м. Вінниця
15 травня 2025 р. Справа № 120/17413/24
Вінницький окружний адміністративний суд у складі
головуючого судді Жданкіної Наталії Володимирівни,
за участю секретаря судового засідання: Галюк Аліни Леонідівни,
представника позивача: Корнійчука С.А.,
представника відповідача: Паничук Б.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Агрономічної сільської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Вінницький національний аграрний університет, Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії,
До Вінницького окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з адміністративним позовом до Агрономічної сільської ради про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити дії.
Позовні вимоги обґрунтовано протиправністю прийнятого відповідачем рішення від 18 травня 2016 року № 106 "Про затвердження плану зонування села Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області", оскільки відповідний план зонування села Агрономічне є складовою генерального плану села Агрономічне, який рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року у справі № 128/2833/17 визнано протиправним та нечинним.
Ухвалою суду від 13.01.2025 відкрито провадження в адміністративній справі та вирішено її розгляд здійснювати за правилами загального позовного провадження. Цією ж ухвалою призначено підготовче засідання на 13.02.2025.
03.02.2025 представником Агрономічної сільської ради подано відзив на позовну заяву, в якому останній заперечив щодо задоволення даного позову. Зокрема зазначив, що відповідно до частини 2 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Тобто, на думку представника відповідача, оскаржити такий акт інші особи не можуть.
Так, позивач оскаржує рішення 8 сесії 7 скликання Агрономічної сільської ради від 18 травня 2016 року № 106, яким затверджено план зонування території села Агрономічне. Проте, таке рішення не стосується прав та обов'язків позивача, а відсутність порушення таких прав та обов'язків виключає їх звернення до суду за захистом прав та інтересів.
За наведених обставин представник відповідача вважає, що підстави для задоволення позовних вимог в даному випадку відсутні.
В підготовче засідання 13.02.2025 предствник відповідача не з'явився, в зв'язку з чим, за згодою представника позивача, судове засідання відкладено на 19.02.2025.
В підготовчому судовому засіданні 19.02.2025 суд протокольною ухвалою задовольнив клопотання представника позивача про витребування в відповідача додаткових доказів. Іншою ухвалою від 19.02.2025, вступну та резолютивну частини якої проголошено в підготовчому засіданні, задоволено клопотання представника позивача про залучення до участі у справу третіх осіб, а саме залучено до участі у справу в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача: Вінницький національний аграрний університет та Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області.
Також, в підготовчому судовому засіданні оголошено перерву до 12.03.2025.
05.03.2025 від представника Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області отримано письмові пояснення на позовну заяву, в яких останній вказав, що при вирішенні даної адміністративної справи покладається на розсуд суду. Окремо, просив розгляд справи здійснювати за відсутності представника Головного управілння.
12.03.2025 від представника позивача отримано додаткові пояснення у справі, в яких, з посиланням на судову практику, наполягав на наявності в його довірителя права на звернення до суду з позовом щодо оспорення нормативно-правового акту.
В зв'язку з перебуванням головуючого судді у відпустці, справу знято з розгляду та призначено наступне судове засідання на 02.04.2025.
02.04.2025 від представника відповідача отримано клопотання про відкладення розгляду справи, в зв'язку з неможливістю прибуття представника сільської ради в судове засідання призначене на 02.04.2025.
Протокольною ухвалою від 02.04.2025 судове засідання відкладено на 17.04.2025.
17.04.2025 представником Агрономічної сільської ради подано суду додаткові пояснення, в яких останній виклав заперечення відносно тверджень представника позивача проте, що оскаржуване рішення прийняте з порушенням встановленого законодавства, зокрема щодо процедури проведення громадських слухань та порушення екологічного законодавства.
Протокольною ухвалою від 17.04.2025 закрито підготовче засідання та призначено розгляд справи по суті на 15.05.2025.
В судовому засіданні 15.05.2025 представник позивача підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив їх задовольнити з підстав, що наведені у позовній заяві та додаткових поясненнях.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечив щодо задоволення заявлених ОСОБА_1 позовних вимог з мотивів наведених у відзиві на позовну заяву, а також додаткових поясненнях.
Натомість, треті особи в судове засідання вкотре не з'явились, пявку предстанвиків не забезпечили, хоча про дату, час та місце розгляду справи повідомлялись завчасно та належним чином.
