13 травня 2025 рокуЛьвівСправа № 380/19110/24 пров. № А/857/10230/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Шавеля Р.М.,
суддів Бруновської Н.В. та Хобор Р.Б.,
з участю секретаря судового засідання - Василюк В.Б.,
а також сторін (їх представників):
від позивача - Гамей В.В.;
від відповідача - Лепко Є.С.;
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції апеляційну скаргу Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30.01.2025р. в адміністративній справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Захід Аутсорсинг» до Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці про визнання протиправним та скасування припису про усунення виявлених порушень законодавства про працю (суддя суду І інстанції: Потабенко В.А., час та місце ухвалення рішення суду І інстанції: 13 год. 23 хв. 30.01.2025р., м.Львів; дата складання повного рішення суду І інстанції: 10.02.2025р.),-
11.09.2024р. (згідно з відомостями реєстраційної позначки суду першої інстанції - 12.09.2024р.) Товариство з обмеженою відповідальністю «Захід Аутсорсинг» (надалі - позивач, суб'єкт господарювання, ТзОВ «Захід Аутсорсинг») за допомогою системи «Електронний суд» звернувся до суду з адміністративним позовом, в якому, із урахуванням поданої під час розгляду справи заяви про зміну підстав позову, просив визнати протиправною та скасувати винесений Західним міжрегіональним управлінням Державної служби з питань праці (надалі - відповідач, суб'єкт владних повноважень, ЗМУ Держпраці) припис № ЗХ/ЛВ/22817/076/П від 22.08.2024р. про усунення виявлених порушень законодавства про працю; стягнути з відповідача на користь позивача понесені судові витрати в розмірі 3028 грн. сплаченого судового збору (Т.1, а.с.1-9, 113-115).
Згідно ухвали суду від 16.09.2024р. вирішено розгляд справи здійснювати за правилами спрощеного позовного провадження без повідомленням сторін (Т.1, а.с.96 і на звороті).
Відповідно до ухвали від 24.09.2024р. суд вирішив продовжити розгляд справи в порядку загального позовного провадження (Т.1, а.с.104 і на звороті).
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 30.01.2025р. заявлений позов задоволено; визнано протиправним та скасовано винесений ЗМУ Держпраці припис № ЗХ/ЛВ/22817/076/П від 22.08.2024р. про усунення виявлених порушень законодавства про працю; стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань відповідача на користь позивача понесені судові витрати в розмірі 3028 грн. сплаченого судового збору (Т.3, а.с.123-131).
Не погодившись із основним судовим рішенням, його оскаржив відповідач ЗМУ Держпраці, який у поданій апеляційній скарзі, покликаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що своїй сукупності призвело до помилкового вирішення спору, просить суд апеляційної інстанції скасувати рішення суду та прийняти нову постанову, якою в задоволенні заявленого позову відмовити (Т.3, а.с.134-144).
Вимоги апеляційної скарги обґрунтовує тим, що на виконання вимог діючого законодавства відповідач використовує виключно уніфіковані форми документів, через що є відсутньою необхідність зазначення в акті перевірки про конкретне звернення фізичної особи, що слугувало підставою для її проведення. При цьому, обов'язково зазначається предмет заходу контролю.
Суд прийшов до помилкового висновку про те, що відповідач вийшов за межі предмету перевірки, оскільки такий визначається на підставі відомостей, отриманих у межах здійснення державного контролю, та має відповідати суті можливих порушень законодавства про працю, які стали підставою для її проведення. Оскільки у зверненні ОСОБА_1 було зазначено про можливе незаконне звільнення, тому відповідач мав правові підстави для перевірки дотримання роботодавцем вимог щодо належного оформлення та припинення трудових відносин. За таких умов визначений предмет перевірки - додержання вимог законодавства про працю в частині виявлення неоформлених трудових відносин - є правомірним.
Також відповідач не зобов'язаний встановлювати особу заявника, викликати таку для дачі пояснень і досліджувати докази її працевлаштування в позивача.
Окрім цього, висновки суду про невизначений характер спірного припису не ґрунтуються на вимогах Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», оскільки цей акт не передбачає вимог до уніфікованої форми припису щодо визначення способу усунення виявлених порушень.
Додатково наголошує на тому, що саме суд повинен був встановити особу заявника ОСОБА_1 , перевірити факт її трудових відносин з позивачем, що призвело до порушення принципу змагальності, оскільки суд ухилився від виконання свого обов'язку.
