України», за яким Регулятор провів позапланову перевірку, надійшло до НКРЕКП 19 січня 2023 року, тобто в період надходження цього звернення Регулятор здійснював планову перевірку Нафтогазу, яка тривала до 24 січня 2023 року та охоплювала порушені у зверненні питання.
Однак, розгляд цього звернення в акті планової перевірки не відображено, натомість, майже через рік після отримання звернення Регулятор провів позапланову перевірку, що підтверджує аргументи позивача про відсутність встановлених статтею 19 Закону про НКРЕКП підстав для початку позапланової перевірки та додаткового підтверджує відсутність фактів впливу спірних перевіряємих питань у 2020-2021 роках, які б мали значний негативний вплив на права та законні інтереси споживачів.
Щодо посилання апелянта на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2024 у справі №580/1175/24 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.07.2024 у справі № 580/1179/24, слід зазначити, що дані судові рішення, відповідно до статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, не є джерелом права, що застосовуються судом при вирішенні справ та, виходячи з норм частини п'ятої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України, їх висновки не є обов'язковими для врахування.
Посилання апелянта на постанову Верховного Суду від 28.02.2025 у справі №320/3567/24 колегія суддів вважає помилковими та не беруться колегією суддів до уваги, оскільки ця справа не є релевантною та спірні відносини склалися щодо інших обставин та іншого правового регулювання.
На підставі вищенаведеного, приймаючи до уваги, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, рішення суду ґрунтується на засадах верховенства права, є законним і обґрунтованим, висновки суду першої інстанції доводами апелянта не спростовані, колегія суддів доходить висновку про відсутність підстав для його зміни або скасування.
Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки колегія суддів залишає рішення суду першої інстанції без змін, відсутні підстави для перерозподілу судових витрат у даній справі.
Керуючись статтями 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів
Апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг - залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 20 січня 2025 року у справі №320/18444/24 - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, за виключенням випадків передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України
Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина
Судді І.О.Грибан
Є.І.Мєзєнцев