Справа № 560/19799/24
іменем України
14 травня 2025 рокум. Хмельницький
Хмельницький окружний адміністративний суд в особі головуючого-судді Фелонюк Д.Л. розглянув адміністративну справу за позовом керівника Хмельницької окружної прокуратури в інтересах держави, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації, Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, до Чорноострівської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії.
І. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЙ СТОРІН
Керівник Хмельницької окружної прокуратури звернувся в суд з позовом в інтересах держави до Чорноострівської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області, в якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Чорноострівської селищної ради Хмельницького району щодо не утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини;
- зобов'язати Чорноострівську селищну раду Хмельницького району утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що на відповідача покладений обов'язок щодо створення відповідного виконавчого органу населеного пункту, який утворюється органами місцевого самоврядування за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідач правом подати відзив не скористався, а тому, відповідно до вимог частини 6 статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, суд вважає за можливе вирішити справу за наявними у ній матеріалами.
До суду надійшли письмові пояснення, в яких Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації просить позовні вимоги задовольнити. Зазначає, що на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам'яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону України від 08.06.2000 №1805-III "Про охорону культурної спадщини" (далі - Закон №1805-III).
Міністерство культури та стратегічних комунікацій України правом подати письмові пояснення не скористалося.
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.01.2025 відкрито провадження у справі та вирішено її розглянути за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін.
Ухвалою Хмельницького окружного адміністративного суду від 17.03.2025 клопотання керівника Хмельницької окружної прокуратури задоволено. Залучено Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації та Міністерство культури та стратегічних комунікацій України до участі в справі №560/19799/24 в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача.
ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ
Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 №878 з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць України затверджено Список історичних населених місць України (міста і селища міського типу), у який увійшли 24 населених пункти на території Хмельницької області, зокрема, смт Чорний Острів.
Керівник Хмельницької окружної прокуратури звернувся до Чорноострівської селищної ради з листом від 28.05.2024 №50-3698ВИХ-24, в якому просив повідомити, чи створений Чорноострівською селищною радою відповідний виконавчий орган з охорони культурної спадщини.
Листом від 06.06.2024 №772 відповідач повідомив керівника Хмельницької окружної прокуратури, що Чорноострівською селищною радою не створений виконавчий орган з охорони культурної спадщини. Чорноострівська селищна рада активно працює у напрямку забезпечення охорони культурної спадщини, окремі питання, що стосуються заходів охорони культурної спадщини відповідно до посадових обов'язків покладено на головного спеціаліста з питань культури, національностей, релігії та туризму.
Згідно з листом Департаменту пам'яткоохоронної діяльності Міністерства культури та інформаційної політики України від 08.07.2024 №06/15/6205-24 за погодженням щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини Чорноострівська селищна рада Хмельницького району Хмельницької області до Міністерства культури та інформаційної політики України не зверталася.
Керівник Хмельницької окружної прокуратури, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо створення спеціально уповноваженого органу з питань охорони культурної спадщини, звернувся до суду з цим позовом.
IV. ЗАКОНОДАВСТВО ТА ОЦІНКА СУДУ
Згідно з преамбулою Закону №1805-III цей Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь. Об'єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об'єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
Статтею 1 Закону №1805-ІІІ визначено терміни, зокрема, такі:
- культурна спадщина - сукупність успадкованих людством від попередніх поколінь об'єктів культурної спадщини;
- об'єкт культурної спадщини - визначне місце, споруда (витвір), комплекс (ансамбль), їхні частини, пов'язані з ними рухомі предмети, а також території чи водні об'єкти (об'єкти підводної культурної та археологічної спадщини), інші природні, природно-антропогенні або створені людиною об'єкти незалежно від стану збереженості, що донесли до нашого часу цінність з археологічного, естетичного, етнологічного, історичного, архітектурного, мистецького, наукового чи художнього погляду і зберегли свою автентичність;
- історичне населене місце - населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Відповідно до частини 1 статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини. До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать, зокрема, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Частиною 3 статті 3 Закону №1805-ІІІ визначено, що відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, утворюється місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Згідно з частиною 2 статті 6 Закону №1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить, зокрема, забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; забезпечення дотримання режиму використання пам'яток місцевого значення, їх територій, зон охорони; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація відповідних охоронних заходів щодо пам'яток місцевого значення та їх територій у разі виникнення загрози їх пошкодження або руйнування внаслідок дії природних факторів чи проведення будь-яких робіт; застосування фінансових санкцій за порушення цього Закону.
Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради щорічно звітують перед центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини та громадськістю про стан збереження об'єктів культурної спадщини (частина 3 статті 6 Закону №1805-ІІІ).
Зі змісту наведених норм слідує, що на відповідний орган сільської, селищної, міської ради у сфері охорони культурної спадщини покладені відповідні функції щодо збереження пам'яток місцевого значення, а відсутність такого органу створює загрозу їх пошкодження чи знищення, а також уникнення фінансової відповідальності особами, якими допущено порушення вимог Закону №1805-ІІІ.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Абзацом 11 частини 1 статті 1 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) встановлено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Стаття 5 Закону №280/97-ВР визначає, що система місцевого самоврядування включає, зокрема, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи (частина 1 статті 11 Закону №280/97-ВР).
Відповідно до підпункту 5 пункту "б" частини 1 статті 31 Закону №280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження: організація охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
Приписами підпункту 10 пункту "б" статті 32 Закону №280/97-ВР встановлено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження: забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Згідно з частинами 5, 6 статті 3 Закону №1805-ІІІ виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених підпунктом 5 пункту "б" частини першої статті 31 і підпунктом 10 пункту "б" статті 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
Рішення (розпорядження, дозволи, приписи, постанови) органів охорони культурної спадщини, прийняті в межах їхньої компетенції, є обов'язковими для виконання юридичними і фізичними особами.
У листі від 06.06.2024 №772 зазначено, що Чорноострівською селищною радою не створений виконавчий орган з охорони культурної спадщини. Окремі питання, що стосуються заходів охорони культурної спадщини відповідно до посадових обов'язків покладено на головного спеціаліста з питань культури, національностей, релігії та туризму.
Проте, Законом №1805-ІІІ визначено, що місцевою радою за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, має бути утворений саме відповідний виконавчий орган сільської, селищної, міської ради населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України. Тому покладення окремих питань, що стосуються заходів охорони культурної спадщини, на головного спеціаліста з питань культури, національностей, релігії та туризму не свідчить про виконання вимог Закону №1805-ІІІ.
Таким чином, всупереч вимог чинного законодавства, уповноважений орган охорони культурної спадщини відповідачем у встановленому порядку не створений.
Недотримання порядку утворення такого спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини та призначення його керівника створює передумови відсутності державних механізмів захисту об'єктів культурної спадщини.
Враховуючи викладене, відповідач, як орган місцевого самоврядування, допустив у спірних правовідносинах протиправну бездіяльність, оскільки всупереч вимог зазначених нормативно-правових актів у складі виконавчих органів селищної ради, як населеного пункту, занесеного до Списку історичних населених місць України, не утворив спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини - відповідний виконавчий орган.
Інші доводи та заперечення сторін висновків суду по суті заявлених позовних вимог не спростовують.
Слід зазначити, що згідно з пунктом 58 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Серявін та інші проти України" від 10.02.2010 у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.
Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" від 09.12.1994).
За нормами частин 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Наведене свідчить про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до частини 2 статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України при задоволенні позову суб'єкта владних повноважень з відповідача стягуються виключно судові витрати суб'єкта владних повноважень, пов'язані із залученням свідків та проведенням експертиз.
Оскільки вказані витрати не понесені, то судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 6, 72-77, 139, 244, 246, 250, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
позов керівника Хмельницької окружної прокуратури в інтересах держави, задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність Чорноострівської селищної ради Хмельницького району Хмельницької області щодо утворення спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини.
Зобов'язати Чорноострівську селищну раду Хмельницького району Хмельницької області утворити спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Позивач:Керівник Хмельницької окружної прокуратури в інтересах держави (вул. Бориса Антоненка-Давидовича 10, м. Хмельницький, Хмельницька обл., 29018 , код ЄДРПОУ - 02911102)
Відповідач:Чорноострівська селищна рада Хмельницького району Хмельницької області (вул. Незалежності 13, с-ще Чорний Острів, Хмельницький р-н, Хмельницька обл., 31310 , код ЄДРПОУ - 04403901)
Треті особи:Департамент інформаційної діяльності, культури, національностей та релігій Хмельницької обласної державної адміністрації (Будинок рад, майдан Незалежності, м. Хмельницький, Хмельницька обл., 29005, код ЄДРПОУ 33902378) Міністерство культури та стратегічних комунікацій України (вул. Івана Франка 19, м. Київ, 01601 , код ЄДРПОУ - 43220275)
Головуючий суддя Д.Л. Фелонюк