22 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/31783/24
Перша інстанція: суддя Бжассо Н.В.,
повний текст судового рішення
складено 09.01.2025, м. Одеса
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача: Димерлія О.О.,
суддів: Лук'янчук О.В., Шляхтицького О.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Білгород-Дністровської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.01.2025 у справі №420/31783/24 за позовом керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави до Білгород-Дністровської міської ради, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії
11.10.2024 керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави звернувся до Одеського окружного адміністративного суду із позовною заявою, у якій просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Білгород-Дністровської міської ради Одеської області щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати Білгород-Дністровську міську раду Одеської області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратури вказує, що Білгород-Дністровська міська рада зобов'язана створити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини. Однак, у порушення законодавчих приписів такого органу відповідачем не створено.
Учасником справи - Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації до суду першої інстанції подано письмові пояснення, у яких останнім зазначено, що не створення органом місцевого самоврядування спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини є порушенням Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Відповідач - Білгород-Дністровська міська рада з позовними вимогами не погоджується та вважає їх необґрунтованими з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву, зауважуючи про утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини. Як стверджує відповідач, завдання у сфері культурної спадщини виконує управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради. Також, на думку органу місцевого самоврядування, у керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури немає підстав для звернення до суду з даним позовом.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 09.01.2025 у справі №420/31783/24 адміністративний позов керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури задоволено повністю.
Визнано протиправною бездіяльність Білгород-Дністровської міської ради Одеської області щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов'язано Білгород-Дністровську міську раду Одеської області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Приймаючи вказане рішення суд першої інстанції вказав, що Білгород-Дністровська міська рада Одеської області має створити саме спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини. При цьому, управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради не є спеціально утвореним уповноваженим органом охорони культурної спадщини. Також, окружний адміністративний суд дійшов висновку, що керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратури має повноваження на звернення до суду із даним позовом в інтересах держави.
Не погодившись із вищевказаним рішенням окружного адміністративного суду Білгород-Дністровською міською радою Одеської області подано апеляційну скаргу, у якій, з посиланням на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, викладено прохання скасувати оскаржуваний судовий акт та прийняти нове судове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Обґрунтовуючи вимоги апеляційної скарги орган місцевого самоврядування зазначає про створення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, яким є управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради. При цьому, на думку скаржника, саме по собі не направлення міською радою звернення до Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної (військової) адміністрації, а також до Міністерства культури та стратегічних комунікацій України щодо погодження на створення органу охорони культурної спадщини не несе юридичних наслідків у вигляді бездіяльності стосовно не утворення цього органу та не свідчить про невиконання повноважень із захисту об'єктів культурної спадщини на території міста Білгород-Дністровський. Як зауважує відповідач, з урахуванням наявності дискреційних повноважень, міська рада має право самостійно визначити назву виконавчого органу та обсяг наданих йому делегованих повноважень виходячи із фінансового стану бюджету територіальної громади міста та інтересів самої громади.
Скориставшись наданим, приписами чинного процесуального законодавства, правом керівником Білгород-Дністровської окружної прокуратури та Департаментом культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації до апеляційного суду подано відзиви на апеляційну скаргу, у яких учасники справи повністю погоджується з висновками суду першої інстанції, викладеними в оскаржуваному рішенні від 09.01.2025 у справі №420/31783/24. Натомість, наведені Білгород-Дністровською міською радою Одеської області в апеляційній скарзі доводи уважають безпідставними.
В силу приписів пункту 1 частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Розглянувши справу в межах доводів апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, у системному зв'язку із положеннями чинного законодавства, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що апеляційна скарга відповідача задоволенню не підлягає, з урахуванням такого.
Зокрема, колегією суддів установлено, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878, місто Білгород-Дністровський Одеської області занесено до Списку історично населених місць України.
Як установлено судом апеляційної інстанції, Білгород-Дністровською окружною прокуратурою на адресу Білгород-Дністровської міської ради скеровано запити від 15.02.2024 №55-1155ВИХ-24, від 02.04.2024 №55-2494ВИХ-24 про надання інформації щодо створення міською радою спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України (м. Білгород-Дністровський).
За наслідком розгляду таких звернень Білгород-Дністровською міською радою Одеської області надано відповіді (листи №02-15/21/759/506 від 15.03.2024, №02-15/21/1709/1060 від 09.05.2024), у яких зазначено, що уповноважений орган у сфері охорони культурної спадщини Білгород-Дністровською міською радою не утворювався.
