П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
22 травня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/16934/24
Головуючий І інстанції: Тарасишина О.М.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді - Осіпова Ю.В.,
суддів - Коваля М.П., Скрипченка В.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Одесі апеляційну скаргу Одеської обласної прокуратури на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року (м.Одеса, дата складання повного тексту рішення - 15.08.2024р.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської обласної прокуратури про визнання протиправними дії, -
30.05.2024р. ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської обласної прокуратури, в якому просив суд:
- визнати протиправними дії Одеської обласної прокуратури, які полягають у ненарахуванні та невиплаті їй заробітної плати з 11.09.2020р. до 02.02.2024р. в порядку та розмірах, передбачених ст.81 Закону України «Про прокуратуру»;
- зобов'язати відповідача нарахувати та виплатити їй заробітну плату в порядку та розмірах, передбачених ст.81 Закону України «Про прокуратуру», із урахуванням вже виплаченої заробітної плати та обов'язкових відрахувань, за період з 11.09.2020р. по 02.02.2024р. у розмірі 1 469 215,09 грн.
В обґрунтування позивних вимог позивач зазначає про те, що ч.3 ст.81 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що з 01.01.2021р. посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 01.01.2022р. - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Однак, позивачу виплачувалася заробітна плата нижча ніж від визначеної законом та яка має обчислюватися відповідно до положень ст.81 Закону України «Про прокуратуру.
Представник відповідача надав до суду 1-ї інстанції письмовий відзив, в якому позовні вимоги не визнав та просив відмовити у їх задоволенні.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року (ухваленим в порядку спрощеного (письмового) провадження) позов ОСОБА_1 - задоволено. Визнано протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у не нарахуванні та не виплаті заробітної плати ОСОБА_1 за період з 11.09.2020р. по 02.022024р. в порядку та в розмірах передбачених ст.81 Закону України «Про прокуратуру». Зобов'язано Одеську обласну прокуратуру здійснити нарахування та виплату заробітної плати ОСОБА_1 (включаючи премії, надбавки, оплата часу відпусток), за період з 11.09.2020р. по 02.02.2024р., у відповідності до вимог ст.81 Закону України «Про прокуратуру» з урахуванням фактично виплачених сум.
Не погоджуючись із зазначеним рішенням суду 1-ї інстанції, відповідач 11.09.2024р. подав апеляційну скаргу, в якій зазначив про те, що судом, при винесенні оскаржуваного рішення, було порушено норми матеріального і процесуального права, у зв'язку із чим просив скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15.08.2024р. та прийняти нове - про відмову у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 .
Ухвалою судді П'ятого апеляційного адміністративного суду від 16.09.2024р. дану апеляційну скаргу - залишено без руху.
20.09.2024р. матеріали справи надійшли до П'ятого апеляційного адміністративного суду.
Ухвалами П'ятого апеляційного адміністративного суду від 24.09.2025р. відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Одеської обласної прокуратури та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
10.10.2024р. до суду апеляційної інстанції надійшов письмовий відзив на апеляційну скаргу, у якому позивач заперечував щодо її задоволення, посилаючись на безпідставність викладених у ній доводів та просив оскаржуване рішення суду першої інстанції залишити без змін, вважаючи його законним та обґрунтованим.
Відповідно до п.3 ч.1 ст.311 КАС України, апеляційні скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін, можуть бути розглянуті судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження.
Суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч.1 ст.308 КАС України).
Розглянувши матеріали даної справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність та обґрунтованість судового рішення у межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення.
Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.
Позивач - ОСОБА_1 у період з 04.08.2008р. до 02.02.2024р. працювала в органах прокуратури України, а саме з 06.03.2018р. до 02.02.2024р. перебувала у трудових відносинах з прокуратурою Одеської області, а з 11.09.2020 року - з Одеською обласною прокуратурою.
31.01.2024р. наказом керівника Одеської обласної прокуратури №152к позивачку було звільнено «за власним бажанням» з посади «прокурора Відділу представництва інтересів держави у бюджетній сфері Управління представництва інтересів держави в суді».
Далі, у зв'язку із тим, що в період з 11.09.2020р. до 02.02.2024р. відповідачем не було виплачено заробітну плату у відповідності до ст.81 Закону України «Про прокуратуру», ОСОБА_1 звернулася до суду із даним позовом.
Вирішуючи справу по суті та повністю задовольняючи даний позов, суд 1-ї інстанції виходив із обґрунтованості та доведеності заявлених позовних вимог і, відповідно, наявності підстав для їх задоволення в повному обсязі.
Однак, колегія суддів апеляційного суду, уважно дослідивши матеріали даної справи та наявні в них докази, не може погодитися з наведеними висновками суду попередньої інстанції та вважає їх необґрунтованими, з огляду на наступне.
Спірні відносини, що склались між сторонами, регулюються Конституцією України, Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014р. №1697-VІІ, який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, а також Законами України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» та «Про Державний бюджет України на 2024 рік».
