19 травня 2025 р. Справа № 440/2318/25
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Русанової В.Б.,
Суддів: Бегунца А.О. , Калиновського В.А. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою керівника Полтавської обласної прокуратури на ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13.03.2025 (головуючий суддя І інстанції: Л.М. Петрова) по справі № 440/2318/25
за позовом керівника Полтавської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства
до Лютенської сільської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
Керівник Полтавської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Лютенської сільської ради щодо не винесення на розгляд сесії подання Північно-східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 23.11.2023 № 822-ВС-23, та не прийняття рішення про віднесення залісених земельних ділянок до самозалісених земель;
- зобов'язати Лютенську сільську раду розглянути на сесії ради подання Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства з прийняттям рішення про віднесення залісених земельних ділянок без кадастрових номерів до самозалісених земель у порядку визначеному частин 2, 3, 5 ст. 57-1 Земельного кодексу України.
В обґрунтування позову зазначив, що з метою збереження самостійних лісів та подальшого ведення лісового господарства, Північно-східним міжрегіональним управлінням лісового та мисливського господарства неодноразово направлялись подання до Лютенської сільської ради щодо ухвалення рішення про віднесення визначених поданням залісених земельних ділянок до самозалісених земель, проте останні не виносились на розгляд сесії відповідної Ради. Не вжиття Лютенською сільською радою заходів по розгляду наведеного питання суперечить інтересам держави у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Щодо підстав звернення прокуратури, зазначив, що Північно-східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства є органом, на який покладено обов'язок здійснювати контроль у сфері охорони лісів. Разом з тим, зазначеним органом державної влади не вжито заходів для усунення порушень з боку Лютенської сільської ради.
У зв'язку з цим, прокурор набув повноважень на представництво держави у цих правовідносинах в інтересах Північно-східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства .
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 21.02.2025 позов залишено без руху в зв'язку із його невідповідністю статтям 53, 160, 161 КАС України, надано п'ятиденний строк для усунення недоліків шляхом подання позовної заяви із обґрунтуванням підстав для звернення до суду з цим позовом з урахуванням оцінки суду, наведеної у мотивувальній частині цієї ухвали.
06.03.2025 керівник Полтавської обласної прокуратури на виконання вимог ухвали суду надав уточнену позовну заяву, в якій також зазначив підстави звернення до суду прокуратури в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 13.03.2025 позов повернуто позивачу.
Повертаючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що чинним законодавством не передбачено повноважень Держлісагентства та його територіальних органів на звернення до суду з позовом про зобов'язання органу місцевого самоврядування прийняти рішення про віднесення земельної ділянки до самозалісненої, а тому відповідно і у керівника Полтавської обласної прокуратури в особі цього органу також немає права на звернення до суду з такими вимогами.
Керівник Полтавської обласної прокуратури, не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам, що призвело до помилкових висновків, просить її скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Апеляційна скарга мотивована твердженнями про наявність у прокурора процесуальної можливості звернення до суду в інтересах держави в особі Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства.
Зазначає, що чинним законодавством дійсно не урегульовано питання подальших дій Держлісагентства та його територіальних органів у випадку не вжиття власником земельної ділянки, яким в даному випадку є Лютенська сільська рада, дій по розгляду подання про віднесення земельних ділянок до самозалісених.
Водночас, суд першої інстанції не врахував положення ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якою передбачено, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Так, до повноважень Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства належить контроль за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства. В межах повноважень, відповідний орган звертався до органу місцевого самоврядування із поданнями щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених, які залишились нерозглянутими.
Як наслідок, Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства з метою ефективного здійснення своїх повноважень мало право звернутись до суду з цим позовом.
Посилається на правові позиції Великої Палати Верховного Суду, викладені в постановах від 30.01.2019 у справі № 826/2793/18, від 06.02.2019 у справі № 810/3046/17, від 13.02.2019 у справі № 810/2763/17 та Верховного Суду - в постановах від 24.10.2019 у справі № 810/3165/18, від 03.12.2019 у справі № 810/3164/18 та від 13.12.2019 у справі №810/3160/18.
