13 травня 2025 рокуЛьвівСправа № 380/24835/23 пров. № А/857/12124/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
судді-доповідача -Шевчук С. М.
суддів -Кухтея Р. В.
за участю секретаря судового засідання Носа С. П. Вовка А.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року у справі № 380/24835/23 за адміністративним позовом Представництва Американського об'єднання комітетів для Євреїв бувшого Радянського Союзу до Виконавчого комітету Львівської міської ради , треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору: Кабінет Міністрів України, Міністерство культури та інформаційної політики України, Львівська обласна державна адміністрація, Департамент архітектури та розвитку містобудування Львівської обласної державної адміністрації про визнання бездіяльності протиправною,
місце ухвалення судового рішення м.Львів
Розгляд справи здійснено за правиламизагального позовного провадження
суддя у І інстанціїЛунь З.І.
дата складання повного тексту рішення27.02.2025
І. ОПИСОВА ЧАСТИНА
Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (місцезнаходження: 79054, м.Львів, вул.Кульчицької, 1/94; РНОКПП 21720365) звернулося до суду з позовом до Виконавчого комітету Львівської міської ради (місцезнаходження: 79008, м.Львів, пл.Ринок, 1, код ЄДРПОУ 26256622), Львівської міської ради(місцезнаходження: 79008, м.Львів, пл.Ринок, 1, код ЄДРПОУ 04055896), в якому просило суд:
-встановити обмеження у використанні земель, а саме: заборону на зміну цільового призначення земельної ділянки і ландшафту меж території земельної ділянки Старого єврейського кладовища XIV століття 1855рік, між вулицями Раппапорта, Базарна, Броварна та Клепарівська у м.Львові відмінну від земель історико-культурного призначення, орієнтовною площею 4,7га відповідно до закону;
-зобов'язати Виконавчий комітет Львівської міської ради вчинити дії відповідно до повноважень, наданих Законом України “Про охорону культурної спадщини» відносно об'єкту історико-культурної спадщини Старого єврейського кладовища XIV століття 1855 рік, між вулицями Раппапорта, Базарна, Броварна та Клепарівська у м.Львові орієнтовною площею - 4,7 га, а саме щодо: виконання функції замовника і укладення з цією метою контракту на виготовлення науково-проектної документації, на виявлення і дослідження меж земельної ділянки цього Єврейського кладовища відповідно до Наказу МКУ №158 від 11.03.2013 “Про затвердження Порядку обліку об'єктів культурної спадщини», ДСТУ Б.Б.2.2-10 2016 “Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування;
-визнати протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Львівської міської ради щодо невчинення дій відповідно до повноважень, наданих Законом України “Про охорону культурної спадщини» щодо території земельної ділянки Старого єврейського кладовища XIV століття - 1855 рік, між вулицями Раппапорта, Базарна, Броварна та Клепарівська у мЛьвові як території історико-культурною призначення орієнтовною площею - 4,7га, а саме щодо: не виконання функції замовника і не укладення з цією метою контракту на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки цього Єврейського кладовища і не вжиття відповідно до вимог чинного законодавства України заходів щодо розроблення проекту відведення земельної ділянки території цього Єврейського кладовища з метою віднесення визначеної земельної ділянки до земель історико-культурного призначення;
- зобов'язати Виконавчий комітет Львівської міської ради вчинити дії відповідно до повноважень, наданих Законом України “Про охорону культурної спадщини» щодо території земельної ділянки Старого єврейською кладовища XIV століття 1855рік, між вулицями Раппапорта, Базарна, Броварна та Клепарівська у м.Львові як території історико-культурного призначення орієнтовною площею - 4,7га, а саме: виконати функції замовника і укладення з цією метою контракту на виготовлення проекту землеустрою земельної ділянки цього Єврейського кладовища і вжити відповідно до вимог чинного законодавства України заходів щодо розроблення проекту відведення земельної ділянки території цього Єврейського кладовища з метою віднесення визначеної земельної ділянки до земель історико-культурного призначення;
-зобов'язати відповідача подати звіт про виконання рішення суду.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року у справі № 380/24835/23 адміністративний позов Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу задоволено повністю.
Визнано протиправною бездіяльність Виконавчого комітету Львівської міської ради щодо невиконання функції замовника і укладення з цією метою контракту на виготовлення науково-проектної документації території Старого єврейського кладовища відповідно до Закону України “Про охорону культурної спадщини», Наказу Міністерства культури України №158 від 11.03.2013 “Про затвердження Порядку обліку об'єктів культурної спадщини», ДСТУ Б.Б.2.2-10 2016 “Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування», у складі якої розробляється проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення Старого єврейського кладовища, обмежень у використанні його території та режимоутворюючих об'єктів.
Зобов'язано Виконавчий комітет Львівської міської ради вчинити дії відповідно до повноважень, наданих Законом України “Про охорону культурної спадщини» стосовно території об'єкту історико-культурної спадщини Старого єврейського кладовища ХІV століття - 1855 рік, між вулицями Рапопорта, Базарна, Броварна та Клепарівська у м.Львові орієнтовною площею - 4,7 га, а саме щодо: виконання функції замовника і укладення з цією метою контракту на виготовлення науково-проектної документації території Старого єврейського кладовища відповідно до Закону України “Про охорону культурної спадщини», Наказу Міністерства культури України №158 від 11.03.2013 “Про затвердження Порядку обліку об'єктів культурної спадщини», ДСТУ Б.Б.2.2-10 2016 “Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування», у складі якої передбачити розроблений проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення Старого єврейського кладовища, обмежень у використанні його території та режимоутворюючих об'єктів.
Стягнуто з Виконавчого комітету Львівської міської ради місцезнаходження: (79008, м.Львів, пл.Ринок, 1, код ЄДРПОУ 26256622) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Представництва Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу (місцезнаходження: 79054, м.Львів, вул.Кульчицької, 1/94; РНОКПП 21720365) 2684 (дві тисячі шістсот вісімдесят чотири)грн 00коп. судового збору.
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції відповідач звернувся з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю. В обґрунтування апеляційної скарги вказує, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, судове рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.
