про закриття провадження у справі
16 травня 2025 року Київ № 640/22147/19
Київський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Басая О.В., розглянувши в порядку письмового провадження за правилами спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Державної авіаційної служби України до Державної регуляторної служби України про скасування розпорядження від 11.10.2019 № 121,
До Окружного адміністративного суду м. Києва звернулась Державна авіаційна служба України (далі - позивач, Державіаслужба) з позовом (з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог) до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач, Держрегуляторслужба), в якому просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження від 11.10.2019 № 121.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.11.2019 відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено розгляд справи здійснювати в порядку спрощеного позовного провадження без виклику сторін.
На виконання положень пункту 2 Розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України від 13.12.2022 № 2825-ІХ "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" дана справа надіслана за належністю до Київського окружного адміністративного суду.
Автоматизованою системою документообігу Київського окружного адміністративного суду визначено Басая О.В. головуючим суддею, який буде розглядати справу.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 28.03.2023 справа прийнята до провадження, розгляд якої визначено здійснити за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін за наявними у справі матеріалами.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірне розпорядження відповідача є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки при його прийнятті не взято до уваги, що ліцензіат зобов'язаний виконувати вимоги ліцензійних умов, а здобувач ліцензії для її одержання має відповідати ліцензійним умовам, які дотримано не було, у зв'язку з чим позивач анулював відповідну ліцензію.
Представник відповідача подав суду відзив на позов, в якому зазначив, що спірне розпорядження є правомірним та скасуванню не підлягає, оскільки прийняте відповідачем на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Одночасно наголосив на відсутності у Державіаслужбі права на звернення до суду за захистом своїх прав та інтересів у заявлений спосіб. Також подав до суду письмове клопотання про закриття провадження у справі, оскільки закон не наділяє Державіаслужбу повноваженнями на звернення до суду з відповідним позовом.
Представник позивача подав суду відповідь на відзив, в якій зазначив, що має належні повноваження на звернення до суду з відповідним позовом, оскільки позивач діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства. При цьому звернення до суду з даним позовом здійснюється позивачем як суб'єктом владних повноважень на підставі статті 28 Закону № 3166-VI, що з огляду на норми статей 2, 4, 5, 19 та 46 Кодексу адміністративного судочинства України, свідчить про належність такого спору до юрисдикції адміністративних судів.
З наведених вище підстав представник позивача подав також заперечення проти клопотання про закриття провадження у справі зазначаючи, що даний спір є публічно-правовим, тож враховуючи положення пункту 9 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України має бути розглянутий судом.
Представник відповідача подав суду заперечення на відповідь на відзив, в яких зазначив, що можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом. Звернення до суду є способом реалізації компетенції суб'єкта владних повноважень, а тому повинно відбуватися в межах, у спосіб та в порядку, передбаченому законом. Суб'єкт владних повноважень звертається до суду не за захистом своїх порушених прав чи інтересів, а тому що законом передбачений такий спосіб здійснення повноважень. Таким чином, адміністративна процесуальна правосуб'єктність є однією із передумов реалізації права на звернення до суду. Натомість, Державіаслужба не вказує жодний закон або нормативно-правовий акт, який визначає її право на звернення до адміністративного суду з позовом відповідного предмету.
Розглянувши клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі, дослідив матеріали справи, суд зазначає таке.
Наказом Державіаслужби від 12.09.2019 № 1186, відповідно до статті 10 Повітряного кодексу України, частини першої статті 9 Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності", підпункту 4 пункту 9 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів повітряним транспортом, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 134, інформації з витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань від 10.09.2019 № 1005731169, з метою забезпечення безпеки цивільної авіації, - анульовано дію ліцензії на право провадження господарської діяльності з надання послуг з перевезення вантажу повітряним транспортом Товариства з обмеженою відповідальністю "МАКСІМУС ЕІРЛАЙНС" (код ЄДРПОУ37553764, вид діяльності надання послуг з перевезення вантажу повітряним транспортом), видану згідно з рішенням Державіаслужби від 24.11.2011 № 1.18-05581.
Не погоджуючись з таким наказом Державіаслужби ТОВ "МАКСІМУС ЕІРЛАЙНС" (код ЄДРПОУ37553764) звернулось до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування Держрегуляторслужби з апеляцією (скаргою) від 19.09.2019 № MAL-408.