Заслухавши представників сторін, дослідивши матеріали адміністративної справи, оцінивши надані сторонами докази, суд встановив такі обставини.
21 серпня 2015 року Агрономічною сільською радою прийнято рішення "Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
18 травня 2016 року Агрономічною сільською радо прийнято рішення № 106 "Про затвердження плану зонування села Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року у справі № 128/2833/17, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та постановою Верховного Суду від 27 березня 2024 року, визнано протиправним та нечинним рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року "Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області", а також зобов'язано Агрономічну сільську раду Вінницького району Вінницької області невідкладно, після набрання рішенням законної сили, опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було або мало бути офіційно оприлюднено рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року "Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
Позивач оскаржує рішення Агрономічної сільської ради від 18 травня 2016 року № 106 "Про затвердження плану зонування села Агрономічне Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області".
Надаючи правову оцінку рішенню, що оскаржується, суд зважає на таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу “заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Суд зазначає, що відповідно до статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР “Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) затвердження містобудівної документації віднесено до виключних повноважень сільських, селищних, міських рад.
Згідно з частиною 1 статті 73 Закону № 280/97-ВР акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.
Частиною першою статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
За змістом частин одинадцятої та дванадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України “Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України “Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
У статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України наведено визначення термінів “нормативно-правовий акт» та “індивідуальний акт»:
нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Ненормативним (індивідуальним) правовим актам притаманні наступні ознаки: а) спрямовуються на врегулювання конкретних (одиничних) актів соціальної поведінки; б) поширюються лише на персонально визначених суб'єктів; в) містять індивідуальні приписи (веління, дозволи), розраховані на врегулювання лише окремої, конкретної життєвої ситуації, тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією; г) не передбачають повторного застосування одних і тих самих юридичних засобів; д) не мають зворотної дії в часі.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року № 20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини), від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (пункт 4 мотивувальної частини).
Закон України “Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 року №3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів, у якому визначено, що:
- генеральний план населеного пункту - одночасно містобудівна документація на місцевому рівні та землевпорядна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;
- план зонування території (зонінг) - документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон.
За змістом з положень статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Обов'язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Генеральні плани населених пунктів можуть поєднуватися з детальними планами всієї території населених пунктів або її частин.
Строк дії генерального плану населеного пункту не обмежується.
Відповідно до статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон. До затвердження генерального плану населеного пункту в межах території територіальної громади, щодо якої затверджено комплексний план (якщо обов'язковість розроблення генерального плану населеного пункту визначена рішенням про затвердження комплексного плану), межі функціональних зон та функціональне призначення територій у такому населеному пункті визначаються комплексним планом.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог:
1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території;
2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності;
3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій;
4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон;
5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови;
6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями;
7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об'єктів;
8) відображення обмежень (у тому числі меж) використання приаеродромної території, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України.
Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов'язковими для врахування під час зонування відповідної території.
Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності іншим положенням генерального плану населеного пункту, комплексного плану (за наявності).
Такі зміни розробляються, узгоджуються та затверджуються в порядку, визначеному цим Законом для розроблення, узгодження та затвердження комплексного плану, генерального плану населеного пункту.
За порушення вимог, встановлених планом зонування території, фізичні та юридичні особи несуть відповідальність відповідно до закону.
Зі змісту наведених вище норм слідує, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної та землевпорядної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту, який визначає, в тому числі види функціонального призначення відповідної території населеного пункту.
Водночас, план зонування території розробляється на підставі та відповідно до генерального плану населеного пункту.
В ході судового розгляду встановлено, що 21 серпня 2015 року Агрономічною сільською радою прийнято рішення "Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
З метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон Агрономічною сільською радою у складі генерального плану населеного пункту розроблено план зонування території, про що 18 травня 2016 року прийнято рішення № 106, яким і затверджено план зонування села Агрономічне Вінницького району Вінницької області.
Водночас рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року у справі № 128/2833/17, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та постановою Верховного Суду від 27 березня 2024 року, визнано протиправним та нечинним рішення Агрономічної сільської ради Вінницького району Вінницької області від 21 серпня 2015 року "Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
На переконання суду, визнання в судовому порядку нечинним рішення, яким затверджено генеральний план села Агрономічне Вінницького району Вінницької області, саме по собі призводить до втрати чинності рішенням цього ж органу місцевого самоврядування, яким затверджено план зонування території, оскільки план зонування території є складовою генерального плану та розробляється в складі такого генерального плану.