Позивач ТзОВ «Захід Аутсорсинг» скерував до апеляційного суду відзив на апеляційну скаргу, в якому останній вважає її необґрунтованою і такою, що не підлягає до задоволення. Наголошує на тому, що суд першої інстанції правильно застосував норми матеріального права та ухвалив законне і справедливе судове рішення (Т.3 а.с.173-179).
Протокольною ухвалою апеляційного суду від 13.05.2025р. відмовлено в задоволенні клопотання про виклик і допит в якості свідка інспектора Нагірняк Г.М., яка здійснювала спірний позаплановий захід (Т.3, а.с.151-153).
Заслухавши суддю-доповідача по справі, представника відповідача на підтримання поданої скарги, заперечення представника позивача, перевіривши матеріали справи та апеляційну скаргу в межах наведених у ній доводів, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає до задоволення, з наступних підстав.
Як встановлено під час судового розгляду, позивач ТзОВ «Захід Аутсорсинг» зареєстровано в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань із присвоєнням коду ЄДРПОУ 44683160. Основним КВЕД ТзОВ «Захід Аутсорсинг» є: 78.10 діяльність агентств працевлаштування.
Наказом ЗМУ Держпраці № 406/ЗХ-ЗК від 01.08.2024р. призначено проведення позапланового заходу із здійснення державного контролю у формі перевірки на предмет додержання вимог законодавства про працю в частині виявлення неоформлених трудових відносин у ТзОВ «Захід Аутсорсинг» (Т.1, а.с.161-162).
Підставою для такого наказу слугувала службова записка заступника начальника управління - начальника відділу з питань праці південного регіону Управління інспекційної діяльності у Львівській обл. ЗМУ Держпраці Веліахмедова Б.З. № СП-ЗХ/6.2.1/5222-24 від 31.07.2024р., окреме доручення Голови Державної служби України з питань праці № Д-33/1-4.1-24а від 23.04.2024р., лист-погодження Державної служби України з питань праці № ЦА-3750/1/2.4.2-24а від 30.07.2024р., а також звернення громадянки ОСОБА_1 від 22.07.2024р. про необхідність з'ясування обставин її звільнення та оплати відпрацьованих днів звернення (вх. № К-830/ЗХ-24 від 22.07.2024р.) (Т.1, а.с.159).
На підставі цього наказу оформлено направлення на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) № ЗХ/1/12026-24 від 01.08.2024р. (Т.1, а.с.163-164).
За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання вимог законодавства у сфері праці уповноваженими особами відповідача складено Акт № ЗХ/ЛВ/22817/076 від 20.08.2024р., відповідно до якого позивач порушив норми ч.1 ст.24 і ч.4 ст.24 КЗпП України, оскільки ТзОВ «Захід Аутсорсинг» систематично укладає та переукладає договори цивільно-правового характеру. Предметом вказаних договорів є виконання трудових функцій, які передбачені під час роботи за конкретною професією (посадою) (Т.1 а.с.140-153).
На підставі вказаного Акту посадовими особами відповідача складено припис про усунення виявлених порушень законодавства про працю № ЗХ/ЛВ/22817/076/П від 22.08.2024р. (Т.1, а.с.16-27).
Зміст вказаного припису зводиться до буквального відтворення змісту акту інспекційного відвідування - перерахунку виявлених порушень, без визначення способів усунення виявлених порушень, до яких віднесено допуск до роботи осіб без оформлення трудових договорів протягом визначених періодів (такі періоди на момент проведення перевірки закінчилися).
Приймаючи рішення та задовольняючи заявлений позов, суд першої інстанції виходив з того, що під час проведення позапланового заходу слід було з'ясовувати лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу. Тобто, в розглядуваному випадку з'ясуванню підлягали обставини, викладені заявником ОСОБА_1 у її скарзі від 22.07.2024р.
Натомість, як вбачається зі змісту акту перевірки, такий не містить жодної інформації щодо звернення ОСОБА_1 від 22.07.2024р.
Отже, під час проведення перевірки, оформленої Актом № ЗХ/ЛВ/22817/076 від 20.08.2024р., відповідач не досліджував обставин, що стали фактичною підставою для здійснення такого заходу.
Також в суді представники відповідача підтвердили той факт, що перевірка обставин, викладених в заяві-зверненні ОСОБА_1 від 22.07.2024р., під час проведення позапланового заходу не проводилась.
