Справа № 580/11862/24 Головуючий у 1-й інстанції: Орленко В.І.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
20 травня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
судді-доповідача Черпака Ю.К.,
суддів Кобаля М.І., Штульман І.В..
за участі секретаря судового засідання Шіндер Ю.О.,
представника позивача адвоката Гармаш Н.М.,
представника відповідача Ігнатенко В.І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Державної служби України з надзвичайних ситуацій на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року, якою задоволено заяву ОСОБА_1 до Державної служби України з надзвичайних ситуацій про вжиття заходів забезпечення позову до подання позовної заяви,
У листопаді 2024 року ОСОБА_1 (далі - заявник/ ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з заявою до Державної служби України з надзвичайних ситуацій (далі - відповідач/ДСНС України) про вжиття заходів забезпечення позову до подання позовної заяви, в якій просив:
- зупинити дію пункту 1 наказу голови ДСНС України від 01 листопада 2024 року № HC-1130 «Про проведення повторного розслідування нещасного випадку», тобто зупинити проведення повторного розслідування по факту травмування полковника служби цивільного захисту ОСОБА_1 ;
- заборонити комісії, яка проводить повторне розслідування зазначеного нещасного випадку, проводити розслідування нещасного випадку і приймати відповідні рішення стосовно ОСОБА_1 , до набрання законної сили судовим рішенням у відповідній адміністративній справі.
У заяві про вжиття заходів забезпечення позову заявник зазначив, що має намір звернутися до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до ДСНС України про визнання протиправним та скасування наказу голови № HC-1130 від 01 листопада 2024 року «Про проведення повторного розслідування нещасного випадку». Вказаним наказом, зокрема, передбачено проведення повторного розслідування травмування полковника служби цивільного захисту ОСОБА_1 (пункт 1), створення відповідної комісії (пункт 2) та скасування актів розслідування нещасного випадку за формами Нцз-5 та Нцз-1 № 2 від 11 квітня 2024 року, затверджених т.в.о. начальника Черкаського інституту пожежної безпеки імені Героїв Чорнобиля НУЦЗ України (пункт 4). Вказує, що після завершення роботи зазначеної комісії та ухвалення нею відповідних висновків, наказ втратить свою чинність, що унеможливить його ефективне оскарження в судовому порядку. У такому разі оскарженню підлягатимуть вже результати повторного розслідування, а не сам наказ, що, на думку заявника, може призвести до неможливості виконання судового рішення у разі задоволення позову про скасування зазначеного наказу. У зв'язку з цим вважає, що невжиття заходів забезпечення позову створює ризик істотного ускладнення або унеможливлення виконання майбутнього рішення суду та ефективного захисту його прав та інтересів.
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року заяву про вжиття заходів забезпечення позову задоволено частково.
Зупинено дію пункту 1 наказу голови ДСНС України від 01 листопада 2024 року № HC -1130 «Про проведення повторного розслідування нещасного випадку» щодо проведення повторного розслідування по факту травмування полковника служби цивільного захисту ОСОБА_1 .
Суд першої інстанції мотивував свою ухвалу тим, що реалізація положень пункту 1 наказу голови Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 01 листопада 2024 року № HC-1130 «Про проведення повторного розслідування нещасного випадку» (проведення повторного розслідування) призведе до вичерпання дії самого наказу, внаслідок чого він не зможе бути ефективно оскаржений у судовому порядку. Така ситуація створює ризик, що належним способом захисту буде вже не скасування самого наказу, а оскарження нових правовідносин, зокрема висновків комісії та нових актів розслідування, що, в свою чергу, може унеможливити поновлення прав заявника у разі задоволення позову. Суд визнав доводи заявника обґрунтованими та дійшов висновку, що у разі невжиття заходів забезпечення позову можливе істотне ускладнення або повна неможливість виконання майбутнього судового рішення, що суперечило б меті інституту забезпечення позову. Також суд вказав, що заявлений захід шляхом зупинення дії пункту 1 наказу є співмірним із позовними вимогами, не вирішує спір по суті та відповідає нормам Кодексу адміністративного судочинства України. Водночас інша частина заяви щодо заборони комісії проводити розслідування і ухвалювати рішення не підлягає задоволенню на підставі пункту 5 частини третьої статті 151 КАС України, оскільки така заборона стосується дій третіх осіб і не допускається як захід забезпечення позову.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, ДСНС України подала апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу у частині задоволених вимог та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову. На думку апелянта, ухвалу прийнято без належного з'ясування всіх обставин справи, з порушенням норм процесуального права та із застосуванням норм матеріального права, які не підлягали застосуванню у цій ситуації. Суд першої інстанції не надав належної оцінки відсутності реальної загрози для прав позивача, не встановив, у чому саме полягає істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду, а також не обґрунтував наявність очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення. Крім того, сам факт проведення повторного розслідування нещасного випадку не є безумовною підставою для настання негативних наслідків для позивача та не свідчить про порушення його прав, оскільки такі наслідки можуть виникнути лише після ухвалення відповідних висновків за результатами розслідування, які, в свою чергу, можуть бути оскаржені в установленому порядку. Ухвала не містить належного обґрунтування відповідно до вимог практики Верховного Суду, у тому числі не підтверджено існування об'єктивних обставин, які б свідчили про необхідність тимчасового судового захисту.
