14 травня 2025 року м. Київ № 280/4274/22
Суддя Київського окружного адміністративного суду Леонтович А.М., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, Офіс Генерального прокурора.
про визнання протиправним та скасування наказу,
I. Зміст позовних вимог
До Запорізького окружного адміністративного суду звернувся ОСОБА_1 з позовом до Відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження , Офісу Генерального прокурора в особі Комісії з розгляду звернень щодо неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов'язків, в якому просить суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача-1 від 15.06.2022 № 80дп-22 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора другого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання публічного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, Запорізької обласної прокуратури ОСОБА_1 ;
- визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора від 29.06.2022 №19дк про застосування до прокурора другого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання публічного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, Запорізької обласної прокуратури ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді догани.
II. Позиція позивача та заперечення відповідача
Позовні вимоги мотивовані тим, що оскаржуване рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, на думку позивача, прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, без належної правової оцінки його дій, з ігноруванням принципу процесуальної незалежності прокурора та поза межами компетенції органу, який його ухвалив.
У судовому засіданні позивач вимоги підтримав, просив їх задовольнити.
Представник відповідача заперечував проти задоволення позовних вимог, оскільки рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності та накладення на прокурора дисциплінарного стягнення приймаються виключно відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, спірний наказ прийнято обґрунтовано та у відповідності до приписів чинного законодавства.
У судовому засіданні просив у задоволенні позову відмовити.
III. Процесуальні дії у справі
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 22.07.2022 заяву позивача про забезпечення адміністративного позову задоволено; зупинено дію рішення Відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, від 15.06.2022 №80дп-22 про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора другого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання публічного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, Запорізької обласної прокуратури ОСОБА_1 до набрання законної сили судовим рішенням в адміністративній справі №280/4274/22; зупинено дію наказу Генерального прокурора від 29.06.2022 №19дк про застосування до прокурора другого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання публічного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, Запорізької обласної прокуратури ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у вигляді догани до набрання законної сили судовим рішенням в адміністративній справі №280/4274/22.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 26.07.2022 (суддя Сацький Р.В. ) відкрито провадження в адміністративній справі №280/4274/22 та вирішено питання про її розгляд за правилами загального позовного провадження.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 03.08.2022 (суддя Сацький Р.В.) адміністративну справу №280/4274/22 передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 04.08.2022 (суддя Сацький Р.В.) скасовано заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 22.07.2022.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13.10.2022 ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 22.07.2022 скасовано, у задоволенні заяви позивача про застосування заходів забезпечення адміністративного позову відмовлено.
08.06.2023 наведена вище адміністративна справа надійшла до Київського окружного адміністративного суду та відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями передана на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_3
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 16.11.2023 адміністративну справу №280/4274/22 прийнято до провадження судді ОСОБА_3, вирішено здійснювати розгляд справи в порядку загального позовного провадження та призначено підготовче засідання.
Згідно автоматизованого розподілу судової справи між суддями у зв'язку зі звільненням судді ОСОБА_3 у відставку, справу №280/4274/22 передано на розгляд судді Київського окружного адміністративного суду Леонтовича А.М.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 01.04.2024 прийнято до провадження справу №280/4274/22 та призначено підготовче засідання на 02.05.2024.
02.05.2024 у судовому засіданні позивачем заявлено клопотання про витребування від Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів запис засідання за участю позивача. В адміністративній справі оголошено перерву до 04.06.2024 для надання додаткових доказів.
04.06.2024 у судове засідання прибули сторони. Суд на місці ухвалив закінчити підготовче засідання та перейти до розгляду справи по суті на 15.07.2024.
15.07.2024 адміністративна справа №280/4274/22 знята з розгляду у зв'язку з перебуванням судді у відпустці. Наступне судове засідання призначено на 29.08.2024.
29.08.2024 у судове засідання прибули сторони. Суд на місці ухвалив, подальший розгляд справи здійснювати в порядку письмового провадження.
IV. Обставини, встановлені судом, та зміст спірних правовідносин, з посиланням на докази, на підставі яких встановлені відповідні обставини
ОСОБА_1 (далі - позивач) - прокурор Запорізької обласної прокуратури, на момент розгляду справи має понад 15 років прокурорського стажу, здійснює процесуальне керівництво у складних кримінальних провадженнях, пов'язаних з корупційними злочинами та злочинами у сфері службової діяльності. У спірних провадженнях був призначений старшим групи прокурорів.
Рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 15.06.2022 № 80дп-22 позивача - ОСОБА_1 , прокурора Запорізької обласної прокуратури, притягнуто до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани за неналежне виконання службових обов'язків, відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону України «Про прокуратуру».
На підставі цього рішення Генеральним прокурором України було видано наказ від 29.06.2022 № 19дк про застосування до позивача відповідного дисциплінарного стягнення.
Підставою для прийняття оскаржуваного рішення стала дисциплінарна скарга заступника керівника Запорізької обласної прокуратури Коваля А.В. від 10.01.2022 щодо неналежного виконання позивачем обов'язків під час здійснення процесуального керівництва у трьох кримінальних провадженнях (№ 12020080000000152, № 42019080000000158, № 72017000000000005), за якими він був визначений старшим групи прокурорів.
Як вбачається з матеріалів дисциплінарного провадження, 18.01.2022 було відкрито дисциплінарне провадження, в межах якого встановлено, що позивач тримав вказані провадження на вивченні упродовж значного часу (до 115 днів), не ініціював жодних процесуальних рішень, не забезпечив організацію досудового розслідування, не здійснював контроль за діями слідчих та не вжив заходів для завершення слідства, чим порушив вимоги пунктів 11.1, 11.3, 11.12, 11.13 наказу Генерального прокурора № 309 від 30.09.2021.
Обставини підтверджуються копіями відповідних постанов про визначення групи прокурорів, довідками щодо руху кримінальних проваджень, службовими записками, а також поясненнями керівників слідчих підрозділів.
Позивач під час дисциплінарного провадження подав письмові пояснення, датовані 02.06.2022, у яких вказував на складність проваджень, значний обсяг матеріалів, потребу в погодженні дій з керівництвом та очікування позиції щодо підслідності. Втім, Комісія визнала ці доводи такими, що не спростовують факту системної бездіяльності.
Не погоджуючись з прийнятими рішеннями відповідачів, позивач звернувся із відповідним позовом до суду.
V. Норми права, які застосував суд
Відповідно до положень частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом України Про прокуратуру від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII).
Статтею 44 Закону № 1697-VII передбачено що,тільки за Комісією закріплені повноваження здійснювати дисциплінарне провадження стосовно прокурора.
Відповідно до частин першої та другої статті 45 цього Закону дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Комісією дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку. Право на звернення до Комісії з дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.
Дисциплінарне провадження включає такі етапи: відкриття дисциплінарного провадження; проведення перевірки дисциплінарної скарги; розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; прийняття рішення у дисциплінарному провадженні стосовно прокурора; оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
Згідно із частиною першою статті 43 Закону № 1697-VII прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: 1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків; 2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення; 3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень; 4) порушення встановленого законом порядку подання декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; 5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; 6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики; порушення правил внутрішнього службового розпорядку; втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення; 9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
Відповідно до частин четвертої та десятої статті 46 цього Закону після відкриття дисциплінарного провадження член Комісії проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Комісії за результатами перевірки. Член Комісії за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується.
Частиною п'ятою статті 47 Закону № 1697-VII визначено, що розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Комісії заслуховуються пояснення члена Комісії, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і в разі необхідності інших осіб.
Рішення в дисциплінарному провадженні Комісія приймає більшістю голосів від свого загального складу (частина перша статті 48 Закону № 1697-VII).
При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення (частина третя вказаної статті).
Застосування до прокурора дисциплінарного стягнення відповідно до статей 9 та 11 Закону №1697-VII здійснюється Генеральним прокурором та керівниками обласних прокуратур на підставі рішення Комісії.
Порядок здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурора також регламентується Положенням про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, прийнятий 27 квітня 2017 року всеукраїнською конференцією прокурорів (далі - Положення).
Згідно з вимогами частини другої статті 16 Закону № 1697-VII, здійснюючи функції прокуратури, прокурор є незалежним від будь-якого незаконного впливу, тиску, втручання і керується у своїй діяльності лише Конституцією та законами України.
Дотриманням такої гарантії забезпечуються загальні засади діяльності прокуратури, передбачені частиною першою статті 3 Закону № 1697-VII, зокрема, щодо незалежності прокурорів.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 19 Закону № 1697-VII прокурор зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 25 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор здійснює нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно - розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство, користуючись при цьому правами і виконуючи обов'язки, передбачені Законом України «Про оперативно- розшукову діяльність» та КГЖ України.