Уважаючи протиправною бездіяльність органу місцевого самоврядування щодо створення спеціально уповноваженого органу у сфері охорони культурної спадщини, керівник Білгород-Дністровської окружної прокуратур звернувся до суду з даним позовом.
Здійснюючи перегляд справи в апеляційному порядку в межах доводів апеляційної скарги колегія суддів виходить із наступного.
Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначено Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Згідно із ст.5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина перша статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
Відповідно підпункту 10 пункту «б» частини першої статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження щодо забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь врегульовано Законом України «Про охорону культурної спадщини».
Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою.
Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про охорону культурної спадщини» культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини.
Об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність.
Охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини.
Історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Згідно із статтею 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать:
центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини;
орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим;
обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації;
виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Отже, обов'язок щодо утворення відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України законодавцем покладено саме на місцеву раду за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Натомість, згідно фактичних обставин справи, в порушення прямої вказівки закону Білгород-Дністровською міською радою такого органу не утворено.
Між тим, колегія суддів відхиляє довід скаржника про те, що повноваженнями у сфері культурної спадщини наділено управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради, з огляду на таке.
Відповідно до п.п.2.1.15-2.1.29 Положення про управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради, затвердженого рішенням від 31.10.2024 №1287-VІІ, до основних завдань управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської віднесено:
- вiдповiдно до делегованих повноважень органам місцевого самоврядування координація та органiзацiя дiяльностi суб'єктів містобудування щодо: комплексного підходу до розвитку історичного середовища міста; реставрації, peкocтpyкції та реновації пам'яток icтopiї, архітектури, містобудування; збереження традиційного характеру iсторико-архiтектурного культурного середовища природних ландшафтів або ix елементів, які становлять культурну цiннiсть; створення дизайну міського середовища, забезпечення дотримання Закону України «Про охорону культурної спадщини» власниками/користувачами об'єктів культурної спадщини, розташованих на території міста;
- забезпечення виконання покладених на управління завдань щодо забезпечення реалiзацiї на території міста державної політики у сфері охорони культурної спадщини;
- органiзацiя роботи щодо забезпечення та раціонального використання об'єктів культурної спадщини розташованих на території міста;
- вивчення технічного стану об'єктів культурної спадщини. Безпосередній контроль за охороною та збереженням об'єктів культурної спадщини;
- забезпечення юридичним i фізичним особам доступ до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також надання iнформацiї щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам'яток та в історичних ареалах населених місць;
- сприяння захисту об'єктів культурної спадщини вiд загрози знищення, руйнування або пошкодження, при необхідності інформує центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам'яток, що знаходяться на території міста;
- організація перевірки збереження об'єктів культурної спадщини на території міста;
- ведення банку даних про наявність об'єктів культурної спадщини на території міста;
- участь у розробці міських програм у галузі охорони культурної спадщини та забезпечує їx виконання;
- здійснення контролю за виконанням наказів, розпоряджень, рішень уповноважених державних органів щодо охорони об'єктів культурної спадщини;
- у межах своїх повноважень підготовка проектів рішень та пропозицій керівництву щодо встановлення пам'яток охорони культурної спадщини на територiї міста або зняття їx з обліку;
- ведення звiтностi щодо обліку пам'яток охорони культурної спадщини;
- здійснення контролю за станом caнітарної та технiчної безпеки. Участь у проведенні перевірок, обстежень технічного стану будівель, споруд, визначенні їх відповідності вимогам нормативних правових актів;
- робота з листами, скаргами, заявами, що мають відношення до питань охорони об'єктів культурної спадщини.