У відзиві на апеляційну скаргу відповідач навів доводи щодо законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити скаргу без задоволення. Зазначає, що обраний судом захід забезпечення позову шляхом зупинення дії пункту 1 наказу ДСНС про проведення повторного розслідування є співмірним із предметом майбутнього позову та необхідним для запобігання ускладненню чи неможливості виконання рішення суду. Зауважив, що проведення повторного розслідування призвело б до втрати можливості оскарження наказу як такого, оскільки після його виконання правові наслідки набули б нової форми, а саме: у вигляді нових актів комісії та адміністративних рішень, які були б предметом окремого спору. Судом правильно враховано, що невжиття заходів забезпечення позову могло б істотно ускладнити поновлення порушених прав позивача. Крім того, обраний спосіб забезпечення позову не вирішує спір по суті, а лише тимчасово фіксує існуюче становище, необхідне для ефективного судового захисту. Твердження апелянта про порушення норм матеріального чи процесуального права є необґрунтованими, а їхні доводи не спростовують висновків суду першої інстанції.
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Надаючи правову оцінку вирішенню питання про застосування заходів забезпечення позову, колегія суддів зазначає наступне.
Частинами першою, другою статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Відповідно до частини першої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 3) встановленням обов'язку відповідача вчинити певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Тобто, обов'язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог, як поданого позову так і майбутнього його подання, й бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; ймовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Вказані правові висновки відповідають правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постанові від 13 березня 2020 року у справі № 1740/2484/18, які відповідно до частини п'ятої статті 242 КАС України підлягають врахуванню у цій справі.
Підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому необхідно у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи наявна хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Розглядаючи питання щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову, необхідно також враховувати специфіку правовідносин, стосовно яких виник спір, та їх відповідне законодавче врегулювання, за наслідками аналізу якого можна зробити висновок, чи дійсно застосування заходів забезпечення позову є необхідним у даному конкретному випадку, чи може невжиття таких засобів мати незворотні наслідки.
Так, позивач в заяві про забезпечення позову зазначає, що невжиття заходів забезпечення позову призведе до негативних наслідків для нього, оскільки з моменту складення акта за результатами перевірки позивач буде позбавлений права на оскарження наказу про її призначення та проведення, а отже, не зможе реалізувати право на судовий захист, яке передбачено нормами чинного законодавства.
У питанні вжиття заходів забезпечення позову Верховний Суд сформував сталу правову позицію щодо застосування норм процесуального права, яка полягає в тому, що безумовно, рішення чи дії суб'єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб'єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Такий правовий висновок міститься у постановах Верховного Суду від 10 квітня 2019 року у справі № 826/16509/18 та від 26 грудня 2019 року у справі № 640/13245/19, від 20 березня 2019 року у справі № 826/14951/18.
Суди також повинні перевіряти не тільки співмірність заходів забезпечення позову із позовними вимогами, а й надавати оцінку порушеному праву позивача, про захист якого він просить.
Водночас, можливе настання негативних наслідків не є беззаперечним доказом для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову. Суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому.