В доводах апеляційної скарги вказує, що:
-«виконком» та «виконавчий орган» не є тотожними поняттями, оскільки останнє є значно ширшим і включає в себе всі створювані радою виконавчі органи. Розділом II додатку до ухвали Львівської міської ради №1081 від 08.07.2021р. «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» визначено повноваження виконавчого комітету Львівської міської ради, серед яких відсутні зобов'язання, які вказані у резолютивній частині оскаржуваного рішення. З наведених норм законодавства не передбачено обов'язок, саме виконавчого комітету у здійсненні дій визначених у оскарженому рішенні суду першої інстанції. З викладеного вбачається, що позов заявлено до неналежного відповідача;
- в оскаржуваному рішенні суд покликається на акти законодавства, які не регулюють спірні правовідносини, позаяк суб'єктом, який повинен виступати замовником проєкту землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення Старого єврейського кладовища, що розташоване у м. Львові між сучасними вулицями Я. Раппапорта, Базарної, Броварної, Клепарівської відповідно до пунктів 34, 37 ч. 1 ст. 26 ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні» належать до виключної компетенції Львівської міської ради як колегіального органу та не визначають виконавчий комітет як виключного замовника науково-проектної документації щодо організації та встановлення меж території пам'ятки;
- ч. 4 ст. 33-4 ЗУ «Про охорону культурної спадщини» визначає коло суб'єктів, які можуть бути замовниками науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини. Водночас закон не встановлює, що саме виконавчий комітет місцевої ради є єдиним можливим замовником та не виключає можливості ініціювання та замовлення іншими зацікавленими суб'єктами, зокрема органами охорони культурної спадщини чи власниками (користувачами) земельних ділянок. Виконавчий комітет може виступати замовником лише за наявності відповідних повноважень;
- Наказ Міністерства культури України №158 від 11.03.2013р. «Про затвердження Порядку обліку об'єктів культурної спадщини» на який суд покликається як в мотивувальній, так і резолютивній частині рішення, не підлягає до застосування у спірних правовідносинах, оскільки, згідно п. 1.1. зазначеного наказу, цей порядок визначає єдину систему обліку об'єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів, а також порядок переміщення (перенесення) пам'ятки. Позаяк облік об'єкта культурної спадщини та виготовлення науково-проектної документації з визначення меж та режимів використання зон охорони є різними поняттями, які мають окреме правове регулювання та не можуть взаємозамінюватися, а їх невірне ототожнення призводить до порушення встановленого порядку охорони культурної спадщини;
- ДСТУ Б.Б.2.2-10:2016 «Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування» регламентує порядок виготовлення документації виключно для пам'яток архітектури та містобудування, і його правове регулювання є неспіввідносним та не застосовується до об'єктів, які мають статус пам'ятки історії. Отож стверджує, що застосування положень зазначеного ДСТУ до об'єктів іншої категорії суперечить чинному законодавству у сфері охорони культурної спадщини та є неправомірним (як було вищезазначено, відповідно до наказу Міністерства культури України від 21.12.2010р. №1266/0/16-10 «Старе єврейське кладовище» внесене до Державного реєстру нерухомих пам'яток України як пам'ятка історії місцевого значення);
-судом прийнято оскаржуване рішення без достатнього правового регулювання порядку розробки та затвердження відповідної науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, оскільки Кабінетом Міністрів України не прийнято відповідні підзаконні нормативно-правові акти у вказаній сфері. ЗУ «Про охорону культурної спадщини» не передбачено право суб'єкта владних повноважень відступати від положень ч. 1 ст. 14-1 та ч. 2 ст. 24, ст. 33-4 ЗУ «Про охорону культурної спадщини» та самостійно встановлювати відповідний порядок розробки та затвердження відповідної науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.
-нормою ст. 20 спеціального Закону «Про землеустрій» не передбачено проведення землеустрою з організації та встановлення меж території історико-культурного призначення в обов'язковому порядку, а тому суд не може змусити органи місцевого самоврядування вчиняти дії, які не передбачені чинним законодавством як обов'язкові;
- пунктом ґ) ч. 2 ст. 67 Закону «Про землеустрій», що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення розробляються за рахунок коштів Державного бюджету України. Оскільки органи місцевого самоврядування не є розпорядниками коштів Державного бюджету, то і замовляти проект землеустрою за рахунок цих коштів Виконавчий комітет Львівської міської ради не вправі, аналогічні висновки відображені у постанові Верховного Суду від 23.05.2018р. № 462/3403/16-а, які просить застосувати до спірних правовідносин;
- оскаржуване рішення порушує права власників та користувачів земельних ділянок розташованих між вулицями Раппапорта, Базарна, Броварна та Клепарівська у м.Львові. Додатком до листа управління земельних ресурсів департаменту природних ресурсів, будівництва та розвитку громад Львівської міської ради, який зареєстрований у СЕД Львівської міської ради IT-Enterprise №4-2403-11741 від 09.09.2024р. надано перелік землевласників та землекористувачів, які користуються земельними ділянками розташованими між вулицями Раппапорта, Базарна, Броварна та Клепарівська у м.Львові;
- судом не враховано невідповідність розташування земельної ділянки плану зонування та генеральному плану м. Львова та невідповідність ЗУ «Про поховання та похоронну справу» Відповідно до Плану зонування Шевченківського району м. Львова (який є складовою частиною Плану зонування території міста Львова розроблений на основі рішень генплану міста, затверджений ухвалою Львівської міської ради від 21.05.2015 №4657 «Про затвердження містобудівної документації «План зонування території м. Львова (зонінг). Том 1. Частина 4, 5. Залізничний та Шевченківський райони»), спірна земельна ділянка знаходиться в межах зони Г-5 - лікувальній зони та Г-6 - торговельні зони, що не відповідає містобудівній документації;
- в провадженні Господарського суду Львівської області перебувала справа №1/511- 17/289 за позовом Представництва американського об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу до Львівської міської ради, ТзОВ «Краківський Ринок», ПП «ІМІГА» про визнання історичних меж стародавнього єврейського кладовища в м. Львові між вулицями Раппапорта, Базарна, Броварна та Клепарівська. Рішенням Господарського суду Львівської області від 22 квітня 2005р. у справі №1/511-17/289 відмовлено у задоволенні позовних вимог. Постановою Львівського апеляційного господарського суду від 30.08.2005р. у справі №1/511-17/289 рішення залишено без змін, а скаргу без задоволення. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.03.2007р. касаційну скаргу залишено без задоволення. Відповідно до зазначеної ухвали, як встановлено матеріалами справи, територія земельної ділянки в межах вул. Клепарівською-Базарною-Броварною-Раппапорта та встановлених спеціалізованою організацією «ІНЕКО-Розвідування» меж, не відповідає визначеним у ст. 2 ЗУ «Про поховання та похоронну справу» ознакам кладовища, оскільки, на території земельної ділянки в межах названих вулиць відсутні будь-які облаштовані могили та інші будівлі чи споруди, призначені для організації поховання та утримання місць поховань;