Окрім цього, спірний припис не відповідає критеріям чіткості та зрозумілості акту індивідуальної дії, що породжує його неоднозначне трактування, що в свою чергу впливає на можливість реалізації права або виконання обов'язку позивачем виконати юридичне волевиявлення суб'єкта владних повноважень.
Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийшов до правильних та обґрунтованих висновків про наявність достатніх правових підстав для задоволення заявленого позову, з огляду на наступне.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Постановою КМ України № 96 від 11.02.2015р. затверджено Положення про Державну службу України з питань праці, відповідно до п.1 якого Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов'язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообов'язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Пунктом 2 цього Положення передбачено, що Держпраця у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Відповідно до п.7 вказаного Положення Держпраця здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи.
Відповідач ЗМУ Держпраці є територіальним органом Державної служби України з питань праці; такий утворений на підставі постанови КМ України № 14 від 12.01.2022р. «Деякі питання територіальних органів Державної служби з питань праці», забезпечує реалізацію державної політики з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю у відповідних областях (включаючи Львівську обл.).
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України № 877-V від 05.04.2007р. «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон № 877-V).
За приписами ст.1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з цим Законом орган державного нагляду має право здійснювати планові, позапланові заходи здійснення державного нагляду. Підстави, порядок їх здійснення та необхідні розпорядчі документи органу державного нагляду, визначені ст.ст.5, 6, 7 цього Закону № 877-V.
У відповідності до ч.1 ст.6 Закону № 877-V підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров'ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).
Позаплановий захід у такому разі здійснюється виключно за погодженням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу.
Конструкція частини першої статті 6 Закону № 877-V свідчить про те, що наведений у ній перелік підстав для здійснення позапланових заходів (у даному випадку інспекційного відвідування) є вичерпним.
В той же час, частина друга названої правової норми передбачає можливість, у випадках, визначених ч.4 ст.2 Закону № 877-V, здійснювати проведення позапланових заходів з інших підстав, крім передбачених ст.6 цього Закону.
Варто зауважити й те, що питання стосовно підстав для здійснення позапланових заходів не охоплюється положеннями ст.4 Закону № 877-V, яка визначає загальні вимоги до здійснення державного нагляду (контролю) й, у її частині четвертій, наводить вичерпний перелік питань, які встановлюються виключно законами.
Згідно із ч.1 ст.259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Окрім цього, проведення відповідачем перевірок дотримання законодавства про працю та загальнообов'язкове державне соціальне страхування спрямоване на виконання міжнародно-правових зобов'язань України в частині забезпечення системи інспекції праці.
Так, Законом України № 1985-VІ від 08.09.2004 ратифіковано Конвенцію міжнародної організації праці № 81 (1947 року) про інспекцію праці у промисловості й торгівлі. Конвенція є основоположним документом, що визначає загальні засади та основні завдання проведення перевірок дотримання законодавства про працю. Положення Конвенції підлягають застосуванню у порядку передбаченому ст.19 Закону України «Про міжнародні договори України», відповідно до якої чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Згідно з ч.1 ст.12 Конвенції інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право: a) безперешкодно, без попереднього повідомлення і в будь-яку годину доби проходити на будь-яке підприємство, яке підлягає інспекції; b) проходити у денний час до будь-яких приміщень, які вони мають достатні підстави вважати такими, що підлягають інспекції; та c) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: i) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; ii) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги; iii) зобов'язувати вивішувати об'яви, які вимагаються згідно з правовими нормами; iv) вилучати або брати з собою для аналізу зразки матеріалів і речовин, які використовуються або оброблюються, за умови повідомлення роботодавцю або його представнику про те, що матеріали або речовини були вилучені або взяті з цією метою.
Відповідно до ст.16 Конвенції інспекції на підприємствах проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних правових норм.
Зміст викладених правових норм дає підстави для висновку, що відповідач ЗМУ Держпраці уповноважене на здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю юридичними особами, зокрема, у формі інспекційних відвідувань, за наслідками яких складати акти перевірок та за наявності порушень - приписи про їх усунення, а також вживати заходи до притягнення об'єкта відвідування та його посадових осіб до відповідальності.
Відповідно до ст.3 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, серед яких:
об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб'єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв;
здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом.