Колегія суддів не заперечує того, що забезпечення позову шляхом зупинення дії спірного наказу може тимчасово убезпечити ОСОБА_1 від потенційних негативних наслідків, пов'язаних із проведенням повторного розслідування нещасного випадку, однак слід враховувати, що подібні обставини не передбачені статтею 150 КАС України як безумовна підстава для забезпечення позову. Отже, такі міркування не свідчать і не можуть свідчити про очевидну протиправність адміністративного акта, яким у даному випадку є наказ Голови ДСНС України від 01 листопада 2024 року № HC-1130.
Колегія суддів також звертає увагу, що за своєю правовою природою сам факт видання наказу про проведення повторного розслідування нещасного випадку не створює для позивача безпосередніх незворотних наслідків, не порушує автоматично його прав і не позбавляє можливості захисту в разі прийняття рішень за результатами такого розслідування. У випадку, якщо за підсумками повторного розслідування будуть ухвалені нові акти, які порушуватимуть права позивача, він не позбавлений можливості їх оскарження у встановленому законом порядку, зокрема й з урахуванням потенційних порушень процедури при виданні оскаржуваного наказу.
Верховний Суд у постанові від 08 червня 2023 року у справі № 160/1140/23 висловив правову позицію про те, що можливі у майбутньому порушення прав позивача, які ще не наступили взагалі і невідомо, чи настануть у подальшому, не є самостійною і достатньою підставою для застосування заходів забезпечення позову.
Мотиви, наведені позивачем у заяві про забезпечення позову та відзиві на апеляційну скаргу, не підтверджують реальний характер загрози правам заявника до ухвалення рішення по суті спору, а також не зумовлюють настання внаслідок невжиття таких заходів обставин, які б могли істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся.
Суд апеляційної інстанції не вбачає достатніх підстав, які б вказували на необхідність забезпечення позову саме у такий спосіб, та даних, які б свідчили про очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, захист яких стане взагалі неможливим без вжиття таких заходів, або ж для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат.
Слід звернути увагу, що забезпечення позову шляхом зупинення пункту 1 наказу від 01 листопада 2024 року щодо повторного розслідування вносить певні протиріччя в наведену судом першої інстанції мотивацію при ухваленні судового рішення, яке оскаржується, оскільки не перешкоджає виконанню пунктів 2-4 зазначеного наказу, яким призначено склад комісії з розслідування нещасного випадку, велено їй провести розслідування у визначений термін, скасовано попередні акти розслідування нещасного випадку.
Колегія суддів вважає, що наслідки від незабезпечення цього позову жодним чином не вплинуть на можливість ефективного захисту або поновлення позивачем порушених чи оспорюваних прав або інтересів.
Підсумовуючи вказане, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки на момент подання та розгляду відповідної заяви заявником не було доведено існування обставин, які б безумовно свідчили про те, що невжиття таких заходів істотно ускладнить чи унеможливить виконання майбутнього судового рішення або ефективний захист чи поновлення його прав та інтересів, за захистом яких він має намір звернутися до суду.
Тому, керуючись статтею 317 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів за результатами розгляду апеляційної скарги вважає за необхідне скасувати ухвалу суду першої інстанції в частині задоволення заяви про забезпечення позову та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні заяви про забезпечення позову шляхом зупинення дії пункту 1 наказу Голови ДСНС України від 01 листопада 2024 року № HC-1130 «Про проведення повторного розслідування нещасного випадку».
Керуючись статтями 308, 311, 315, 317, 322, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Апеляційну скаргу Державної служби України з надзвичайних ситуацій задовольнити.
Скасувати ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 02 грудня 2024 року в частині задоволення заяви про забезпечення позову та постановити нову ухвалу, якою відмовити в задоволенні заяви про забезпечення позову шляхом зупинення дії пункту 1 наказу Голови ДСНС України від 01 листопада 2024 року № HC-1130 «Про проведення повторного розслідування нещасного випадку» в частині проведення повторного розслідування по факту травмування полковника служби цивільного захисту ОСОБА_1 .
В іншій частині ухвалу суду залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач: Черпак Ю.К.
Судді: Кобаль М.І.
Штульман І.В.
Повний текст постанови виготовлено 20.05.2025.