- суд першої інстанції безпідставно застосував до спірних правовідносин постанову Великої палати Верховного суду від 26.06.2018р. у справі №914/582/17, позаяк станом на дату винесення постанови Великої палати Верховного суду від 26.06.2018р. у справі №914/582/17 позивач Представництво Американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого Радянського Союзу мало певні представницькі повноваження від Об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу. Однак, в матеріалах справи відсутні документи які б підтверджували представницькі повноваження у позивача на час розгляду даної справи;
- суду не було представлено і, відповідно, в матеріалах справи відсутній Статут Представництва Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв бувшого Радянського Союзу, зміст якого давав би можливість встановити мету створення та предмет діяльності цією юридичної особи. Натомість, в матеріалах справи є копія Статуту іншої юридичної особи - «Об'єднання Комітетів на захист євреїв колишнього Радянського Союзу», що зареєстроване як корпорація за законодавством Сполучених Штатів Америки, і позивач долучає в якості доказів Статут саме цієї організації. При цьому, позивачем не вказано про існування представницьких повноважень, за якими Громадська організація «Представництво американського об'єднання комітетів для євреїв бувшого радянського Союзу» має право представляти в українському Суді нерезидента - корпорацію «Об'єднання комітетів для євреїв колишнього Радянського Союзу». З огляду на вищенаведене зазначає про відсутність у Громадського об'єднання права на звернення до суду є самостійною і достатньою підставою для відмови у задоволенні позову;
- посилання суду на внесення Нового єврейського цвинтаря до переліку пам'яток американської культурної спадщини за кордоном №UA13010101 є безпідставним та не може впливати на обґрунтованість прийнятого рішення у цій справі. Позаяк відповідно до ЗУ «Про охорону культурної спадщини», статус об'єкта як пам'ятки, порядок його обліку, внесення до Державного реєстру нерухомих пам'яток України та визначення режиму використання визначаються виключно компетентними органами України. Жоден перелік, укладений іноземною державою, не замінює і не підміняє процедури визнання об'єкта пам'яткою в Україні;
- судом не враховано порушень при включенні території Старого Єврейського кладовища між вулицями вул. Я. Рапопорта, Базарна, Броварна та Клепарівська до Переліку об'єктів культурної спадщини Львівської області. В матеріалах справи відсутні акт технічного стану та довідка про майнову цінність об'єкта, а долучена позивачами облікова картка об'єкта культурної спадщини «Старе єврейське кладовище» та паспорт, в супереч вимогам пунктів 5, 6 Порядку, не містять охоронного номера об'єкта, дату і номера рішення, відповідно до якого об'єкт взято на державний облік. Натомість, вказано, що об'єкт на державний облік не взято, охоронний номер не присвоєно. В порушення вимог п. 6 цього Порядку, у паспорті відсутні матеріали фотофіксації, генеральний план з позначенням зон охорони. Крім того, облікова картка та паспорт містять різну інформацію про вид пам'ятки.
Про дату, час та місце розгляду справи позивач, відповідач та треті особи повідомлені через електронний кабінет сервісу "Електронний суд" Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи (ЄСІТС), підтвердженням чого є відповідні дані автоматизованої системи документообігу суду.
В судовому засіданні представник відповідача Пилип'як Х.І. надала пояснення та підтримала доводи апеляційної скарги. Представники позивача Шнир Я.Б., Шейхет М.Г., а також представник третьої особи Сов'як Д.О. в судовому засіданні надали пояснення та заперечили проти доводів апеляційної скарги.
ІІ. ОЦІНКА СУДУ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
Ухвалюючи судове рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що виконавчий комітет Львівської міської ради, станом на день ухвалення рішення у цій справі, допустив протиправну бездіяльність, як уповноважений орган, щодо невиконання функції замовника і укладення з цією метою контракту на виготовлення науково-проектної документації території Старого єврейського кладовища відповідно до Закону України “Про охорону культурної спадщини», Наказу МКУ №158 від 11.03.2013 “Про затвердження Порядку обліку об'єктів культурної спадщини», ДСТУ Б.Б.2.2-10 2016 “Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування», у складі якої розробляється проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення Старого єврейського кладовища, обмежень у використанні його території та режимоутворюючих об'єктів.
ІІІ. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що старе єврейське кладовище у Львові розташоване між сучасними вулицями Я. Раппапорта, Базарної, Броварної, Клепарівської.
Територія кладовища чітко відокремлена вулицями і є одним з двох найдавніших єврейських некрополів Старого Світу та є визначною культурною і духовною пам'яткою історії “національної» меншини України.
За функціональною типологією об'єкт класифіковано, як місце поховань. Площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га; цвинтар з західної, північної та східної сторони огороджено цегляним парканом, який зберігся. Охоронна зона не визначена.
Старе єврейське кладовище внесене до Державного реєстру нерухомих пам'яток України як пам'ятка історії місцевого значення на підставі наказу Міністерства культури і туризму України від 21 грудня 2010 року № 1266/0/16-10.
Окрім того, Комісією Сполучених Штатів з питань збереження американської спадщини за кордоном Новий єврейський цвинтар внесено до переліку пам'яток за № ІІА13010101.
Також судовими рішеннями у справі №462/3403/16-а ухвалено визнати бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради в частині організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року протиправною;
зобов'язати Львівську міську раду дати дозвіл замовнику - Об'єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу на розробку проекту землеустрою.
Позивач наполягає, що відповідачі не виконують вимоги Розпорядження Кабінету Міністрів України №604-р від 20.07.1998 “Про додаткові заходи щодо збереження місць поховань у населених пунктах України» в тій частині, що не обстежують Старе єврейське кладовище, розташоване між сучасними вулицями Я. Раппапорта, Базарної, Броварної, Клепарівської, не вивчають його межі, не беруть на облік, не здійснюють заходів, спрямованих на облаштування цього місця, його утримання та збереження.
Оскільки чинне законодавство України передбачає для означеної категорії земель окремий проєкт землеустрою - щодо організації та встановлення меж території кладовища як території історико-культурного призначення, а також зважаючи на історичну цінність Старого єврейського кладовища, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІV. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
Перевіривши за наявними у справі матеріалами доводи, викладені у апеляційній скарзі, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і правової оцінки обставин у справі у межах, визначених статтею 308 Кодексу адміністративного судочинства України (КАС України), колегія суддів встановила таке.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено обов'язок органів держаної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність.