Вважає, що звернення прокурора до суду у цій справі слугує меті захисту суспільного інтересу у такій сфері, як дотримання органами місцевого самоврядування вимог законодавства про збереження та відтворення лісів та інших природних ресурсів.
Лютенська сільська рада (далі - відповідач) подала відзив на апеляційну скаргу, в якому наполягаючи на законності та обґрунтованості ухвали суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу без змін.
Відповідно до ч. 2 ст. 312 КАС України апеляційна скарга розглянута судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши ухвалу суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Частиною 3 ст. 5 КАС України передбачено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положеннями ст. 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами 1, 3 - 5 ст. 53 КАС України у випадках, встановлених законом, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи можуть звертатися до адміністративного суду із позовними заявами в інтересах інших осіб і брати участь у цих справах. При цьому Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, державні органи, органи місцевого самоврядування повинні надати адміністративному суду документи та інші докази, які підтверджують наявність визначених законом підстав для звернення до суду в інтересах інших осіб.
У визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Пунктом 2 ч. 1 ст. 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VII) визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Згідно ч. 4 ст. 23 Закону № 1697-VІІ наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Аналіз вищенаведених норм дозволяє дійти висновку, що право на представництво прокурор набуває, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює захисту або здійснює неналежно, а також у разі відсутності такого органу.
«Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.
Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі правові висновки та їх обґрунтування міститься у постанові Верховного Суду від 08 листопада 2018 року у справі №826/3492/18.
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень.
Судом встановлено, що право на звернення до суду з цим позовом керівник Полтавської обласної прокуратури обґрунтовує бездіяльністю Північно-східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, що полягає у не вжитті заходів щодо усунення порушень з боку Лютенської сільської ради в частині не розгляду органом місцевого самоврядування подань про віднесення залісених земельних ділянок до самозалісених земель.
Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб'єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі є Північно-східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства, але через його бездіяльність інтереси держави не захищаються, у зв'язку із чим з цим позовом звертається саме прокурор.
Водночас за висновками суду першої інстанції, у визначеного прокурором суб'єкта владних повноважень відсутні повноваження на звернення до суду з таким позовом.
Отже, спірним у цій справі є питання чи наділено Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства належним обсягом компетенції, щоб набути повноваження позивача у цій справі.
У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Пунктом 1 Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29.09.2022 № 404 (далі - Положення № 404) передбачено, що міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами.
Згідно з п. 3 Положення № 404 завданням Управлінь є реалізація повноважень Держлісагентства у сфері лісового та мисливського господарства на території декількох адміністративно-територіальних одиниць, визначених Держлісагентством.
Відповідно до п. 4 Положення № 404 Управління відповідно до покладених на них завдань, зокрема:
- здійснюють:
державний контроль за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства (крім державного контролю з карантину рослин та у сфері захисту рослин);
державний контроль за дотриманням законодавства в галузі мисливського господарства і полювання;
контроль за виконанням договорів про умови ведення мисливського господарства;
видачу спеціальних дозволів на заготівлю деревини в порядку рубок головного користування;
видачу дозволів на використання мисливських тварин, що перебувають у державній власності, а також на відстріл та відлов хижих та шкідливих тварин за винятком тих, що знаходяться на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду;
видачу паспортів на собак мисливських порід, інших ловчих звірів і птахів;
видачу сертифікатів про походження лісоматеріалів.
- вирішують в межах повноважень, передбачених законом, спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів, що перебувають у державній власності.
- погоджують користувачам мисливських угідь пропускну спроможність мисливських угідь, строки полювання та порядок його здійснення, норму добування мисливських тварин, проєкти організації та розвитку мисливського господарства.
- координують діяльність підприємств, установ, організацій, що належать до сфери управління Держлісагентства, крім підприємств, установ, організацій, які безпосередньо підпорядковуються Держлісагентству.
- розглядають клопотання разом з матеріалами до них про віднесення лісів до відповідної категорії та надсилають їх у встановленому порядку до Держлісагентства.
- розглядають згідно із законодавством справи про адміністративні правопорушення і в межах своїх повноважень приймають відповідні рішення.
- здійснюють заходи щодо забезпечення споживачів деревиною, виробами з неї та іншою продукцією лісового та мисливського господарства.