Відповідно до протоколу № 12-19 від 08.10.2019 (рішення № 6.1) засідання Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування Держрегуляторслужби за результатом розгляду зазначеної скарги (апеляції) встановлено, що наказ Державіаслужби від 12.09.2019 № 1186 у порушення вимог частини шостої статті 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VII "Про ліцензування видів господарської діяльності" не містить підстав(и) для прийняття органом ліцензування рішення про анулювання ліцензії, які визначені частиною другою статті 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VII "Про ліцензування видів господарської діяльності".
Враховуючи встановлені Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування обставини, розпорядженням Держрегуляторслужби від 11.10.2019 № 121, відповідна апеляція задоволена, у зв'язку з чим Державіаслужбу зобов'язано усунути порушення вимог частин другої та шостої статті 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VII "Про ліцензування видів господарської діяльності", скасувавши наказ від 12.09.2019 № 1186 "Про анулювання дії ліцензії" щодо анулювання ТОВ "МАКСІМУС БІРЛАЙНС" ліцензії на право провадження господарської діяльності з надання послуг з перевезення вантажу повітряним транспортом, виданої згідно з рішенням Державіаслужби від 24.11.2011 № 1.18-05581.
На підставі розпорядження Держрегуляторслужби від 11.10.2019 № 121 наказом Державіаслужби від 24.10.2019 № 1434 скасовано наказ Державіаслужби від 12.09.2019 № 1186.
Натомість вважаючи спірне розпорядження Держрегуляторслужби від 11.10.2019 № 121 протиправним, Державіаслужба звернулась до суду з даним позовом про визнання його протиправним та скасування.
Разом з тим, згідно з статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
За приписами пункту 8 частини першої статті 4 КАС України позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України "Про ринки капіталу та організовані товарні ринки", а також суб'єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частини четверта статті 5 КАС України).
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін "суб'єкт владних повноважень" означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Згідно з пунктами 3, 5 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень; за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.
Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкту владних повноважень надано такому суб'єкту законом.
При цьому суд враховує правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, відповідно до якої, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов'язків, але наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь в судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб'єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Отже, за загальним правилом один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір, тобто спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
З огляду на зазначене, суд дійшов висновку, що спір між Державіаслужбою та Держрегуляторслужбою за суттю заявленого предмета не відноситься до компетенційного, оскільки виник не про розмежування компетенції між позивачем та відповідачем, що ними й не заперечується.
Окрім зазначеного, суд також констатує, що для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме такий суб'єкт має бути наділений відповідними повноваженнями для звернення до суду.
З матеріалів справи випливає, що спірні правовідносини виникли у зв'язку з прийняттям Держрегуляторслужбою розпорядження від 11.10.2019 № 121, яким зобов'язано Державіаслужбу усунути порушення вимог частин другої та шостої статті 16 Закону України від 02.03.2015 № 222-VII "Про ліцензування видів господарської діяльності" шляхом скасування наказу від 12.09.2019 № 1186 "Про анулювання дій ліцензії".
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8.10.2014 № 520 (далі - Положення № 520) Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Віце-прем'єр-міністра з відновлення України - Міністра розвитку громад, територій та інфраструктури (далі - Міністр), який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Постановою Кабінету Міністрів України від 05.08.2015 № 609 затверджено перелік органів ліцензування, відповідно до якого Державіаслужба є органом ліцензування у сфері перевезення пасажирів, небезпечних вантажів та небезпечних відходів повітряним транспортом.
Основними завданнями Державіаслужби є, зокрема реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України (підпункт 1 пункту 3 Положення № 520).
Державіаслужба відповідно до покладених на неї завдань, окрім іншого, здійснює нагляд та контроль за дотриманням суб'єктами авіаційної діяльності вимог законодавства, авіаційних правил України, зокрема шляхом проведення планових і позапланових перевірок, аудитів та інспектувань, а також ситуаційних експериментів, випробувань, оглядів, спостережень; здійснює ліцензування господарської діяльності з надання послуг з перевезень пасажирів та/або вантажу повітряним транспортом (підпункти 9, 24 пункту 4 Положення № 520).
За приписами підпункту 8 пункту 6 Положення № 520, Державіаслужба для виконання покладених на неї завдань має право, зокрема анулювати ліцензії на провадження господарської діяльності з надання послуг з перевезень пасажирів та/або вантажу повітряним транспортом.