Статтею 1 розділу 1 Конвенції про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини (Конвенцію ратифіковано Указом Президії Верховної Ради УРСР № 6673-ХІ від 04 жовтня 1988 року) визначено поняття «культурна спадщина», зокрема, ансамблі: групи ізольованих чи об'єднаних будівель, архітектура, єдність чи зв'язок з пейзажем яких є видатною універсальною цінністю з точки зору історії, мистецтва чи науки.
Згідно Конвенції про охорону архітектурної спадщини Європи від 03 жовтня 1985 року, стороною якої є Україна, «архітектурна спадщина» включає такі нерухомі об'єкти, пам'ятки: усі будівлі та споруди, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення, включаючи усі особливості їхнього технічного виконання та оздоблення, архітектурні ансамблі, однорідні групи міських або сільських будівель, що мають непересічне історичне, археологічне, мистецьке, наукове, соціальне або технічне значення і характеризуються спільністю чітких територіальних ознак.
Відповідно до міжурядової Угоди, укладеної між Урядом України та Урядом Сполучених Штатів Америки «Про охорону та збереження культурної спадщини» від 04 березня 1994 року, - кладовища, поховання жертв репресій тоталітарних режимів визначені об'єктами культурної спадщини, які підлягають до збереження та охороні в цілях і рамках цієї Угоди. Сторони (Україна та США) взяли на себе зобов'язання щодо виконання умов даної Угоди.
Поняття «культурна спадщина», в межах цієї Угоди, означає культові заклади, місця історичного значення, пам'ятники, кладовища та меморіали загиблим, а також архівні матеріали, які мають до цього відношення.
Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об'єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регламентовано приписами Закону України «Про охорону культурної спадщини (далі Закон №1805-ІІІ).
Відповідно до ч. 2 ст. 2 Закону України «Про охорону культурної спадщини», до історичних об'єктів культурної спадщини відносяться окремі поховання та некрополі, місця масових поховань померлих, визначні місця, пов'язані з важливими історичними подіями, з життям та діяльністю відомих осіб, культурою та побутом народів.
Поняття земель історико - культурного призначення наводиться у ст. 53 Земельного кодексу України, шляхом перелічення їхнього складу: до земель історико-культурного призначення належать землі на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини.
Згідно п. 2.3, 3.2, 3.5 Порядку обліку об'єктів культурної спадщини, затвердженого наказом Міністерства культури України №158 від 11 березня 2013 року регулюється облік виявлених об'єктів культурної спадщини і набуття ними правового статусу.
Судовими рішеннями у справі №462/3403/16-а, які набрали законної сили встановлено, що Старе єврейське кладовище розташоване на земельній ділянці, яка знаходиться в Державному реєстрі нерухомих пам'яток України за категорією місцевого значення за охоронним № 2951-Лв, на підставі Наказу Міністерства культури і туризму України від 21 грудня 2010 року № 12/66/0/16-10. Територія вказаного кладовища становить 4,7га, що підтверджується Паспортом об'єкта культурної спадщини “Старе єврейське кладовище, м. Львів», де зокрема описано його територію, що обмежена сучасними вулицями Я. Раппапорта, Базарної, Броварної, Клепарівської об'єкту та зазначено його площу. Тому суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку про те, що земельна ділянка на якій розташоване Старе єврейське кладовище набула статусу об'єкта культурної спадщини.
За правилами частини 1 статті 3 Закону №1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Обов'язки із забезпечення охорони, планування та впорядкування територій місць поховання, в силу вимог ч. 5 ст. 8, ч. 2 ст. 23, ст. 31 Закону України «Про поховання та похоронну справу», покладено на органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.
Статтею 3 цього Закону визначено, що правову основу діяльності в галузі поховання становлять Конституція України, цей Закон, інші закони України, міжнародні договори України тощо.
Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 604-р від 20 липня 1998 року, органи місцевого самоврядування та державної влади зобов'язано: взяти на облік місця, де залишилися сліди давніх поховань, організувати їх обстеження та вивчення; провести роботу з вивчення стану закритих кладовищ, у тому числі і кладовищ національних меншин; продовжувати здійснювати заходи щодо облаштування цих місць, їх утримання та збереження; не допускати проведення будівельних робіт у місцях, де залишилися сліди давніх поховань та на території закритих кладовищ.
Однією із функцій землеустрою відповідно до п. «в» ч. 1 ст. 2 Закону України «Про землеустрій» є встановлення і закріплення на місцевості меж територій історико-культурного призначення, меж земельних ділянок власників і землекористувачів. Для організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення ст. 47 цього Закону передбачено виготовлення проектів землеустрою в порядку, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.
Проведенню облаштування, утримання та збереження місць давніх поховань має передувати організація і встановлення меж їх територій. З цією метою передбачено виготовлення проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій історико-культурного призначення в порядку, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року у справі №462/3403/16-а, яка набрала законної сили, ухвалено визнати бездіяльність виконавчого комітету Львівської міської ради в частині організації та встановлення меж території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища в порядку визначеному Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року протиправною та зобов'язати Львівську міську раду дати дозвіл замовнику - Об'єднанню Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу на розробку проекту землеустрою.
Однак зі змісту ч.6 ст.47 Закону України “Про землеустрій» слідує, що проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів, що розробляється з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про межі та режими використання земель у межах територій пам'яток культурної спадщини, історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій, охоронюваних археологічних територій, зон охорони, буферних зон, історичних ареалів населених місць, територій об'єктів культурної всесвітньої спадщини, розробляється у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, крім випадків розроблення таких проектів з метою внесення до Державного земельного кадастру відомостей про обмеження у використанні земель, встановлені до набрання чинності цією частиною.
Відтак у спірних правовідносинах розробка проекту землеустрою має супроводжуватися у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.
Статтею 33-4 Закону України “Про охорону культурної спадщини» установлено, що Науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини є:
1) науково-проектна (науково-дослідна) документація з визначення:
меж і режимів використання території пам'ятки;
режимів використання пам'ятки;
меж і режимів використання охоронюваної археологічної території;
меж і режимів використання зон охорони;
меж і режимів використання території об'єкта всесвітньої спадщини;
меж і режимів використання буферної зони;
меж і режимів використання історичного ареалу населеного місця;
меж історичного ареалу населеного місця;
2) план організації території історико-культурного заповідника;
3) план організації історико-культурної заповідної території.
Науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини визначає спеціальний режим використання території або об'єктів, у тому числі планувальні обмеження у використанні земель у сфері забудови, гранично допустиму висотність будівель та споруд.