- погоджують в установленому порядку надання лісів у постійне користування, а також лісів державної та комунальної власності в довгострокове тимчасове користування.
- реєструють договори довгострокового тимчасового користування лісами приватної власності.
- виділяють особливо захисні лісові ділянки.
- погоджують повну або часткову заборону застосування окремих видів і способів рубок в особливо захисних лісових ділянках.
- затверджують матеріали лісовпорядкування.
- надають дозвіл на переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель у цілях, пов'язаних з веденням лісового господарства.
- подають до відповідних органів виконавчої влади пропозиції щодо встановлення максимальних норм безоплатного збору дикорослих трав'яних рослин, квітів, ягід, горіхів, грибів тощо, а також лімітів використання лісових ресурсів при заготівлі другорядних лісових матеріалів та здійсненні побічних лісових користувань.
- надають дозвіл на вирубування насінників і плюсових дерев, крім територій і об'єктів природно-заповідного фонду.
- продовжують строки залісення у зв'язку з необхідністю ліквідації наслідків стихії (вітровал, пожежа, посуха тощо).
- припиняють у межах своєї компетенції в порядку, визначеному законодавчими актами, роботи, що здійснюються підприємствами, установами, організаціями і громадянами, якщо під час їх проведення не виконуються встановлені технологічні, санітарні та інші спеціальні вимоги щодо безпеки природного стану лісів та їх відтворення.
- погоджують додаткову заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування в межах не використаного за попередні роки обсягу діючої розрахункової лісосіки.
- приймають рішення про збільшення ширини лісосіки, встановленої нормативно-правовими актами з питань ведення лісового господарства, під час проведення суцільної рубки головного користування (крім ялицевих і букових лісів на гірських схилах).
- вносять пропозиції щодо виділення лісових ділянок для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей.
- погоджують розчищення лісових ділянок у зв'язку з будівництвом лісових доріг за межами виділення лісових ділянок, а також склад підрозділів з відведення і таксації лісосік.
- надають відстрочення на заготівлю деревини та вивезення деревини у випадку стихії або інших причин, що унеможливлюють заготівлю та вивезення деревини.
- погоджують перенесення строку огляду місць використання лісових ресурсів через несприятливі погодні умови (снігопад, повінь) або бездоріжжя.
- здійснюють інші повноваження, визначені законами України.
Відповідно до ст. 29-2 Лісового кодексу України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері лісових відносин:
1) здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог природоохоронного законодавства у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів;
2) розглядає справи про адміністративні правопорушення;
3) обмежує чи зупиняє (тимчасово) в установленому порядку діяльність підприємств, установ та організацій незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо вона здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів;
4) застосовує у випадках, передбачених законом, економічні санкції до підприємств, установ та організацій, їх посадових і службових осіб, громадян за порушення вимог законодавства, подає позови до суду про відшкодування збитків і втрат, завданих унаслідок такого порушення;
5) вирішує інші питання, визначені законом та покладені на нього актами Президента України.
Згідно з ч. 1 ст. 103 Лісового кодексу України спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів вирішуються в установленому порядку органами місцевого самоврядування, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, судами.
Колегія суддів зазначає, що Лісовим кодексом України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері лісових відносин наділений правом звернення до суду з позовами лише про відшкодування збитків і втрат, завданих унаслідок порушення вимог законодавства.
В свою чергу, Положенням № 404 визначено, що міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства здійснюють інші повноваження, визначені законами України.
У апеляційній скарзі прокурор також посилається на ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», якою встановлено, що Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Водночас, прокурор не зазначає норму Закону, яка б наділяла Північно-Східне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства правом на звернення до суду з таким позовом (обраним способом захисту порушеного права шляхом зобов'язання Лютенську сільську раду розглянути на сесії ради подання Управління з прийняттям рішення про віднесення залісених земельних ділянок без кадастрових номерів до самозалісених земель).
Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив його правом на звернення до суду із позовом щодо зобов'язання орган місцевого самоврядування винести на розгляд сесії подання позивача та прийняти рішення про віднесення залісених земельних ділянок без кадастрових номерів до самозалісених земель.
