06 травня 2025 року м. Дніпросправа № 160/34405/23
Суддя І інстанції - Рянська В.В.
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Чепурнова Д.В. (доповідач),
суддів: Сафронової С.В., Коршуна А.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД»
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 січня 2025 року у справі за адміністративним позовом керівника Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Приватного акціонерного товариства «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії, -
Керівник Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області звернувся з вищевказаним позовом до суду в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльності Приватного акціонерного товариства «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД» в частині невжиття заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - сховища № 14061, що розташоване за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Заводська, 1, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту»;
- зобов'язати Приватне акціонерне товариство «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД» привести у стан готовності до використання за призначенням захисну споруду цивільного захисту № 14061, що розташована за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Заводська, 1, відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018 «Про затвердження вимог з питань використання та обліку фонду захисних споруд цивільного захисту».
В обґрунтування позовних вимог вказує, що на території м. Кривого Рогу Дніпропетровської області по вул. Заводській, 1, розташована захисна споруда - сховище № 14061, власником якої є Приватне акціонерне товариство «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД». Зазначений об'єкт цивільного захисту не готовий до використання за призначенням. Сховище не здатне забезпечити захист цивільного населення в умовах російської агресії та чергових обстрілів, та у разі використання за призначенням створює загрозу для життя та здоров'я людей. В умовах воєнного стану, з огляду на ведення бойових дій на території України, ракетні обстріли, зберігається реальна загроза для життя цивільного населення. Відповідачем не забезпечено готовність до використання захисної споруди цивільного захисту - сховища № 14061, чим допущено бездіяльність у сфері цивільного захисту населення, порушено інтереси держави. Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області, як компетентним органом, не вжито дієвих та достатніх заходів щодо зобов'язання відповідача привести захисну споруду у належний стан. Тому в даному випадку наявний визначений Конституцією України виключний випадок, який обґрунтовує представництво прокурором інтересів держави у цій справі.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 січня 2025 року позовні вимоги було задоволено.
Не погодившись з даним рішенням суду ПрАТ «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД» подало апеляційну скаргу в якій просить рішення суду скасувати та прийняти нове рішення яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі. Апеляційна скарга мотивована тим, що під час розгляду справи не доведено факт бездіяльності балансоутримувача в частині приведення захисної споруди у стан готовності відповідно до чинного законодавства та факт створення реальної загрози для життя та здоров'я працівників підприємства під час використання захисної споруди за призначенням (з урахуванням недоліків виявлених комісією). Вказує, що 30 січня 2025 року в межах проведення контролюючим органом планової оцінки загального стану захисної споруди № 14061 комісією, до складу якої входили представники ЗНС КРУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, завідувач сектору з питань НС та ЦЗ відділу з питань НС, ЦЗ та МР Потапенко Валерій Анатолійович, начальник ВЦЗ, П та ТБ ТОВ «ЗЛМЗ» Станіслав Миколайович Бабачанах складено Акт оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 14061 сховище від 30.01.2025 року. Відповідно до Акту станом на 30.01.2025 року сховище № 14061 оцінюється як готове до використання за призначенням. Зауважує, що законодавством чітко регламентовано порядок забезпечення виконання вимог органів ДСНС про усунення порушень в сфері техногенної та пожежної безпеки саме шляхом звернення органів ДСНС до суду з предметом позову, визначеним статтями68 Кодексу цивільного захисту України, а не - шляхом покладення обов'язку вжити в межах компетенції заходи, направленні на усунення порушень згідно винесеного припису.
Колегія суддів апеляційного адміністративного суду, перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги і заявлених позовних вимог, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що за відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань місцезнаходженням Приватного акціонерного товариства «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД» є: Дніпропетровська область, м. Кривий Ріг, вул. Заводська, буд. 1.
У паспорті сховища № 14061 та обліковій картці сховища № 14061 зазначено, що захисна споруда розташована за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Заводська, 1, належить ПАТ «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД». За технічною характеристикою розташування сховища - вбудоване у триповерхову будівлю, місткість - 600 осіб, загальна площа 536 кв.м, загальний об'єм - 1608 куб.м, клас сховища - ІІІ. Оцінка стану сховища - не готове.