Відомості про межі територій та обмеження у використанні земель (територій), визначені науково-проектною документацією у сфері охорони культурної спадщини, затвердженою в установленому порядку, публікуються на офіційному веб-сайті органу охорони культурної спадщини, що їх затвердив, та підлягають внесенню до містобудівного кадастру, а також до Державного земельного кадастру.
Склад та зміст науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Склад зазначених у науково-проектній документації відомостей про об'єкти Державного земельного кадастру має відповідати вимогам Закону України "Про Державний земельний кадастр".
Науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини містить просторові дані, метадані та інші елементи, що складають його проектні рішення, і розробляється у формі електронного документа, формат якого встановлюється Кабінетом Міністрів України при визначенні складу та змісту науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини. Науково-проектну документацію у сфері охорони культурної спадщини підписує кваліфікованим електронним підписом відповідальна посадова особа розробника документації. У разі якщо у процесі розроблення науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини проект зазнав змін, такі зміни також засвідчуються кваліфікованими електронними підписами відповідальних осіб, які його розробили. Проект землеустрою, що розроблявся у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, підписує сертифікований інженер-землевпорядник, який відповідає за якість робіт із землеустрою.
Доступ до матеріалів науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини (крім інформації, яка відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом) не може обмежуватися. Загальна доступність матеріалів науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини забезпечується відповідно до вимог Закону України "Про доступ до публічної інформації" шляхом надання їх за запитом на інформацію, оприлюднення, у тому числі у формі відкритих даних, на єдиному державному веб-порталі відкритих даних, офіційному веб-сайті органу охорони культурної спадщини, що затвердив науково-проектну документацію у сфері охорони культурної спадщини, внесення відповідних даних до Державного земельного кадастру та містобудівного кадастру.
У разі наявності в науково-проектній документації у сфері охорони культурної спадщини інформації, що відповідно до закону становить державну таємницю або належить до інформації з обмеженим доступом, така інформація подається до органу охорони культурної спадщини, що її затверджує, у вигляді окремого електронного документа, формат якого визначається Кабінетом Міністрів України, який підписують кваліфікованими електронними підписами відповідальні особи, які розробили документацію.
Згідно до ч.3 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» рішення про затвердження науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини має містити: назву об'єкта дослідження; місцезнаходження (місце розташування); опис меж територій (якщо науково-проектна документація у сфері охорони культурної спадщини їх визначає); опис обмежень у використанні земель.
Невід'ємною складовою науково-проектної документації, якою встановлюються обмеження у використанні земель, є проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів. За відсутності зазначеного проекту землеустрою науково-проектна документація, що встановлює обмеження у використанні земель, не може бути затверджена. Протягом 10 робочих днів з дня затвердження науково-проектної документації орган, що її затвердив, має забезпечити подання заяви про внесення встановлених науково-проектною документацією обмежень у використанні земель до Державного земельного кадастру. Вимоги цього абзацу поширюються на облікову документацію.
Відповідно до пункту 15 ч.2 ст.6 Закону України “Про охорону культурної спадщини» до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини належить виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини та інші заходи щодо охорони культурної спадщини
Згідно з ч. 4 ст. 33-4 Закону України “Про охорону культурної спадщини» замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є:
виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам'ятка, власник пам'ятки чи уповноважені ним особи - щодо науково-проектної документації з визначення режиму використання пам'ятки (частини пам'ятки), меж і режимів використання території пам'ятки, зон охорони пам'ятки;
орган охорони культурної спадщини, за поданням якого територію оголошено охоронюваною археологічною територією, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання охоронюваної археологічної території;
фізичні та/або юридичні особи, які здійснили підготовку і подання заяви про оголошення комплексу (ансамблю) пам'яток історико-культурним заповідником, про оголошення території історико-культурною заповідною територією або орган охорони культурної спадщини, до сфери управління якого віднесений історико-культурний заповідник, - щодо плану організації території історико-культурного заповідника, плану організації історико-культурної заповідної території;
адміністрація історико-культурного заповідника або орган охорони культурної спадщини, до сфери управління якого віднесений історико-культурний заповідник, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони історико-культурного заповідника;
орган, що забезпечує дотримання режиму історико-культурної заповідної території, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання зон охорони історико-культурної заповідної території;
виконавчий орган сільської, селищної, міської ради - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання історичних ареалів населених місць;
центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж історичних ареалів населених місць;
органи охорони культурної спадщини, фізичні та/або юридичні особи, які ініціювали номінування об'єкта всесвітньої спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж об'єкта всесвітньої спадщини;
центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган управління об'єктом всесвітньої спадщини, орган охорони культурної спадщини, на території якого розташований об'єкт всесвітньої спадщини, фізичні та/або юридичні особи, які ініціювали номінування об'єкта всесвітньої спадщини, - щодо науково-проектної документації з визначення меж і режимів використання буферної зони об'єкта всесвітньої спадщини;
центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, орган управління об'єктом всесвітньої спадщини - щодо науково-проектної документації з визначення режимів використання об'єкта всесвітньої спадщини;
землевласник, землекористувач або власник будівлі, споруди, що розташована на території, щодо якої відповідно до цього Закону визначаються обмеження у використанні земель.
Отож з приведених положень законодавства слідує, що замовником науково-проектної документації з визначення режиму використання пам'ятки (частини пам'ятки), меж і режимів використання території пам'ятки, зон охорони пам'ятки є саме виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, на території якої розташована пам'ятка, власник пам'ятки чи уповноважені ним особи.
Відповідно до ч.5 ст. 33-4 Закону України «Про охорону культурної спадщини» розробниками науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини є науково-проектні чи науково-дослідні організації, які відповідають кваліфікаційним вимогам, визначеним Кабінетом Міністрів України. Розробниками проектів землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об'єктів, що розробляються у складі науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, є суб'єкти господарювання, які відповідно до закону є розробниками документації із землеустрою.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Закон України «Про охорону культурної спадщини» визначає види науково-проектної документації в сфері охорони культурної спадщини, встановлює відповідні вимоги до науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, а також містить відсилочні норми до відповідних постанов Кабінету Міністрів України, якими має бути визначено склад та зміст науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини.
Враховуючи приведені положення нормативно -правових актів невід'ємною складовою науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини, якою встановлюються обмеження у використанні земель, є проекти землеустрою.