За змістом ч.1 ст.6 Закону № 877-V зазначено, що під час проведення позапланового заходу з'ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов'язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Колегія суддів звертає увагу, що це положення покликано запобігти зловживанням державними органами з питань праці у проведенні перевірок з ширшим обсягом питань.
Згідно із ч.1 ст.7 Закону № 877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
Відповідно до ч.2 вказаної статті Закону № 877-V на підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові і засвідчується печаткою.
Частиною 3 ст.7 Закону № 877-V визначено, що у посвідченні (направленні) на проведення заходу зазначаються, зокрема, предмет здійснення заходу; інформація про здійснення попереднього заходу (тип заходу і строк його здійснення).
Згідно з ч.3 ст.6 Закону № 877-V суб'єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
За такого правового регулювання, колегія суддів зазначає, що інспекційне відвідування проводиться на підставі наказу та направлення, які приймаються за відповідних підстав.
Верховний Суд у постанові від 19.09.2018р. у справі № 804/2956/17 наголосив, що даючи оцінку рішенню (припису) посадової особи територіального органу Держпраці за наслідками позапланової перевірки, окрім правомірності, власне вимог цього рішення/припису (з огляду на правовий статус Держпраці та її територіальних органів), важливим є з'ясувати, серед іншого, дотримання процедури проведення цієї позапланової перевірки. У такому контексті слід зважити на те, на якій підставі призначено цю перевірку, що було предметом перевірки, чи оформлено відповідні документи на проведення позапланової перевірки, чи ознайомлений суб'єкт господарювання про проведення позапланової перевірки і її предметом.
Отже, з'ясування дотримання процедури проведення перевірки (інспекційного відвідування) є важливим питанням в аналогічних спорах.
Під час судового розгляду встановлено, що підставою для призначення позапланової перевірки позивача слугувала скарга ОСОБА_1 від 22.07.2024р., зареєстрована 22.07.2021р. за № К-830/ЗХ-24, в якій вона повідомляла про те, що їй незаконно було оголошено про звільнення з роботи, при цьому вона лише нещодавно пройшла стажування. Також через тимчасову непрацездатність її не було допущено до роботи, через що в неї виникло питання про оплату такого періоду (Т.1, а.с.159).
Отже, підставою для проведення перевірки було звернення ОСОБА_1 про порушення стосовно неї законодавства про працю.
Згідно з наказом та направленням на проведення інспекційного відвідування предметом здійснення заходу зазначено: додержання вимог законодавства про працю в частині виявлення неоформлених трудових відносин.
Разом з тим, із змісту скарги ОСОБА_1 від 22.07.2024р. чітко слідує те, що вказана особа не згідна із своїм звільненням з роботи, при цьому ставила перед відповідачем питання про оплату часу тимчасової непрацездатності. При цьому, будь-яких тверджень про те, що ОСОБА_1 працювала неофіційно її скарга не містить.
Покликання відповідача на те, що саме проходження стажування вказувало на неофіційний (прихований) характер роботи заявника, оскільки чинне законодавство не передбачає стажування, колегія суддів відхиляє, оскільки відповідач допускає вільне та широке тлумачення звернення заявника, перекручуючи вимоги ОСОБА_1 .
Отже, приймаючи до уваги ту обставину, що фізичною особою, яка працювала у позивача, не було повідомлено про використання праці без належного оформлення, відповідач призначив та провів перевірку із виходом за межі підстав для здійснення такого заходу.
При цьому колегія суддів наголошує, що лише за наявності інформації про використання суб'єктом господарювання праці фізичних осіб без оформлення, суб'єкт контролю призначає перевірку в частині виявлення неоформлених трудових відносин.
Підтвердженням такого висновку колегія суддів вважає також результати проведеного заходу.
Так, із змісту Акту № ЗХ/ЛВ/22817/076 від 20.08.2024р. слідує, що такий не містить будь-якої інформації, яка стосувалася перевірки скарги ОСОБА_1 .
Як пояснив представник відповідача в суді апеляційної інстанції, дійсно ОСОБА_1 не була офіційно працевлаштована позивачем, однак вказане порушення у складеному Акті інспекційного відвідування не зафіксовано.
Звідси, відповідачем під час проведення перевірки, оформленої Актом № ЗХ/ЛВ/22817/076 від 20.08.2024р., протиправно не досліджено питання, підняті в скарзі ОСОБА_1 ; в матеріалах справи є відсутніми будь-які докази того, що відповідач вжив належних заходів на захист прав вказаного заявника, оскільки проведений захід контролю стосувався зовсім інших питань.