Повноваження прокурора у кримінальному провадженні визначені частиною другою статті 36 КПК України.
Згідно з частиною першою статті 37 КПК України прокурор, який здійснюватиме повноваження прокурора у конкретному кримінальному провадженні, визначається керівником відповідного органу прокуратури після початку досудового розслідування.
Критерії, вимоги щодо ефективності виконання повноважень прокурором у сфері процесуального керівництва у кримінальних провадженнях встановлено відповідними нормами КПК України, Порядку організації діяльності прокурорів і слідчих органів прокуратури у кримінальному провадженні, затвердженого наказом Генеральної прокуратури України 28 березня 2019 року № 51 (далі - Порядок № 51), який був чинний до 30 вересня 2021 року та наказу Генерального прокурора від 30 вересня 2021 року № 309 «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» (далі - наказ № 309).
Відповідно до статті 2 КПК України, завданнями кримінального провадження є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу.
Частина перша статті 7 КПК України встановлює загальні засади судочинства та передбачає, що зміст та форма кримінального провадження повинні відповідати загальним засадам кримінального провадження, до яких, зокрема, відносяться законність (пункт 2) та розумність строків (пункт 21).
Стаття 9 КПК України регламентує таку загальну засаду судочинства як законність та встановлює такі обов'язки прокурора під час кримінального провадження: неухильно додержуватися вимог Конституції України, цього Кодексу, міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, вимог інших актів законодавства.
Згідно із статтею 24 КПК України кожному гарантується право на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності суду, слідчого судді, прокурора, слідчого в порядку, передбаченому цим Кодексом.
Кримінальне провадження у формі приватного обвинувачення розпочинається лише на підставі заяви потерпілого. Відмова потерпілого, а у випадках, передбачених цим Кодексом, його представника від обвинувачення є безумовною підставою для закриття кримінального провадження у формі приватного обвинувачення (частина четверта статті 26 КПК України).
Частиною першою статті 477 КПК України регламентовано поняття кримінального правопорушення у формі приватного обвинувачення та визначено, що кримінальним правопорушенням у формі приватного обвинувачення є провадження, яке може бути розпочате слідчим, дізнавачем, прокурором лише на підставі заяви потерпілого щодо кримінальних правопорушень, передбачених серед іншого і статтею 364-1 КК України.
Згідно з пунктом 9-1 частини першої статті 284 КПК України кримінальне провадження закривається в разі, якщо існує нескасована постанова слідчого, дізнавача, прокурора про закриття кримінального провадження з підстав, передбачених пунктами 1, 2, 4, 9 цієї частини, у кримінальному провадженні щодо того самого діяння, що розслідувалося з дотриманням вимог щодо підслідності.
При виконанні своїх обов'язків прокурори, зокрема, повинні:
а) справедливо, неупереджено й об'єктивно виконувати свої функції;
б) поважати і намагатися захищати права людини, як це викладено в Конвенції;
в) намагатися гарантувати якнайшвидшу дієвість системи кримінального судочинства (пункт 24 Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя (далі - Рекомендація Rec (2000) 19), ухваленої Комітетом Міністрів Ради Європи (далі - Комітет Міністрів) на 724 засіданні заступників міністрів 6 жовтня 2000 року).
Текстом Рекомендації Rec (2000) 19 підкреслюються дві істотні вимоги: поважати права окремої особи і прагнути ефективності, за яку прокурор частково несе відповідальність (Коментар до індивідуальних рекомендацій за пунктом 24 Рекомендації Rec (2000) 19).
Стосовно такої відповідальності Рекомендація Rec (2000) 19, зокрема, передбачає, що держава повинна вжити заходів, щоб дисциплінарне судочинство проти прокурорів регулювалося законом і гарантувало справедливу й об'єктивну оцінку та рішення.
VI. Оцінка суду
Суть позовних вимог полягає у визнанні протиправними та скасуванні рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія) від 15.06.2022 № 80дп-22 та наказу Генерального прокурора від 29.06.2022 № 19дк, яким на позивача ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення у вигляді догани. Позивач вважає, що дії Комісії та Генерального прокурора є незаконними, а рішення ґрунтуються на формальній оцінці його професійної діяльності, що не підлягає дисциплінарному переслідуванню, з порушенням вимог Закону України "Про прокуратуру", Кримінального процесуального кодексу України та принципу процесуальної незалежності прокурора.