За змістом Постанови Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 грудня 2017 року у справі №462/3403/16-а, замовником розроблення проекту землеустрою території історико-культурного призначення - Старого єврейського кладовища мало виступати Об'єднання Комітетів для Євреїв Колишнього Радянського Союзу та Представництву Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу.
Колегією суддів установлено, що об'єкт культурної спадщини про який йдеться у цій справі знаходиться на території Львівської міської ради, а як наслідок суд приходить до висновку, що у спірних правовідносинах суб'єктом, який повинен виступати замовником науково-проектної документації з визначення режиму використання пам'ятки (частини пам'ятки), меж і режимів використання території пам'ятки, зон охорони пам'ятки - Старого єврейського кладовища, що розташоване у м. Львові між сучасними вулицями Я. Раппапорта, Базарної, Броварної, Клепарівської є виконавчий комітет Львівської міської ради, що передбачено нормами пунктів 11, 15 та 20 ч.2 ст. 6, ч.4 ст 14-1, ч.ч. 4-5 ст. 33-4 Закону України “Про охорону культурної спадщини».
Стосовно ж доводів апеляційної скарги відповідача з приводу того, що:
- «виконком» та «виконавчий орган» не є тотожними поняттями, оскільки останнє є значно ширшим і включає в себе всі створювані радою виконавчі органи;
-розділом II додатку до ухвали Львівської міської ради №1081 від 08.07.2021р. «Про розмежування повноважень між виконавчими органами Львівської міської ради» визначено повноваження виконавчого комітету Львівської міської ради, серед яких відсутні зобов'язання, які вказані у резолютивній частині оскаржуваного рішення,
то колегія суддів зазначає, що повноваження виконавчого органу міської ради, на території якої розташована пам'ятка, визначаються не лише ухвалою Львівської міської ради №1081 від 08.07.2021р, але і приведеними законодавчими актами, про які зазначено вище.
В ході розгляду апеляційної скарги представник відповідача не підтвердив належними доказами делегування Львівською міською радою повноважень у сфері забезпечення охорони об'єктів культурної спадщини іншим утвореним нею «виконавчим органам», а як наслідок вказані доводи скаржника є нічим іншим, як намаганням відповідача уникнути виконання положень приведених вище законодавчих актів.
З урахуванням приведеного колегія суддів відхиляє доводи апеляційної скарги з приводу неналежного відповідача та відсутності повноважень у Виконавчого комітету Львівської міської ради на виконання функцій замовника на виготовлення науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини -території Старого єврейського кладовища.
При цьому судом ураховано, що в поручення ч. 2 ст. 77 КАС України відповідачем не надано доказів виконання функцій замовника по виготовленню науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини -території Старого єврейського кладовища.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 22 січня 2021 року у справі №640/16224/19 зауважив, що як протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Як наслідок колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з приводу того, що виконавчий комітет Львівської міської ради допустив протиправну бездіяльність, як уповноважений орган, щодо невиконання функції замовника і укладення з цією метою контракту на виготовлення науково-проектної документації території Старого єврейського кладовища відповідно до Закону України “Про охорону культурної спадщини».
Стосовно ж доводів апеляційної скарги щодо необхідності державного фінансування робіт по замовленню науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування» та відсутності таких ресурсів у відповідача, то колегія суддів зазначає наступне.
Пунктом ґ) ч. 2 ст. 67 Закону «Про землеустрій» визначено, що проекти землеустрою щодо організації і встановлення меж території історико-культурного призначення розробляються за рахунок коштів Державного бюджету України.
Верховний Суд у постанові від 23 травня 2018 року у справі № 462/3403/16-а зазначив, що: «Законом України «Про землеустрій» чітко передбачено, що проекти землеустрою стосовно організації і встановлення меж території історико-культурного призначення розробляються за рахунок коштів Державного бюджету України, оскільки органи місцевого самоврядування не є розпорядниками коштів Державного бюджету, відтак Львівська міська рада позбавлена правової можливості замовляти проекти землеустрою за рахунок цих коштів, а тому відповідно до норми п. 4 Постановою Кабінету Міністрів України № 1094 від 25 серпня 2004 року може надати дозвіл позивачам на розробку такого проекту».
Натомість, зміст спірних правовідносин цій справі стосується не розробки проекту землеустрою, а виготовлення науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини -території Старого єврейського кладовища. Отож, приведений відповідачем пункт ґ) ч. 2 ст. 67 Закону «Про землеустрій» та обумовлений вище висновок постанови ВС від 23 травня 2018 року у справі № 462/3403/16-а є незастосовуваними до даних правовідносин.
Крім того в ході розгляду апеляційної скарги представники позивача зазначили, що позивач згідний надати фінансові ресурси для оплати вартості виконання робіт по виготовленню такої науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини -території Старого єврейського кладовища, про що повідомив окремо відповідача у своєму листі. Вказані пояснення представників позивача, відповідачем не заперечувалися.
Також судом установлено, що в силу положень приведених нормативних актів на відміну від можливості замовлення проекту землеустрою особою інтересів, якої стосується вирішення вказаного питання (позивача), положення ч. 4 ст. 33-4 Закону України “Про охорону культурної спадщини» визначає чіткий та виключний перелік осіб, які можуть бути замовником науково-проектної документації у сфері охорони культурної спадщини і до такого переліку не віднесено осіб інтересів, яких стосується вирішення вказаного питання зокрема - позивача.
Стосовно ж доводів апеляційної скарги, які стосуються неможливості застосування до спірних правовідносин Наказу Міністерства культури України №158 від 11.03.2013 “Про затвердження Порядку обліку об'єктів культурної спадщини» та ДСТУ Б.Б.2.2-10 2016 “Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування», то колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до п. 1.1 наказу Міністерства культури України №158 від 11.03.2013 “Про затвердження Порядку обліку об'єктів культурної спадщини» (далі також Наказ №158) цей Порядок визначає єдину систему обліку об'єктів культурної спадщини незалежно від їх видів та типів, а також порядок переміщення (перенесення) пам'ятки.