Під час судового розгляду відповідач долучив до матеріалів справи додаткові докази: копію звернення № К-976/ЗХ-24 від 05.09.2024р., що подане ОСОБА_1 03.09.2024р., копію бейджу на ім'я ОСОБА_1 із логотипом «Sigmar» та пластикової картки на ім'я продавця-касира ОСОБА_1 зі штрих-кодом, копію особистої медичної книжки ОСОБА_1 , копію інструкції працівника компанії із особистим підписом ОСОБА_1 (Т.4, а.с.86-89).
Оскільки вказані докази були відсутніми на момент проведення інспекційного відвідування позивача, останні датовані 03.09.2024р., тому такі в силу приписів ст.73 КАС України підставно не враховані судом першої інстанції.
Водночас, під час розгляду справи відповідач не надав будь-яких доказів щодо належного реагування на зазначені заяви ОСОБА_1 , обмежившись лише покликанням на проведення спірного інспекційного відвідування і винесення припису, які не дають можливості з'ясувати: чи дійсно ОСОБА_1 була працевлаштована у позивача без оформлення трудового договору, чи мало місце її незаконне звільнення та чи була вона позбавлена відповідних виплат під час тимчасової непрацездатності.
Положеннями ч.2 ст.77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
Один із принципів адміністративного судочинства, що закріплений у п.4 ч.3 ст.2 КАС України, є офіційне з'ясування всіх обставин справи, який полягає в тому, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі.
Така активна роль адміністративного суду і сприяє захисту порушених прав та свобод незахищених осіб з боку суб'єкта владних повноважень. На відміну від інших в адміністративному судочинстві тягар доказування покладається на суб'єкта владних повноважень, а не на позивача. При цьому, суб'єкт владних повноважень може посилатися лише на докази, які були покладені в основу оскаржуваного рішення, за винятком випадків, коли він доведе, що вони не були отримані ним до його прийняття з незалежних від нього причин.
Водночас, зміна кваліфікації підстави прийняття рішення, як акту індивідуальної дії, суб'єктом владних повноважень в судових процедурах, є неприйнятною з огляду на принцип правової визначеності, який притаманний як судовим рішенням, так і рішенням суб'єктів владних повноважень. В іншому випадку це вже будуть інші правопорушення за інших підстав; запровадження позиції зміни підстав прийняття рішень, після їх прийняття, як способу реалізації владних управлінських функцій, призведе до свавілля суб'єктів владних повноважень.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що відповідач допустив порушення вимог абз.5 ч.1 ст.6 Закону № 877-V в частині дослідження питань, які не входили в коло обов'язкових, та недослідження обставин, що стали дійсною підставою для здійснення позапланового заходу, тобто обов'язкових, що є самостійною і достатньою підставою для визнання протиправним і скасування припису № ЗХ/ЛВ/22817/076/П від 22.08.2024р.
Відповідно до ч.8 ст.7 Закону № 877-V припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
Аналіз зазначеної норми дає підстави вважати, що припис за своєю суттю є обов'язковою для виконання у визначені строки письмовою вимогою посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. У свою чергу, можливість усунення виявлених порушень прямо залежить від чіткого визначення суб'єктом владних повноважень конкретного заходу (варіанту поведінки), яких слід вжити уповноваженій особі суб'єкта господарювання для усунення порушень.
Таким чином, вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі приписи на адресу підконтрольного суб'єкта (об'єкта контролю, його посадових осіб), які є обов'язковими до виконання останнім.
При цьому припис є актом індивідуальної дії.
Правовий акт індивідуальної дії - це виданий суб'єктом владних повноважень документ, прийнятий із метою реалізації положень нормативно-правового акту (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, який не містить загальнообов'язкових правил поведінки та стосується прав і обов'язків лише чітко визначеного суб'єкта (суб'єктів), якому (яким) він адресований.
Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата, конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових обов'язків, обумовлених цими актами; при цьому за умов відповідності такого акту нормам чинного законодавства.
Зі змісту оспорюваного припису № ЗХ/ЛВ/22817/076/П від 22.08.2024р. про усунення виявлених порушень законодавства про працю убачається, що у ньому відображено зміст Акту № ЗХ/ЛВ/22817/076 від 20.08.2024р. та вказано на необхідність забезпечити додержання норм законодавства про працю.