Відповідно до акта оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту - сховища № 14061 від 24.03.2023 комісією у складі: директора з ОП, ПБ та Е - Номінас С.А., начальника відділу ОП та ПБ - Хорольської О.В., провідного інженера з НС та ЦЗ - Бабачанах С.М., інженера з технічного нагляду за будівлями та спорудами ОСОБА_1 , у присутності заступника начальника СФЛЦ з виробництва - Жук П.М. проведено оцінку стану готовності, експлуатації і використання сховища (протирадіаційного укриття) № 14061, приватної власності, розташованого за адресою: м. Кривий Ріг, вул. Заводська, 1, що належить ПАТ “КЦРЗ», який є його балансоутримувачем. Загальна характеристика захисної споруди: сховище ІІІ класу, місткістю 600 осіб, загальною площею 536 кв.м, вбудоване у триповерхову будівлю. Загальний стан захисної споруди: технічний - працездатний, санітарний - задовільний, загальний стан приміщень - чисті, вологі, є ознаки підтоплення. Сховище має 2 входи, 1 аварійний вихід, біля входів установлені таблички, не обладнано засобами для доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення. Стан систем вентиляції - повітропроводи передбачено, в наявності, укомплектовані, чисті, не пошкоджені корозією, герметичні. Система водопостачання - централізоване водопостачання. Стан каналізаційної системи - передбачено. Справність системи опалення - передбачено. Справність систем електропостачання та електроосвітлення: щити освітлення і управління в робочому стані, люмінесцентні лампи відсутні. Справність систем зв'язку та оповіщення: стаціонарний телефон в робочому стані, WI-FI мережа, схема оповіщення особового складу та формувань наявні. Заземлення електрообладнання в наявності, стан робочий. Гідроізоляцію не передбачено. За зовнішніми ознаками споруда не затоплена, гідроізоляцію не порушено. Протипожежний стан: автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації - не передбачено; укомплекованість пожежних кранів - ПК 1 шт., труби систем пожежогасіння пофарбовано, укомплектованість первинними засобами пожежогасіння - укомплектовано згідно з нормами; схему евакуації розроблено, знаходиться на видному місці. Наявність робочого інструменту формування з обслуговування захисної споруди - 50% від нормативу. Паспорт захисної споруди та опис обладнання і майна в наявності. Схеми зовнішніх і внутрішніх інженерних мереж із зазначенням пристроїв для відключення відсутні. Журнал перевірки стану захисної споруди, план захисної споруди із зазначенням пристроїв для сидіння і лежання та шляхів евакуації, план приведення захисної споруди у готовність, правила користування вимірювальними приладами, журнал експлуатації фільтровентиляційного обладнання, порядок провітрювання захисної споруди, інструкція з протипожежної безпеки, експлуатаційні схеми систем життєзабезпечення із зазначенням пристроїв для відключення - у наявності. Проведення навчання та рівень знань і навичок формування з обслуговування захисної споруди - 1 ланка не перевірялась. Документи, що підтверджують проведення щорічних оглядів захисної споруди - у наявності. Захисну споруду можливо привести у готовність до використання за призначенням упродовж 12 годин. Загальний висновок про стан готовності захисної споруди: станом на 24.03.2023 сховище № 14061 оцінюється як обмежено готове до використання за призначенням. Рекомендації щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням: відновити еластичність гумових ущільнень герметичних дверей, забезпечити формування з обслуговування захисної споруди інструментом.
У протоколі огляду місця події від 18.10.2023, проведеному прокурором Криворізької центральної окружної прокуратури на підставі ухвали слідчого судді, у присутності понятих та, за участю, зокрема, спеціаліста - фахівця ЦЗ КРУ ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області, та заступника начальника цеху з виробництва, зазначено, що спеціаліст за результатами огляду вказав, що сховище № 14061, розташоване на території підприємства по вул. Заводській, 1 у м. Кривому Розі, не відповідає вимогам, встановленим Наказом Міністерства внутрішніх справ України № 579 від 09.07.2018, та не може використовуватися за призначенням.