Разом з тим суд констатує, що ні вищезгаданими нормативно-правовими актами, ні будь-якими іншими Державіаслужба не наділена повноваженнями оскарження актів Держрегуляторслужби.
У свою чергу відповідно до пункту 1 Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 № 724 (далі - Положення № 724), Державна регуляторна служба України (ДРС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.
ДРС є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.
Згідно з підпунктами 28, 29, 33 пункту 4 Положення № 724 на Держрегуляторслужбу покладається ряд завдань, зокрема: здійснення нагляду за дотриманням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видання розпорядження відповідно до повноважень, визначених Законом України "Про ліцензування видів господарської діяльності"; здійснення в межах своєї компетенції контролю за додержанням дозвільними органами (їх посадовими особами) вимог законодавства з питань видачі документів дозвільного характеру та встановленого порядку їх видачі.
Відповідно до підпунктів 4, 7 пункту 6 Положення № 724 ДРС для виконання покладених на неї завдань має право, окрім іншого: для цілей Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування отримувати від органу ліцензування копії документів, які стосуються прийнятого ним рішення, що оскаржується до ДРС, та залучати на громадських засадах державних службовців, науковців та інших фахівців (за згодою їх керівників) для одержання консультацій та проведення експертизи документів у сфері ліцензування, а також запитувати і отримувати інформацію, документи чи матеріали; звертатися у передбачених законом випадках до суду.
Окрім того, відповідно до статті 9-1 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності (тобто Держрегуляторслужби), належать, зокрема, проведення в установленому Кабінетом Міністрів України порядку перевірок додержання органами державного нагляду (контролю) вимог цього Закону в частині здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
За приписами статті 21 зазначеного Закону № 877-V суб'єкт господарювання має право звернутися до відповідного центрального органу виконавчої влади або до суду щодо оскарження рішень органів державного нагляду (контролю).
У разі надходження такого звернення суб'єкта господарювання відповідний центральний орган виконавчої влади зобов'язаний розглянути його в установленому законом порядку.
При цьому частиною першою та другою статті 4 Закону України від 02.03.2015 № 222-VII "Про ліцензування видів господарської діяльності" встановлено, що спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, крім іншого, здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; видає розпорядження відповідно до повноважень, визначених цим Законом.
Розпорядження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, прийняті в межах його повноважень, є обов'язковими до виконання органами ліцензування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами-підприємцями.
Таким чином, з аналізу наведених норм суд вбачає, що Держрегуляторслужба та Державіаслужба є органами державної влади, діяльність яких, зокрема, полягає у здійсненні виключних функцій контролю (нагляду) у сфері здійснення ліцензійної діяльності. При цьому позивач здійснює відповідні виключні функції контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов, а відповідач здійснює виключні функції контролю (державного нагляду) за дотриманням Державіаслужбою, як органом ліцензування господарської діяльності.
При цьому позивач звертається з вимогою скасувати рішення суб'єкта владних повноважень, якому відповідно до Закону України "Про ліцензування видів господарської діяльності" він підзвітний і підконтрольний, і який, реалізуючи компетенцію у сфері нагляду за органами ліцензування, скасував рішення позивача як підконтрольного органу.
Статтею 28 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" закріплено право міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
Водночас згідно статтею 21 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб'єкту господарювання.
Ураховуючи вищенаведене в сукупності, суд дійшов висновку, що Державіаслужба у цій справі не має права на звернення до суду, оскільки її право на звернення до адміністративного суду з позовними вимогами про скасування розпорядження Держрегуляторслужби не закріплені у жодному нормативно-правовому акті.
Аналогічна правова позиція щодо правозастосування викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, якою закрито провадження у справі, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
В силу положень частин п'ятої, шостої статті 13 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" та частини п'ятою статті 242 КАС України, відповідні висновки Великої Палати Верховного Суду враховуються судом під час вирішення ції справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
У підсумку, з урахування вищезазначеного в сукупності, суд дійшов висновку про наявність правових підстав для закриття провадження у цій справі.
Керуючись статтями 238, 243, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Закрити провадження у справі № 640/22147/19 за позовом Державної авіаційної служби України до Державної регуляторної служби України про визнання протиправним та скасувати розпорядження від 11.10.2019 № 121.
Копію ухвали суду надіслати (надати) учасникам справи (їх представникам).
Ухвала набирає законної сили з дати її підписання суддею та може бути оскаржена до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня проголошення (підписання) ухвали.
Суддя Басай О.В.