Суд зазначає, що відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Згідно з частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень суд перевіряє, чи прийнято відповідні рішення на підставі, в межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України, з дотриманням принципів обґрунтованості, неупередженості, пропорційності та правової визначеності.
Згідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру", підставою для дисциплінарної відповідальності є, зокрема, неналежне виконання службових обов'язків. Комісією встановлено, а матеріалами справи підтверджено, що позивач допустив тривалу бездіяльність у трьох кримінальних провадженнях (№ 12020080000000152, № 42019080000000158, № 72017000000000005), у яких він був визначений старшим групи прокурорів.
Так, судом встановлено, що 27 травня 2020 року прокурора ОСОБА_1 визначено старшим групи прокурорів у кримінальному провадженні № 12020080000000152 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 191 КК України, за фактом порушення вимог чинного законодавства службовими особами Запорізької міської ради, медичних установ міста Запоріжжя та суб'єктів господарювання під час здійснення закупівель за бюджетні кошти медичних засобів.
Встановлено, що слідчі (розшукові) дії у даному кримінальному провадженні були епізодичними, розслідування здійснюється безсистемно. Попри те, що під час розслідування вилучено документацію щодо закупівель медичного обладнання, іншої продукції медичного призначення, подальше розслідування фактів можливого розкрадання бюджетних коштів не здійснено.
Разом з тим, комплексно проаналізувавши всі матеріали дисциплінарного провадження, не посягаючи на процесуальну самостійність прокурора ОСОБА_1 . Комісія прийшла до висновку, що у кримінальному провадженні № 12020080000000152 ним неналежно виконано службові обов'язки.
Так, позивач, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у кримінальному провадженні № 12020080000000152, у формі процесуального керівництва, реалізуючи свої повноваження, мав виконувати завдання кримінального провадження, визначені статтею 2 КПК України, дотримуватись загальних засад судочинства, таких як законність та розумність строків (статті 7, 9, 28 КПК України).
Всупереч зазначеним вимог прокурор ОСОБА_1, як старший групи процесуальних керівників, неналежно здійснював процесуальне керівництво у цьому кримінальному провадженні, а тому не дотримано строки досудового розслідування відповідно до вимог статті 219 КПК України.
Щодо стану процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 42019080000000158 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 364 КК України, за фактом незаконної передачі службовими особами в оренду земельних ділянок комунальної власності встановлено таке.
03 вересня 2020 року ОСОБА_1 визначено старшим групи прокурорів у цьому кримінальному провадженні.
05 жовтня 2021 року ОСОБА_1 отримав дане провадження з клопотанням слідчого про продовження строку досудового розслідування, яке ним погоджено та направлено на розгляд слідчому судді Орджонікідзевського районного суду міста Запоріжжя.
20 жовтня 2021 року слідчим суддею клопотання задоволено та строк досудового розслідування кримінального провадження продовжено.
Водночас всупереч вимогам пункту 6.46 Регламенту, кримінальне провадження до 23 листопада 2021 року (загалом 50 днів) перебувало без руху у ОСОБА_1 .
Упродовж указаного періоду слідчі дії, зокрема ті, необхідністю проведення яких обґрунтовано продовження строку досудового розслідування, не проводилися.
Відповідно до довідки про рух кримінального провадження № 42019080000000158 згідно з відомостями ІС «СЕД» вказане кримінальне провадження надійшло до Запорізької обласної прокуратури 05 жовтня 2021 року (вхідний № 33345), резолюцією керівника відділу передано прокурору ОСОБА_1 та лише 23 листопада 2021 року направлено до СУ ГУ НП в Запорізькій області. Про відправлення кримінального провадження наявна відмітка у книзі № 09/3-36 обліку кримінальних проваджень та матеріалів, які надійшли у зв'язку із реалізацією прокурором повноважень, передбачених КПК України.
Прокурор ОСОБА_1 визнав, що ним порушено встановлений Регламентом строк для вивчення матеріалів кримінальних проваджень, водночас вказав, що це зумовлено складністю кримінального провадження, специфікою матеріалів провадження, які майже повністю складаються з технічних документів проєктів землеустрою та обґрунтування проєктів рішень Запорізької міської ради, тому йому знадобилося більше часу для їх опрацювання. За результатами вивчення матеріалів провадження ним надано вказівки у порядку статті 36 КПК України.