У листі Криворізького районного управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області № 49 2801-4461/49 28 від 10.11.2023, адресованому прокурору Криворізької центральної окружної прокуратури, наведено перелік недоліків, виявлених фахівцем відділу забезпечення заходів з ПНС Криворізького району ЦЗД управління ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області під час огляду 18.10.2023 сховища № 14061, розташованого за адресою: Дніпропетровська область, місто Кривий Ріг, вулиця Заводська, 1 (ПРАТ «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД»): захисна споруда первинними засобами пожежогасіння не забезпечена (термін технічного обслуговування прострочений); захисна споруда системами пожежної автоматики і сигналізацією не обладнана; система електроживлення прокладена з порушеннями; фільтровентиляційне обладнання наявне, протипилові фільтри та фільтри-поглиначі наявні, але відсутні документи щодо їх перевірки; сховище не герметичне. Враховуючи виявлені під час огляду недоліки, сховище № 14061 не готове до використання за призначенням.
Листом ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області № 4907-9674/7903 від 20.11.2023 повідомлено керівника Криворізької центральної окружної прокуратури, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» ДСНС та її територіальними органами проведення заходів державного нагляду (контролю) з питань цивільного захисту, у тому числі щодо перевірки захисних споруд, припинені з лютого 2022 року. Рішення щодо здійснення позапланових заходів ДСНС не приймало. Підстави для здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо стану готовності у тому числі захисної споруди № 14061 та звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування про зобов'язання привести споруду у стан готовності для використання за призначенням відсутні.
В порядку ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» Криворізькою центральною окружною прокуратурою було надіслано до Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області повідомлення від 19.12.2023 № 04/59/12900ВИХ-23 про намір звернутися до суду з даною позовною заявою до суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що у зв'язку із прийняттям Кабінетом Міністрів України постанови від 13 березня 2022 року № 303 на період дії воєнного стану в Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій України у Дніпропетровській області відсутні повноваження з перевірки сховища № 14061 на стан готовності для використання за призначенням, а також застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю). Під час розгляду справи відповідачем доводи прокурора не спростовано, не надано суду належних і допустимих доказів, що свідчили би про приведення сховища № 14061 у відповідність до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом МВС України від 09 липня 2018 року № 579.
Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції виходячи з наступного.
Основною підставою для звернення до суду прокурор, зокрема, визначив, що компетентний державний орган - Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не вижив дієвих та достатніх заходів з метою зобов'язання відповідача привести захисну споруду цивільного захисту до готового стану з метою використання за призначенням, що свідчить про бездіяльність цього державних органів, у зв'язку з чим прокурор має право на представництво держави у таких правовідносинах.
Статтею 3 Конституції України установлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Умови та особливості звернення до адміністративного суду прокурора визначені статтею 53 КАС України.
Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача(частина четверта статті 53 КАС України).
За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Відповідно до частини тринадцятої статті 171 КАС України, суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху та у разі неусунення указаних недоліків застосовуються приписи пункту 7 частини першої статті 240 КАС України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
За наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень.
Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, у разі якщо провадження у справі вже було відкрите.
У цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив статтю 23 Закону України «Про прокуратуру».
Колегія суддів зауважує, що Верховний Суд досліджував подібне питання щодо повноважень прокурора на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта, на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
Висновки щодо вказаного питання викладено, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, тому в силу частини п'ятої статті 242 КАС України колегія суддів уважає за потрібне застосувати такі правові висновки до спірних правовідносин.
У вказаних справах Верховний Суд, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, ключовим питанням як у справах №520/16197/23, №520/13228/23, №520/30126/23, №420/22304/23, №240/28363/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Законом №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Цим же Законом №2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Санкції за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки визначені статтею 68 Кодексу цивільного захисту України, відповідно до частини першої якої посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 Кодексу цивільного захисту України).