Тобто, з набранням законної сили рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року у справі № 128/2833/17, яким визнано нечинним рішення Агрономічної сільської ради від 21 серпня 2015 року "Про затвердження генерального плану села Агрономічне Вінницького району Вінницької області", втрачає чинність і рішення Агрономічної сільської ради від 18 травня 2016 року № 106 "Про затвердження плану зонування села Агрономічне Вінницького району Вінницької області".
Таким чином, неможливо визнати нечинним рішення відповідача, яким затверджено план зонування села Агрономічне, адже таке рішення втратило чинність з набранням законної сили рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2021 року у справі № 128/2833/17, яким визнано нечинним рішення відповідача про затвердження генерального плану села Агрономічне.
За таких обставин суд доходить висновку, що підстави для задоволення заявлених позивачем позовних вимог відсутні.
Варто також зауважити, що Консультативна рада європейських суддів у Висновку № 11 (2008) щодо якості судових рішень на рівні рекомендацій, що мають характер норм «м'якого права», наголосила, що якість будь-якого судового рішення залежить головним чином від якості його обґрунтування. Воно не лише полегшує розуміння сторонами суті рішення, а насамперед слугує гарантією проти свавілля. Обґрунтування судового рішення загалом засвідчує дотримання національним суддею принципів, проголошених Європейським судом з прав людини. При цьому навіть «проміжні» процесуальні рішення потребують належного викладу підстав їх прийняття, якщо вони стосуються індивідуальних свобод. Належне мотивування судового рішення - це стандарт Європейського суду з прав людини, напрацьований за результатами розгляду заяв про порушення права на справедливий суд. Аналіз практики Європейського суду з прав людини щодо застосування статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод свідчить, що право на мотивоване судове рішення є частиною загального права людини на справедливий і публічний розгляд справи.
По-перше, ціль мотивування судового рішення полягає в тому, щоб продемонструвати і довести, передусім сторонам, що суд справді почув, а не проігнорував їхні позиції. По-друге, мотивоване судове рішення надає сторонам змогу вирішити питання про доцільність його оскарження. По-третє, належне мотивування судового рішення забезпечує ефективний апеляційний перегляд справи. По-четверте, тільки мотивоване судове рішення забезпечує можливість здійснювати суспільний контроль за правосуддям.
Суд звертає увагу, що пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди давати обґрунтування рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити суду, та відмінності, які існують у державах-учасницях з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд обов'язок щодо обґрунтування, який випливає зі статті 6 Конвенції, може бути вирішене тільки у світлі конкретних обставин справи (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 18 липня 2006 року у справі «Проніна проти України», заява № 63566/00, пункт 23).
Тому за наведених вище підстав, якими суд обґрунтував своє рішення, немає потреби давати докладну відповідь на інші аргументи, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у цій справі.
Частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до частин 1, 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Таким чином, перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість основних доводів сторін, суд доходить висновку, що у задоволенні позову належить відмовити.
З огляду на відмову в задоволенні позову відсутні й підстави для відшкодування позивачам витрат, пов'язаних зі сплатою ними судового збору.
Керуючись ст.ст. 73, 74, 75, 76, 77, 90, 94, 139, 241, 245, 246, 250, 255, 295 КАС України, -
В задоволенні адміністративного позову відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було проголошено скорочене (вступну та резолютивну частини) рішення (ухвалу) суду або якщо розгляд справи здійснювався в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Інформація про учасників справи:
Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 )
Відповідач: Агрономічна сільська рада Вінницького району Вінницької області (вул. Центральна, 12, с. Агрономічне, Вінницький район, Вінницька область, 23227, код ЄДРПОУ 04525998)
Третя особа 1: Вінницький національний аграрний університет (вул. Сонячна, 3, м. Вінниця, 21008, код ЄДРПОУ 00497236)
Третя особа 2: Головне управління Держгеокадастру у Вінницькій області (вул. Келецька, 63, м. Вінниця, 21027, код ЄДРПОУ 39767547)
Суддя Жданкіна Наталія Володимирівна