Відповідно до ч.2 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить:
1) забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території;
2) подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України;
3) забезпечення юридичним і фізичним особам доступу до інформації, що міститься у витягах з Державного реєстру нерухомих пам'яток України, а також надання інформації щодо програм та проектів будь-яких змін у зонах охорони пам'яток та в історичних ареалах населених місць;
4) забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони;
5) забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження;
6) організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини;
7) надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини;
8) організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт;
9) видання розпоряджень та приписів щодо охорони пам'яток місцевого значення, припинення робіт на цих пам'ятках, їх територіях та в зонах охорони, якщо ці роботи проводяться за відсутності затверджених або погоджених з відповідним органом охорони культурної спадщини програм та проектів, передбачених цим Законом дозволів або з відхиленням від них;
10) надання висновків щодо відчуження або передачі пам'яток місцевого значення їх власниками чи уповноваженими ними органами іншим особам у володіння, користування або управління;
11) укладення охоронних договорів на пам'ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону;
12) забезпечення в установленому законодавством порядку виготовлення, встановлення та утримання охоронних дощок, охоронних знаків, інших інформаційних написів, позначок на пам'ятках або в межах їх територій;
13) підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об'єктів культурної спадщини, відповідного використання пам'яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади;
14) популяризація справи охорони культурної спадщини на відповідній території, організація науково-методичної, експозиційно-виставкової та видавничої діяльності у цій сфері;
15) виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини;
16) підготовка пропозицій до програм соціально-економічного розвитку відповідної території і проектів місцевого бюджету та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади;
18) інформування органів охорони культурної спадщини вищого рівня про пошкодження, руйнування, загрозу або можливу загрозу пошкодження, руйнування пам'яток, що знаходяться на їх території;
19) участь в організації підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників у сфері охорони культурної спадщини;
20) організація досліджень об'єктів культурної спадщини, які потребують рятівних робіт;
21) застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону;
22) здійснення інших повноважень відповідно до закону.
За наслідком дослідження переліку завдань управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради, які відображено в Положенні про управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради, затвердженого рішенням від 31.10.2024 №1287-VІІ, колегія суддів зазначає, що вони є відмінними від повноважень виконавчого органу міської ради, які закріплено в ч.2 ст.6 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Відтак, неправильним є припущення скаржника про те, що в розумінні приписів Закону України «Про охорону культурної спадщини» управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради є відповідним виконавчим орган міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України.
Апеляційний адміністративний суд зазначає, що управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради не наділено комплексом усіх повноважень у сфері охорони культурної спадщини.
В контексті вирішення даного спору слід також відмітити, що покладення на управління містобудування та архітектури Департаменту економіки та розвитку інфраструктури міста Білгород-Дністровської міської ради певних повноважень у сфері охорони культурної спадщини не свідчить про виконання Білгород-Дністровською міською радою законодавчо передбаченого обов'язку щодо утворення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України.
Приписи Закону України «Про охорону культурної спадщини» встановлюють вимоги щодо утворення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, а не покладення окремих та вибіркових повноважень у сфері охорони культурної спадщини на інший виконавчий орган ради, як це зроблено відповідачем.
Не є юридично спроможними також доводи скаржника про те, що в спірних правовідносинах Білгород-Дністровську міську раду наділено дискреційними повноваженнями, оскільки повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
У досліджуваній ситуації орган місцевого самоврядування не виконує передбаченого законом обов'язку щодо утворення відповідного виконавчого органу міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України.
Жодних варіантів поведінки (утворення чи не утворення) законодавцем не передбачено.
Установлені в межах розгляду даної справи фактичні обставини у повному обсязі спростовують наведені в апеляційній скарзі доводи Білгород-Дністровської міської ради.
З урахуванням наведеного, колегія суддів уважає правильним висновок окружного адміністративного суду про задоволення позовної заяви керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури.
Доводів стосовно наявності у керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури підстав для звернення до суду з даним позовом апеляційна скарга не містить, а тому таким обставинам колегія суддів оцінки не надає.
Відповідно до п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Згідно із практикою Європейського суду з прав людини, очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.
Щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд, що і вчинено судом у даній справі.
За таких обставин, рішення суду першої інстанції є законним та обґрунтованим, а викладені відповідачем в апеляційній скарзі доводи не свідчать про порушення окружним адміністративним судом норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до неправильного вирішення справи.
Отже, при ухваленні оскаржуваного рішення судом першої інстанції було дотримано всіх вимог законодавства, а тому підстав для його скасування немає.
З підстав визначених статтею 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст.308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний адміністративний суд
Апеляційну скаргу Білгород-Дністровської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 09.01.2025 у справі №420/31783/24 за позовом керівника Білгород-Дністровської окружної прокуратури в інтересах держави до Білгород-Дністровської міської ради, за участі третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Міністерства культури та стратегічних комунікацій України, Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об'єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її підписання суддями та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня отримання сторонами копії судового рішення.
Суддя-доповідач О.О. Димерлій
Судді О.В. Лук'янчук О.І. Шляхтицький