Так, у приписі перераховано осіб, із якими у відповідні проміжки часу були укладені цивільно-правові договори, що кваліфіковано відповідачем як допуск до роботи без укладення трудового договору. Відомості про чинність вказаних договорів на момент винесення спірного припису або про звернення визначених осіб для подальшого працевлаштування до позивача, не зазначені.
З наведеного слідує, що на час винесення припису цивільно-правові відносини між позивачем і визначеними особами перестали існувати.
Водночас, з огляду на викладені обставини, спосіб усунення вказаних порушень відповідач не визначив та не роз'яснив позивачу, які конкретні дії йому слід вчинити для усунення таких порушень.
Таких роз'яснень не навів відповідач під час судового розгляду, лише обмежившись формальним покликанням на необхідність застосування уніфікованих актів, можливість отримання позивачем консультативної допомоги від органу державного нагляду (контролю).
Водночас, така поведінка відповідача породжує для суб'єкта господарювання ситуацію невизначеності, необхідності уточнень у відповідача його ж актів, що суперечить принципам державного нагляду (контролю) як гарантування прав та законних інтересів кожного суб'єкта господарювання; об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю) (ст.3 Закону № 877-V).
Таким чином, оскаржуваний припис не відповідає критеріям чіткості та зрозумілості акту індивідуальної дії, породжує його неоднозначне трактування, що в свою чергу впливає на можливість реалізації права або виконання обов'язку позивачем виконати юридичне волевиявлення суб'єкта владних повноважень.
Зазначений висновок суду узгоджується з практикою Європейського суду з прав людини (надалі - ЄСПЛ), рішення якого відповідно до ст. 17 Закону України Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини від 23.02.2006 є джерелом права.
У рішенні від 13.12.2001р. у справі «Церква Бесарабської Митрополії проти Молдови» ЄСПЛ зазначив, що закон має бути доступним та передбачуваним, тобто, вираженим з достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку.
На державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок («Лелас проти Хорватії», заява № 55555/08, п.74, від 20.05.2010р.; «Тошкуце та інші проти Румунії», заява № 36900/03, п.37, від 25.11.2008р.) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах.
Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків («Лелас проти Хорватії», п. 74).
Оскільки припис про усунення виявлених порушень законодавства про працю № ЗХ/ЛВ/22817/076/П від 22.08.2024р. не містить чітких вказівок ТзОВ «Захід Аутсорсинг» щодо усунення виявлених порушень, допущене формулювання останнього позбавляє позивача можливості його правильного виконання, що в кінцевому підсумку призведе до накладення відповідних санкцій на нього за невиконання спірного припису, тому такий припис слід визнати протиправним та скасувати.
При вирішенні наведеного спору колегія суддів враховує правову позицію, висловлену Верховним Судом по аналогічній категорії справ, зокрема, в постановах Касаційного адміністративного суду від 20.07.2023р. у справі № 380/157/20, від 13.12.2023р. у справі № 380/4764/21, від 28.03.2024р. у справі № 260/871/19, від 19.06.2024р. у справі № 240/10679/21, від 30.08.2024р. у справі № 460/9154/21, від 23.01.2025р. у справі № 380/157/20, від 11.03.2025р. у справі № 160/5702/24, яка в силу приписів ч.5 ст.242 КАС України та ч.6 ст.13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» є обов'язковою під час вирішення наведеного спору.
Відповідно до ч.ч.4, 5 і 7 ст.78 КАС України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.
Правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов'язковою для суду.
Верховний Суд у постанові від 07.07.2022р. у справі № 160/13426/19, висловлюючи висновки щодо застосування норм ст.78 КАС України, зазначав, що звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов'язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.
Тобто, за змістом ч.4 ст.78 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, у якому відповідні обставини зазначені як установлені.
Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами ст.90 КАС України.
Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.
Відповідно до постанови Шевченківського районного суду м.Львова від 18.11.2024р. у справі № 466/9278/24 керівника ТзОВ «Захід Аутсорсинг» визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.3 ст.41 КУпАП, та накладено на неї стягнення у виді штрафу в розмірі 8500 грн. (Т.4, а.с.50-51).