Щодо стану процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 72017000000000005 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 191 КК України.
Так, 03 вересня 2020 року ОСОБА_1 призначено старшим групи прокурорів у цьому кримінальному провадженні.
05 жовтня 2021 року до Запорізької обласної прокуратури з СУ ГУ НП в області надійшли матеріали даного кримінального провадження для вирішення питання про визначення у ньому підслідності за детективами Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБ України).
Всупереч вимогам Регламенту вказане кримінальне провадження до 27 січня 2022 року (загалом 115 днів) перебувало без руху у прокурора ОСОБА_1 .
Впродовж указаного періоду жодних слідчих дій у вказаному кримінальному провадженні не проведено, будь-яких процесуальних рішень не прийнято, осіб, причетних до вчинення кримінального правопорушення, не встановлено, повідомлень про підозру не здійснено, рішення про закінчення досудового розслідування у будь - якій формі не прийнято.
Відповідно до постанови від 31 січня 2022 року про призначення групи прокурорів у кримінальному провадженні № 72017000000000005, указане кримінальне провадження з 05 жовтня 2021 року перебувало особисто у ОСОБА_1 . З цього моменту процесуальних повноважень для забезпечення проведення необхіднихслідчих дій та прийняття процесуальних рішень у розумні строки ним не використано. Як наслідок слідчих дій не проведено, процесуальних рішень не прийнято, передбачений статтями 2, 92 КПК України обов'язок із забезпечення всебічного, повного та неупередженого досудового розслідування, доказування передбачених законом обставин не виконано. У зв'язку з цим групу прокурорів змінено, виконання повноважень старшого групи покладено на іншого прокурора.
Таким чином, прокурор ОСОБА_1 під час службової діяльності допустив порушення пункту 6.46 Регламенту у частині перебування кримінальних проваджень №№ 42019080000000158, 72017000000000005 на вивченні понад 15 календарних днів. Строк їх вивчення не продовжено у встановленому Регламентом порядку. Матеріали вказаних кримінальних проваджень перебували у прокурора протягом строку, який значно перевищує визначений Регламентом, протягом цього часу у кримінальних провадженнях жодних слідчих дій не проведено, процесуальних рішень не прийнято, тому вказане не сприяло виконанню завдань кримінального провадження та забезпечення прийняття процесуальних дій чи процесуальних рішень у розумні строки.
Такі обставини свідчать не про оспорювання законності окремих процесуальних рішень, а про невиконання загальних організаційно-службових обов'язків у сфері процесуального керівництва.
Позивач, в обґрунтування позову, посилався на статтю 45 Закону України "Про прокуратуру", яка передбачає, що дисциплінарне провадження не може бути здійснене щодо дій прокурора, які є предметом оскарження у кримінальному процесі. Проте аналіз рішення Комісії свідчить про те, що підставою дисциплінарного провадження стали не процесуальні рішення позивача, а його тривала бездіяльність та фактична самоусунутість від здійснення нагляду за додержанням законів під час досудового розслідування, що суперечить вимогам статті 2, частини першої статті 28 та частини другої статті 36 КПК України.
Як встановлено судом, позивач не здійснював жодних дій для організації належного процесуального керівництва, не ініціював прийняття рішень про завершення досудового розслідування, не забезпечив належного реагування на бездіяльність слідчих, не здійснював моніторинг ЄРДР щодо руху відповідних кримінальних проваджень. Такі дії (бездіяльність) суперечать вимогам пунктів 11.1, 11.3, 11.12 та 11.13 наказу Генерального прокурора від 30.09.2021 № 309 "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні".Будь яких доказів на спростування цих тверджень позивачем не надано, а судом не встановлено.
Правову природу дисциплінарного проступку у вигляді неналежного виконання обов'язків у вигляді бездіяльності детально розкрито в практиці Верховного Суду. Так, у постанові від 13.01.2021 у справі № 9901/95/20 суд вказав, що "неналежне виконання обов'язків може полягати як у дії, так і в бездіяльності, зокрема у неорганізації процесуальних дій, неініціюванні ухвалення рішень, що має негативні наслідки для забезпечення правосуддя".