За змістом обумовленого пункту 1.1 Порядку №158:
облікова документація - документація, що формується в порядку обліку об'єктів культурної спадщини та містить дані щодо цінності об'єкта культурної спадщини, характерних властивостей, що становлять його історико-культурну цінність (предмет охорони об'єкта культурної спадщини), етапів розвитку, просторових, функціональних характеристик, стану збереження, а також дані проведених досліджень;
облік нерухомих об'єктів культурної спадщини - комплекс заходів, спрямованих на виявлення, наукове вивчення, класифікацію, державну реєстрацію нерухомих об'єктів культурної спадщини;
об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом - об'єкт культурної спадщини, який набув статус пам'ятки відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом, в тому числі відповідно до законодавства Союзу РСР і Української РСР;
територія пам'ятки - це територія, історично, функціонально і топографічно пов'язана з розпланувально-просторовою еволюцією пам'ятки, для якої визначається спеціальний охоронний режим її використання з метою збереження цілісності пам'ятки. Земельна ділянка, на якій розташована пам'ятка, і яка призначена для збереження та обслуговування пам'ятки, належить до території пам'ятки;
Згідно п. 2.1. Порядку №158 виявлення нерухомих об'єктів культурної спадщини та складання на них відповідної облікової документації забезпечують уповноважені органи, а також районні державні адміністрації, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, зокрема виконують функції Замовника та укладають з цією метою контракти на виявлення, дослідження нерухомих об'єктів культурної спадщини для їх взяття на облік та подальшої державної реєстрації.
Отож, спірні правовідносини є тісно пов'язані із застосуванням та виконанням положень названого Порядку №158, мета якого стосується збереження об'єктів культурної спадщини та вжиття виконавчим органом сільської, селищної, міської ради відповідних повноважень відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, а зокрема виконання функції Замовника та укладення з цією метою відповідних контрактів, в тому числі і на виготовлення науково-проектної документації території Старого єврейського кладовища відповідно до Закону України “Про охорону культурної спадщини».
Стосовно ж положень ДСТУ Б.Б.2.2-10 2016 “Склад та зміст науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування», то відповідно до пункту 1 «Сфера застосування» цей стандарт встановлює вимоги до складу та змісту науково-проектної документації щодо визначення меж і режимів використання зон охорони пам'яток архітектури та містобудування і застосовується як для окремих пам'яток, так і для їх груп, комплексів, ансамблів, містобудівних утворень. Науково-проектна документація відповідно до цього стандарту розробляється для пам'яток архітектури та для пам'яток містобудування (далі - пам'яток архітектури та містобудування).
Як наслідок положення обумовленого державного стандарту є застосовуваними до даних правовідносин.
Відповідно до частини 2 ст. 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача. Суб'єкт владних повноважень повинен подати суду всі наявні у нього документи та матеріали, які можуть бути використані як докази у справі.
На противагу зазначеному відповідачем та його представником в ході розгляду апеляційної скарги іншого державного стандарту, який був би застосовуваний до спірних правовідносин не приведено та не зазначено.
Відносно ж доводів апеляційної скарги з приводу того, що оскаржуване рішення порушує права власників та користувачів земельних ділянок розташованих між вулицями Раппопорта, Базарна, Броварна та Клепарівська у м. Львові, то такі доводи не ґрунтуються на нормативному регулюванні, оскільки за результатом прийнятого рішення буде забезпечено виконання прямих обов'язків відповідача у сфері охорони та збереження об'єктів культурної спадщини. Порушення прав власників та користувачів земельних ділянок виключається нормами ст.66 Конституції України, яка передбачає, що кожен зобов'язаний не заподіювати шкоду природі, культурній спадщині, відшкодовувати завдані ним збитки.
Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» (ч.2 статті 24) передбачено, що зміна функціонального призначення територій не тягне за собою припинення обмежень у використанні земель, а також припинення права власності або права користування земельними ділянками, які були передані (надані) у власність чи користування до встановлення нового функціонального призначення територій, а також не тягне за собою обов'язковості зміни виду цільового призначення земельної ділянки незалежно від того, чи належить цей вид до переліку видів цільового призначення, встановлення яких є можливим у межах такої зони.
З приводу доводів скаржника про те, що земельна ділянка орієнтовною площею 4,7 га обмеженої вул. Я. Раппопорта, вул. Базарною, вул. Броварного, вул. Клепарівською не розміщена в зоні КС-5-К і старе Єврейське кладовище відповідно до вищевказаних норм не підпадає під ознаки кладовища, то такі доводи є нічим іншим як намаганням відповідача виправдати власну бездіяльність невиконанням обов'язків, в тому числі і невиконання судових рішень.
Площа 4,7 га Старого єврейського кладовища XIV століття - 1855 рік встановлена паспортом об'єкту культурної спадщини і цьому факту надано правову оцінку, зокрема, у Постанові Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 462/3403/16-а, де зазначено що:
судами попередніх інстанцій установлено, шо Старе єврейське кладовище розташоване між сучасними вулицями: Я. Рашшорта, Базарної, Броварної, Клепарівської, територія кладовища чітко відокремлена вулицями і є одним з двох найдавніших єврейських некрополів Старого Світу та е визначною культурною і духовною пам'яткою історії «національної» меншини України. За функціональною типологією об'єкт класифіковано, як місце поховань. Площа території - 4,7 га, під захоронення використовувалось - 4,3 га; цвинтар з західної, північної та східної сторони огороджено цегляним парканом, який зберігся. Охоронна зона не визначена;
п. 38. колегія суддів не погоджується з доводами скаржника про те, що позивачем не надано жодних належних та допустимих доказів, що площа території Старого єврейського кладовища становить 4,7га. Зазначені обставини спростовуються наявними матеріалами справи, а саме Паспортом об'єкта культурної спадщини «Старе єврейське кладовище, м. Львів», де зокрема з описом території об'єкту зазначено його площу (а. с. 29 - 32, т. 1).
Статтею 53 ЗК України передбачено, що до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам'ятки культурної спадщини, їх комплекси (ансамблі), історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, музеї просто неба, меморіальні музеї- садиби.
Відповідно до частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» землі, на яких розташовані пам'ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території, належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проектів землеустрою, іншої проектно- планувальної та містобудівної документації.
Отже, умовою належності земельної ділянки до цієї категорії земель є розташування на ній об'єктів, визначених статями 53,54 ЗК України, статтею 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
Зважаючи на імперативність вимог частини першої статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», земельна ділянка за фактом знаходження на ній пам'ятки місцевого значення нерухомої спадщини України місцевого значення №2951Лв, на якій розташовані Старе єврейське кладовище та комплекс будівель і споруд колишньої єврейської лікарні за адресою Раппапорта 8 (що пам'яткою архітектури згідно рішення ЛОР НД №227 від 17.07.90р., якій був встановлений охоронний номер 5165-Лв, Наказом МКІП №14 від 18.01.2021) належить до земель історико- культурного призначення.