Колегія суддів акцентує увагу на тому, що преюдиційні факти - це факти, встановлені рішенням суду, що набрало законної сили. Преюдиційність ґрунтується на правовій властивості законної сили судового рішення і визначається його суб'єктивними і об'єктивними межами, за якими сторони та інші особи, які брали участь у справі, а також їх правонаступники не можуть знову оспорювати в іншому процесі встановлені судовим рішенням у такій справі правовідносини.
Преюдиційні обставини не потребують доказування, якщо одночасно виконуються такі умови: обставина встановлена судовим рішенням; судове рішення набрало законної сили; у справі беруть участь ті ж особи, які брали участь у попередній справі. Отже, якщо у справі беруть участь нові особи, то преюдиційний характер рішення втрачається.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 23.02.2023р. у справі № 815/1131/18.
Водночас, преюдиція під час встановлення та перевірки обставин справи не має абсолютного характеру, оскільки відповідно до ст.2 КАС України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з'ясування всіх обставин у справі.
Колегія суддів враховує, що зі змісту ст.78 КАС України вбачається, що преюдиційними можуть бути, за визначених у цьому Кодексі умов, саме обставини, встановлені у судовому рішенні, яке набуло законної сили. Проте, преюдиція не поширюється на правову оцінку таких обставин, оскільки відповідно до ч.1 ст.90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Таке застосування норм процесуального права відповідає правовому висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у п.32 постанови від 03.07.2018р. у справі № 917/1345/17 (провадження №12-144гс18), згідно з яким преюдиціальне значення у справі надається обставинам, встановленим судовими рішеннями, а не правовій оцінці таких обставин, здійсненій іншим судом. Преюдицію утворюють виключно ті обставини, які безпосередньо досліджувались і встановлювались судом, що знайшло своє відображення у мотивувальній частині судового рішення. Преюдиціальні факти відрізняються від оцінки іншим судом обставин справи.
Із змісту постанови Шевченківського районного суду м.Львова від 18.11.2024р. у справі № 466/9278/24 слідує, що питання правомірності проведеного інспекційного відвідування та винесеного припису відповідача місцевим судом не досліджувалася, а тому згадана постанова не має преюдиційного значення при розгляді цієї справи.
В частині решти доводів апеляційної скарги колегія суддів враховує, що конкретні, доречні та важливі доводи позивача, наведені в позовній заяві, заперечення відповідача, були перевірені та проаналізовані судом першої інстанції, та їм було надано належну правову оцінку.
Право на вмотивованість судового рішення є складовою права на справедливий суд, гарантованого ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Як неодноразово вказував ЄСПЛ, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29 - 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх.
У рішенні «Петриченко проти України» (параграф 13) ЄСПЛ вказував на те, що національні суди не надали достатнього обґрунтування своїх рішень, та не розглянули відповідні доводи заявника, навіть коли ці доводи були конкретними, доречними та важливими.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду.
Інші зазначені відповідачем в апеляційній скарзі обставини, окрім вищеописаних обставин, ґрунтуються на довільному трактуванні фактичних обставин і норм матеріального права, а тому такі не вимагають детальної відповіді.
Враховуючи наведене, суд апеляційної інстанції не встановив неправильного застосування норм матеріального права, порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення і погоджується з висновками суду першої інстанції у справі, згідно яких вимоги позивача задоволені у визначений спосіб.
Таким чином, оцінюючи наведені обставини в їх сукупності, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийшов до правильного висновку про підставність та обґрунтованість заявлених позовних вимог.
З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування судового рішення колегія суддів не вбачає і вважає, що апеляційну скаргу на нього слід залишити без задоволення.
За правилами ст.139 КАС України підстав для розподілу судових витрат в цьому апеляційному провадженні немає.
Керуючись ст.139, ч.3 ст.243, ст.310, п.1 ч.1 ст.315, ст.316, ч.1 ст.321, ст.ст.322, 325, 329 КАС України, апеляційний суд, -
Апеляційну скаргу Західного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 30.01.2025р. в адміністративній справі № 380/19110/24 залишити без задоволення, а вказане рішення суду - без змін.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її ухвалення, але може бути оскаржена у касаційному порядку шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом тридцяти днів з дня проголошення судового рішення; у випадку оголошення судом апеляційної інстанції лише вступної та резолютивної частини судового рішення зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Р. М. Шавель
судді Н. В. Бруновська
Р. Б. Хобор
Дата складання повного судового рішення: 16.05.2025р.