Частиною 2 ст.19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020р. №6-р/2020 було визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Пунктом 2 резолютивної частини цього рішення Конституційного Суду України передбачено, що положення п.26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» БК України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст.81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, визнане неконституційним, втрачає чинність з дня ухвалення вказаного Рішення.
Таким чином, застосуванню підлягає ч.1 ст.81 Закону №1697-VІІ, відповідно до якої заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Відповідно до ч.3 ст.81 Закону №1697-VІІ, посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
З 01.01.2021р. посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 01.01.2022р. - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року.
Колегія суддів зазначає, що ст.7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» передбачено, що станом на 01.01.2020р. прожитковий мінімум на одну працездатну особу складає - 2102 грн.
Статтею 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2021 рік» встановлено, що станом на 01.01.2021р. прожитковий мінімум на одну працездатну особу складає 2270 грн. У свою чергу, ст.7 Закону України «Про Державний бюджет на 2022 рік» розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб станом на 01.01.2022р. складає 2481 грн. Також, ст.7 Закону України «Про Державний бюджет на 2023 рік» розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб станом на 01.01.2023р. складає 2684 грн. У відповідності до ст.7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» прожитковий мінімум для працездатних осіб на одну особу з розрахунку на місяць з 01.01.2024р. становить 3028 грн.
Позивач вважає, що саме з вказаних розмірів прожиткового мінімуму необхідно виходити при визначенні його посадового окладу.
Разом із тим, вказаними нормами ст.7 Законів України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» та «Про Державний бюджет України на 2024 рік» також передбачено, що прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, - 1600 грн.
За ст.ст.89 і 90 Закону №1697-VII, фінансування прокуратури здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а також інших джерел, не заборонених законодавством, у тому числі у випадках, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги, зареєстрованими в установленому порядку.
Функції головного розпорядника коштів Державного бюджету України стосовно фінансового забезпечення діяльності прокуратури здійснюються Офісом Генерального прокурора.
У свою чергу, згідно з ч.ч.1,2 ст.23 БК України, будь-які бюджетні зобов'язання та платежі із бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Як передбачено ч.1 ст.22 БК України, для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.
Забезпечення функціонування системи прокуратури за приписами ст.ст.89,90 Закону №1697-VII та ст.ст.23,48 БК України передбачає визначення у державному бюджеті України видатків на фінансування прокуратури не нижче рівня, що забезпечує можливість повного і незалежного здійснення нею повноважень у відповідності до закону, проте будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України.
Законом України «Про прожитковий мінімум» також передбачено, що розмір прожиткового мінімуму щороку затверджується Верховною Радою України в законі про Державний бюджет України.
Як уже зазначалося колегією суддів, Законами України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» і «Про Державний бюджет України на 2024 рік» прожитковий мінімум для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, установлено в розмірі 1600 грн..
Положення Закону №1697-VII та Законів України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» і «Про Державний бюджет України на 2024 рік» в частині визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, які претендують на застосування до спірних правовідносин, були прийняті в різний час.
Зокрема, Закон №1697-VII, який визначає правові засади організації та діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України, прийнятий 14.10.2014р. (набрав чинності 15.07.2015р.), а Закони України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» та «Про Державний бюджет України на 2024 рік», положеннями яких прожитковий мінімум для працездатних осіб було встановлено в розмірі 1600 грн., який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури, набрали чинності 01.01.2021р., 01.01.2022р., 01.01.2023р. та 01.01.2024р. відповідно.
Тобто, вказані Закони, якими і визначено прожитковий мінімум для визначення посадового окладу прокурора в розмірі 1600 грн., набрали чинності у часі пізніше.
Разом із тим, за наявності розбіжностей загальних і спеціальних (виняткових) норм, Верховний Суд у постанові від 29.01.2019р. у справі №807/257/14 визначився із тим, що при розбіжності загального і спеціального закону діє спеціальний закон, а також, якщо спеціальний закон скасовує дію загального закону, спеціальна норма має перевагу над загальною. У тому разі, якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні варто надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.
У даному випадку, розбіжності виникли внаслідок видання в різний час з того ж самого питання декілька норм права.
У Рішенні Конституційного Суду України від 18.06.2020р. №5-рп(ІІ)/2020 передбачено, що до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» - «закон спеціальний має перевагу над загальним» - «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим».
Якщо суд не застосовує вказаних формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права втрачає свою дієвість.
До спірних правовідносин необхідно застосувати положення Законів України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» і «Про Державний бюджет України на 2024 рік», яким визначено прожитковий мінімум для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури в розмірі 1600 грн., а не 2270 грн., 2481 грн., 2684 грн. і 3028 грн. (відповідний прожитковий мінімум для працездатних осіб, встановлений цими самими Законами), адже для обрахунку заробітної плати прокурора прожитковий мінімум визначений у меншому розмірі і є спеціальним, прийнятий пізніше у часі відносно Закону №1697-VII, саме яким і було зроблено прив'язку до прожиткового мінімуму на відповідний рік при обрахунку посадового окладу прокурора.
Згідно з правилом конкуренції правових норм у часі, Закони України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік», а також «Про Державний бюджет України на 2024 рік» мають перевагу над загальним Законом №1697-VII.