Суд також враховує, що позивач був включений до складу групи прокурорів постановами, копії яких містяться у матеріалах дисциплінарного провадження. Позивач у своїх поясненнях під час провадження підтверджував факт свого старшинства у групі та визнання повноважень у відповідних кримінальних провадженнях. Відповідно до частини третьої статті 37 КПК України, старший групи прокурорів зобов'язаний організовувати та координувати діяльність інших прокурорів, забезпечувати ефективність реалізації функцій прокуратури в межах провадження. Ігнорування цих функцій, навіть за відсутності явних негативних наслідків, є порушенням службової дисципліни.
Згідно зі частиною четвертою статті 48 Закону № 1697-VII рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Відповідно до матеріалів дисциплінарного провадження вбачається, що всупереч вимогам статей 2, 7, 9, 28 КПК України, прокурор ОСОБА_1, як старший групи процесуальних керівників, неналежно здійснював процесуальне керівництво у кримінальному провадженні № 12020080000000152, не призвело до недотримання загальних засад судочинства, таких як законність та розумність строків.
Також, встановлено, що позивач під час службової діяльності допустив порушення пункту 6.46 Регламенту у частині перебування кримінальних проваджень №№ 42019080000000158, 72017000000000005. Матеріали вказаних кримінальних проваджень перебували у прокурора протягом строку, який значно перевищує визначений Регламентом (понад 15 календарних днів), протягом цього часу у кримінальних провадженнях жодних слідчих дій не проведено, процесуальних рішень не прийнято, тому вказане не сприяло виконанню завдань кримінального провадження та забезпечення прийняття процесуальних дій чи процесуальних рішень у розумні строки.
Днем вчинення дисциплінарного проступку слід вважати 03 червня 2021 року, тобто дату обговорення на оперативній нараді стану процесуального керівництва у кримінальному провадженні № 12020080000000152 та встановлення порушень в діяннях прокурора ОСОБА_1 , а також 23 листопада 2021 року та 27 січня 2022 року, тобто дати до яких кримінальні провадження №№ 42019080000000158, 72017000000000005 з порушенням Регламенту перебували у нього на вивченні. З 03 червня 2021 року прокурор перебував у відпустці та був тимчасово непрацездатним 51 день.
Отже, позивач перебував у безперервному стані протиправної бездіяльності через невиконання та неналежне виконання своїх обов'язків, тому таке правопорушення є триваючим (постанова Великої Палати Верховного Суду від 16 грудня 2020 року у справі № 9901/315/19).
Триваюче правопорушення - це проступок, пов'язаний з тривалим, неперервним невиконанням обов'язків, передбачених правовою нормою, яке припиняються, або виконанням регламентованих обов'язків, або притягненням винної у невиконанні особи до відповідальності. Триваючі правопорушення, які, розпочавшись з будь-якої протиправної дії чи бездіяльності, здійснюються потім безперервно шляхом невиконання обов'язків. Початковим моментом такого діяння може бути активна дія чи бездіяльність, коли особа або не виконує конкретний покладений на неї обов'язок, або виконує його не повністю або неналежним чином. Такі дії безперервно порушують закон протягом якогось часу. Іноді такий стан продовжується значний час і увесь час винний безперервно вчиняє правопорушення у вигляді невиконання покладених на нього обов'язків.
Вчиняючи діяння, позивач перебував у стані триваючого, безперервного порушення вимог та положень через невиконання свого обов'язку, тому відповідне порушення не може вважатись таким, що носить разовий характер.
Вказана правова позиція викладена у рішенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 9901/921/18.
Отже, безпідставні доводи позивача про сплив річного строку для притягнення його до дисциплінарної відповідальності до статті 43 Закону № 1697-VII, оскільки проступок з боку позивача виявився у неправомірній бездіяльності, що тривала протягом часу процесуального керівництва.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 17 лютого 2021 року у справі № 420/3261/19.
З огляду на прийняття Комісією спірного рішення 15 червня 2022 року строк для притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за пунктом 1 частини першої статті 43 Закону № 1697-VII Комісією дотримано.
Суд встановив, що комісія діяла в межах наданих повноважень. Порядок прийняття рішення відповідав вимогам статей 46- 48 Закону України "Про прокуратуру", а також Положенню про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження. Позивачу було надано право на подання письмових пояснень, заперечень, а також можливість брати участь у засіданні Комісії. Твердження позивача про порушення строків дисциплінарного провадження не знайшли підтвердження та спростовуються матеріалами справи: скарга подана 10.01.2022, рішення прийнято 15.06.2022, рішення прийнято протягом одного року з моменту виявлення обставин, які стали підставою для провадження, як того вимагає частина четверта статті 48 Закону № 1697-VII.