Посилання скаржника на окремі норми Лісового кодексу України колегія суддів вважає такими, що не спростовують висновків суду першої інстанції на відсутність повноважень у Північно-Східного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства на звернення до суду з цим позовом.
Натомість, колегія суддів вважає за необхідне зауважити, що за змістом ст. 103 Лісового кодексу України до органів, що вирішують спори з питань охорони, захисту, використання та відтворення лісів віднесено також центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Згідно з п. "а" ч. 1 ст. 20-2 Закону України від 25 червня 1991 року № 1264-XII "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі - Закон №1264-XII) до компетенції Центрального органу належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема щодо поводження з відходами.
Пунктом "й" ч. 1 ст. 20-2 Закону №1264-XII передбачено, що до компетенції Центрального органу у сфері охорони навколишнього природного середовища належить вжиття в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, участь у статусі позивача чи відповідача при розгляді справ у судах.
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 2017 року №275 є Державна екологічна інспекція України (далі - Положення № 275).
Відповідно до п. 1 Положення №275 Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до пп. 5 п. 4 Положення № 275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань звертається до суду із позовом щодо визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Згідно з підпунктом 9 пункту 4 Положення №275 Держекоінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів досудового врегулювання спорів, виступає позивачем та відповідачем у судах.
Пунктом 7 Положення № 275 передбачено, що Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.
У постановах Верховного Суду від 11.03.2021 по справі №240/3382/19 та від 12.05.2021 по справі №806/2361/18 сформовано такі висновки щодо права прокурора на подання позову у подібних правовідносинах: «саме Державна екологічна інспекція уповноважена звертатися до суду з позовом, зокрема, про визнання протиправними дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування їх посадових осіб».
Таким чином, на відміну від міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, де Положення № 404 не передбачає права на звернення до суду з позовом, Положенням про Держекоінспекцію чітко визначено відповідне право на звернення до суду з позовом щодо визнання протиправною бездіяльності органів місцевого самоврядування.
Колегія суддів аналізуючи чинні законодавчі положення щодо обсягу повноважень територіальних органів Держлісагентства, вважає, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив зазначені органи правом на звернення до суду із позовом щодо оскарження бездіяльності органів місцевого самоврядування в частині прийняття рішення про віднесення земель до самозаліснених.
Отже прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Колегія суддів не бере до уваги доводи прокурора стосовно правових висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/18, від 12.11.2019 у справі № 805/4074/17-а, від 27.02.2020 у справі № 240/2400/19, від 23.06.2020 у справі № 815/1567/16, від 19.08.2021 у справі № 807/2245/16, від 06.12.2021 у справі № 823/1833/16, від 11.08.2023 у справі № 560/10015/22, оскільки правовідносини у вказаних справах і справі, що розглядається, не є подібними, урегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.
Слід звернути увагу на те, що у силу приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 КАС України саме прокурор у поданій до адміністративного суду позовній заяві має визначити орган, уповноважений законом на звернення до суду у спірних відносинах, тоді як суд лише перевіряє правильність визначення прокурором такого органу.
Виходячи з приписів статей 2 та 53 КАС України, суд не в праві на власний розсуд визначати підстави звернення прокурора до адміністративного суду з позовом та у разі помилкового визначення прокурором позивача ініціювати питання про його заміну на належного, оскільки це суперечитиме завданням та основним принципам адміністративного судочинства.
За обставин справи, що розглядається, суд першої інстанції вірно зазначив, про відсутність у територіального органу Держлісагентства повноважень на звернення з позовом до суду та, як наслідок, помилковість зазначення прокурором цього органу в якості позивача у справі.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для повернення позовної заяви з огляду на не усунення керівником Полтавської обласної прокуратури недоліків позову, який залишено без руху.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду попередньої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
На підставі викладеного, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги спростовані наведеними вище обставинами та нормативно - правовим обґрунтуванням, у зв'язку з чим підстав для скасування ухвали суду першої інстанції не вбачається.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 312, 315, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу керівника Полтавської обласної прокуратури - залишити без задоволення.
Ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 13.03.2025 по справі № 440/2318/25 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя В.Б. Русанова
Судді А.О. Бегунц В.А. Калиновський