Крім того, встановлення в Законах України «Про Державний бюджет України на 2021 рік», «Про Державний бюджет України на 2022 рік», «Про Державний бюджет України на 2023 рік» та «Про Державний бюджет України на 2024 рік» спеціальної норми щодо розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб, яка використовується саме для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури на рівні 1600 грн. має перевагу над загальною нормою, яка, у свою чергу, встановлює загальний розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб на рівні 2270 грн., 2481 грн., 2684 грн. і 3028 грн. відповідно.
Колегія суддів зазначає, що ст.81 Закону №1697-VII, якими визначається розмір посадового окладу прокурора окружної прокуратури не встановлює конкретного розміру посадового окладу, а містить відсилочну норму до відповідного прожиткового мінімуму, який встановлюється саме Законом України про державний бюджет на відповідний рік.
Відповідні норми законодавства є чинними, не визнавались неконституційними та підлягають застосування відповідачами при визначенні розміру посадового окладу позивача та інших виплат (щорічної відпустки, матеріальної допомоги на оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань), формуванні фонду оплати праці і визначення розміру бюджетних асигнувань.
При цьому, відсутність в Законі України «Про прожитковий мінімум» від 15.07.1999р. №966-XIV, конкретного визначення прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури не відміняє положень Законів України про державний бюджет на відповідний рік та не спростовує необхідність застосування відповідного спеціального прожиткового мінімуму при визначення розміру посадового окладу прокурора на рівні 1600 грн.
Колегія суддів не знаходить підстав для висновку, що, в даному випадку, не дотримується визначений у ст.16 Закону №1697-VII принцип незалежності прокурора в частині забезпечення належного матеріального становища та соціального і пенсійного забезпечення.
Безсумнівно, розмір посадового окладу прокурора, що є складовим елементом його заробітної плати, залежить від прожиткового мінімуму для працездатних осіб, поняття якого чітко наведено у Законі №966-XIV. Законом закріплено вичерпний перелік основних соціальних і демографічних груп населення відносно яких визначається прожитковий мінімум. І приписами Закону №966-XIV прокурори не віднесені до соціальної демографічної групи населення, стосовно яких прожитковий мінімум повинен встановлюватися окремо.
Водночас, законодавець починаючи з 2021р. у законах про Державний бюджет України на відповідний рік не встановлював прожитковий мінімум стосовно прокурорів як окремої соціальної демографічної групи. Окремими приписами цих законів встановлювався на 1 січня відповідного календарного року прожитковий мінімум для працездатних осіб для цілей визначення посадового окладу прокурора окружної прокуратури в розмірі 1600 грн.
Отже, цими законами не встановлювалася певна розрахункова величина, відмінна від тієї, що визначена спеціальним законом для визначення розміру посадового окладу прокурора окружної прокуратури, а власне визначалася ця величина - встановлювався грошовий розмір прожиткового мінімуму для працездатних осіб, який застосовується для визначення окладу прокурора окружної прокуратури.
А тому, суд першої інстанції, розглянувши дану справу в межах заявлених позовних вимог, дійшов помилкового та безпідставного висновку про наявність підстав для задоволення позову, і доводи апеляційної скарги вказані висновки спростовують в повному обсязі.
До того ж, одночасно також слід звернути увагу й на те, що аналогічна правова позиція з цих спірних питань була викладена та конкретизована у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.04.2025р. у справі №240/9028/24, яка хоч і стосується правового регулювання визначення базового розміру посадового окладу судді, однак, виходячи зі змісту та обсягу фактичних передумов, які спричинили спір у вказаній справі, підлягає врахуванню під час вирішення даних спірних правовідносин.
Слід також зазначити й про те, що у відповідності до ст.ст.9,77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд, згідно зі ст.90 цього ж Кодексу, оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
А згідно з ч.2 ст.77 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти позову.
Ухвалюючи дане судове рішення, колегія суддів керується ст.322 КАС України, ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, практикою Європейського суду з прав людини та Висновком №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів (п.41) щодо якості судових рішень.
Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов'язаний із належним здійсненням правосуддя, у рішенні судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча п.1 ст.6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (п.58 рішення у справі «Серявін та інші проти України»).
Пунктом 41 Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів зазначено, що обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
У силу вимог ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду 1-ї інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Отже, в обсязі встановлених обставин та враховуючи, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, а також у зв'язку із тим, що деякі висновки суду не відповідають обставинам справи, судова колегія, діючи виключно в межах заявлених позовних вимог та доводів апеляційної скарг, у відповідності до п.п.1,3,4 ч.1 ст.317 КАС України, вважає за необхідне скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.
Керуючись ст.ст.308,311,315,317,321,322,325,329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Одеської обласної прокуратури - задовольнити.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 15 серпня 2024 року - скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 - відмовити в повному обсязі.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, але може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст постанови виготовлено: 22.05.2025р.
Головуючий у справі
суддя-доповідач: Ю.В. Осіпов
Судді: М.П. Коваль
В.О. Скрипченко