Європейський суд з прав людини у справі "Oleksandr Volkov v. Ukraine" (заява № 21722/11) наголосив, що втручання у професійну діяльність посадовців є допустимим за умови, якщо воно здійснено згідно з законом, із дотриманням принципів справедливого процесу та незалежності органу. У цій справі таких порушень суд не встановив.
З огляду на наведене, суд доходить висновку, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів № 80дп-22 від 15.06.2022 відповідають вимогам закону, прийняті з дотриманням процедур дисциплінарного провадження, у межах повноважень відповідного органу, з достатнім обґрунтуванням та з урахуванням усіх обставин справи, а тому правових підстав для задоволення позову в цій частині не вбачається.
Позивачем оскаржується наказ Генерального прокурора України від 29.06.2022 № 19дк про застосування дисциплінарного стягнення у виді догани щодо прокурора другого відділу процесуального керівництва при провадженні досудового розслідування територіальними органами поліції та підтримання публічного обвинувачення управління нагляду за додержанням законів Національною поліцією України та органами, які ведуть боротьбу з організованою та транснаціональною злочинністю, Запорізької обласної прокуратури ОСОБА_1 .
Зі змісту цього наказу вбачається, що він прийнятий на підставі пункту 4 частини першої статті 9 Закону України "Про прокуратуру", відповідно до якого Генеральний прокурор у встановленому порядку на підставі рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора приймає рішення про застосування до прокурора Офісу Генерального прокурора, прокурора обласної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування такої особи на посаді прокурора.
Згідно з частиною другою статті 9 Закону України "Про прокуратуру" Генеральний прокурор видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
Отже, Генеральним прокурором в межах повноваженням та на підставі рішення КДКП від 29.06.2022 №19дк прийнято рішення у формі наказу про застосування до позивача дисциплінарного стягнення у виді догани за неналежне виконання службових обов'язків.
Зважаючи на наведене, позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу Генерального прокурора України від 29.06.2022 № 19дк задоволенню не підлягає.
Оцінивши матеріали справи в сукупності, дослідивши доводи сторін, докази, що містяться в матеріалах дисциплінарного провадження, та норми чинного законодавства, суд доходить висновку, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів № 80дп-22 від 15.06.2022 та наказ Генерального прокурора № 19дк від 29.06.2022 прийняті відповідно до вимог законодавства, в межах наданих повноважень, у спосіб, передбачений законом, та з дотриманням установленої процедури.
Дисциплінарне провадження щодо позивача проведене в межах строків, передбачених частиною четвертою статті 48 Закону України "Про прокуратуру". Право позивача на участь у розгляді забезпечено, що відповідає принципу справедливого розгляду, гарантованому статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Оскільки встановлені Комісією обставини свідчать про бездіяльність позивача як старшого групи прокурорів, що мала системний характер, не була обумовлена об'єктивними перешкодами, і прямо вплинула на затримку у розслідуванні кримінальних проваджень, її правомірно було розцінено як неналежне виконання службових обов'язків відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру".
Підстав для висновку про перевищення Комісією своїх повноважень, порушення процедури розгляду скарги, недотримання принципу правової визначеності або втручання в процесуальну незалежність прокурора судом не встановлено.
Враховуючи викладене, суд вважає позовні вимоги необґрунтованими.
VІI. Висновок суду
Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частиною першою статті 72 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Відповідно до частини другої статті 73 Кодексу адміністративного судочинства України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Достатніми є докази, які у своїй сукупності дають змогу дійти висновку про наявність або відсутність обставин справи, які входять до предмета доказування.
Питання про достатність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання (частини перша та друга статті 76 Кодексу адміністративного судочинства України).
Частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Відповідно до статей 9, 77 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Системно проаналізувавши приписи законодавства України, що були чинними на момент виникнення спірних правовідносин між сторонами, зважаючи на взаємний та достатній зв'язок доказів у їх сукупності, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення адміністративного позову.
VIІI. Розподіл судових витрат
Доказів понесення сторонами витрат, пов'язаних з розглядом справи, матеріали справи не містять, у зв'язку з чим їх розподіл судом не здійснюється.
Керуючись статтями 9, 14, 73-78, 90, 143, 242-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
У разі оголошення судом лише вступної та резолютивної частини рішення, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом тридцяти днів з дня складення повного тексту рішення.
Суддя Леонтович А.М.