Щодо доводів апеляційної скарги про те, що судом застосовано нерелевантну практику та необхідність врахування Постанови Верховного суду у справі №640/21611/19 від 31.03.2021 року щодо права громадського об'єднання на звернення до суду, а також доводів про те, що суд невірно встановив наявність у позивача порушеного охоронюваного законом інтересу та наявність підстав для звернення до суду із даним позовом, то таким доводам правову оцінку Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суд у постанові від 10 жовтня 2024 року по справі № 380/5929/21.
Згідно з частішою 1 статті 5 КАС України, кожна особа мас право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Тобто, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб'єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Таким чином, для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
За змістом рішення Koнституційного Суду України від 01.12.2004 №18рп/2004 щодо «порушеного права», за захистом якого особи може звертатися до суду, то це поняття, яке вживається у низці законів України, мас той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права: б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони: в) мас на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права: д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом: є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України и конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав мас бути реальніш, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
У постанові Верховного Суду від 08.10.2022 у справі № 813/5933/15 також досліджувався Статут Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу в контексті права звернення до суду і зроблено такі висновки.
Відповідно до п.п. «А», «Б», «Г» ст. 2 А Статуту Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу благочинна організація, утворена з метою просвітництва та запобігання дискримінації осіб єврейської національності через віросповідання та національність: визначення поняття «благочинні цілі» наведено у п.п. іі ст. 4А Статуту, та вказано, що це: релігійні, благочинні, наукові, літературні та просвітницькі цілі. Реалізуючи статутні цілі, Представництво Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, забезпечувало всебічне вивчення та дослідження місць, пов'язаних з історією та релігією єврейського народу. Протягом кількох років Представництвом Американського Об'єднання комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу замовлялись робота з археологічних досліджень, виготовлення документації на нововиявлені пам'ятки та державної реєстрації, замовлено та погоджено, у встановленому законом порядку, проект регенерації однієї з юдейських дільниць у м. Львові.
Також, представництво Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу, забезпечувало всебічне вивчення та дослідження місць, пов'язаних з історією та релігією єврейського народу. Протягом кількох років Представництвом Американського Об'єднання Комітетів для Євреїв Бувшого Радянського Союзу замовлялись роботи з археологічних досліджень, виготовлення документації на нововиявлені пам'ятки та їх державної реєстрації, замовлено та погоджено, у встановленому законом порядку, проект регенерації однієї з юдейських дільниць у м. Львові. Рішенням Науково-методичної ради з питань охорони культурної спадщини від 12.04.20/3 програму регенерації схвалено та рекомендовано продовжити опрацювання науково-проектної документації по об 'актах, які входять до складу колишньої міської юдейської дільниці Львова.
Положеннями статті 6 Закону України «Про національні меншини в Україні» визначено, що держава гарантує всім національним меншинам права на національно-культурну автономію: користування і навчання рідною мовою чи вивчення рідної мови в державних навчальних закладах або через національні культурні товариства, розвиток національних культурних традицій, використання національної символіки, відзначення національних свят, сповідування своєї релігії, задоволення потребу літературі, мистецтві, засобах масової інформації, створення національних культурних і навчальних закладів та будь-яку іншу діяльність, що не суперечить чинному законодавству. Пам'ятки історії і культури національних меншин на території України охороняються законом.
Крім цього, статтею 21 Закону України «Про свободу совісті та релігійні організації» гарантовано право релігійних організацій на заснування і утримування вільно доступних місць богослужінь або релігійних зібрань, а також місця, шановані в тій чи іншій релігії (місця паломництва). Богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії безперешкодно проводяться в культових будівлях і на прилеглих територіях, у місцях паломництва, в установах релігійних організацій, на кладовищах, в місцях окремих поховань і крематоріях, квартирах і будинках громадян, тощо.
З огляду на те, що зазначені культові споруди розташовані на спірних земельних ділянках, згідно архівних документів, належачи єврейській релігійній організації «Золота Роза». Верховний Суд погодився, що інтерес позивачів до згаданих об'єктів в повній мірі відповідає поняттю «охоронюваного законом інтересу», тлумачення якому надано у вказаному вище рішенні Конституційного суду № 18- рп/2004 від 01.12.2004».
Колегія суддів вважає, що вказаний правовий висновок відповідає загальному підходу, сформульованому Великою Палатою Верховного Суду у постанові від і 1.12.2018 у справі №910/8122/17 і Верховним Судом у постановах від 31.03.2021 у справі №640/2161Ш9 і від 17.12.2018у справі №509/4156/15-а, щодо права позивача на звернення до суду і такий підхід є застосовним до обставин цієї справи.
Водночас, є нерелевантними до обставин цієї справи висновки Верховного Суду, сформульовані у постанові від 14.03.2018 у справі №8/5/219/17, оскільки стосувалися можливості ОСББ представляти інтереси в суді.
Отже, доводи апеляційної скарги про відсутність у позивачів права на звернення до суду не знайшли свого підтвердження.
Таким чином, колегія суддів вважає, що доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження та спростовуються висновками суду першої інстанції, які зроблені на підставі повного, всебічного та об'єктивного аналізу відповідних правових норм та фактичних обставин справи.
Відповідно до статті 8 Конституції України, статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України та частини першої статті 17 Закону України від 23 лютого 2006 року «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує цей принцип з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Європейський суд з прав людини в рішенні у справі «Гарсія Руїз проти Іспанії» (рішення від 21 січня 1999 року), зокрема, зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Європейської конвенції з прав людини і зобов'язує суди викладати підстави для своїх рішень, це не можна розуміти як вимогу давати докладну відповідь на кожний аргумент.
Тому за наведених вище підстав, якими обґрунтовано судове рішення, суд не убачає необхідності давати докладну відповідь на інші аргументи, зазначені сторонами, оскільки вони не є визначальними для прийняття рішення у цій справі.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводами апеляційної скарги висновки, викладені в судовому рішенні, не спростовуються і підстав для його скасування не вбачається.
Колегія суддів зазначає, що підстави для перерозподілу та присудження судових витрат у даній справі - відсутні.
Керуючись ст. 308, ст. 311, ст. 315, ст. 316, ст. 321, ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд,
Апеляційну скаргу Виконавчого комітету Львівської міської ради залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2025 року у справі № 380/24835/23 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її ухвалення. Порядок, строки та підстави подання касаційної скарги на рішення суду апеляційної інстанції визначено ст.ст. 328-331 КАС України.
Головуючий суддя С. М. Шевчук
судді Р. В. Кухтей
С. П. Нос
Повне судове рішення складено 13 травня 2025 року