З 29 жовтня 2022 року набрали чинності норми Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності», яким пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України після слів «адміністративного суду щодо» доповнено словами «допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо», а після слів «здоров'ю людей» - словами «з інших підстав, визначених законом».
Водночас на час звернення прокуратури до суду положення статті 68 Кодексу цивільного захисту України залишилися незмінними.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052 у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
Підпунктом 48 пункту 4 Положення № 1052 передбачено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань складає акти перевірок, приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки, інші обов'язкові для виконання розпорядчі документи, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту (підпункт 48); застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки (підпункт 49).
Отже, не зважаючи на зміни у Кодексі цивільного захисту України (у редакції Закону України від 06 жовтня 2022 року №2655-IX), указані норми Положення №1052 не змінилися.
На час виникнення спірних правовідносин у цій справі, Порядком створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту, виключення таких споруд із фонду та ведення його обліку, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138) був визначений механізм створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту (далі - захисні споруди), у тому числі споруд подвійного призначення та найпростіших укриттів, та ведення його обліку.
За визначенням, наведеним у пункті 3 Порядку №138 балансоутримувачі захисних споруд - це власники, користувачі, юридичні особи, на балансі яких перебувають захисні споруди (у тому числі споруди, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації); а утримання захисних споруд - це комплекс заходів організаційного, матеріально-технічного, інженерного, фінансового та іншого характеру, що спрямовані на забезпечення готовності захисних споруд до використання за призначенням.
Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138, у редакції чинній на час звернення до суду).
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) установлені Законом України від 05 квітня 2007 року №877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №877-V).
Саме в цьому Законі наведені види та форми заходів державного нагляду (контролю), зокрема у вигляді планових та позапланових заходів, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (стаття 1 Закону №877-V).
Можливість самостійного звернення до суду органом ДСНС з вимогами до суб'єкта господарювання в якості заходу контролю указаним Законом №877-V не встановлена.
Крім того, виходячи із приписів статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, колегія суддів зауважує, що повноваження органу ДСНС звернутися до суду обумовлене виключно реалізацією органу ДСНС приписів статті 68 цього Кодексу, яка визначає дії цього суб'єкта, як застосування санкцій за порушення приписів законодавства у сфері цивільного захисту.
Колегія суддів констатує, що за наведеного нормативно-правового регулювання коло повноважень органів ДСНС щодо права звернення до адміністративного суду є обмеженим, а отже Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області не може бути позивачем у цій справі, у зв'язку з чим прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Аналогічний висновок Верховним Судом сформовано і у справі №520/16197/23, в якій Суд, аналізуючи попередню практику Верховного Суду у подібній категорії справ, указав, що на відміну від попередньої редакції указаної норми щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
Також, у справі №520/16197/23 Верховний Суд, з-поміж іншого зазначив, що у контексті порушеного питання варто також зауважити, що частини четверта статті 4 Закону №877-V визначає, що виключно законами встановлюються: органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності; види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю); повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг; вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності; спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю); санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
За висновком Верховного Суду у справі №520/16197/23 указані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання. Тому, не зважаючи на те, що пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту у редакції Закону № 2655-ІХ передбачає, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
За таких обставин, Верховний Суд у справі №520/16197/23 дійшов висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд, а отже і прокурор не може від його імені заявити такий позов.
Також аналогічна правова позиція була викладена у постановах Верховного Суду від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, від 30 січня 2025 року у справі №420/22304/23 та у справі №400/10777/23, від 31 січня 2025 року у справі №240/28363/23 та від 31 січня 2025 року у справі №520/16687/23.
З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Відповідно до частини першої статті 319 КАС України, судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
З огляду на наведене, колегія суддів, встановивши відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Дніпропетровській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Криворізької центральної окружної прокуратури уважає за належне залишити цей позов без розгляду.
Суд також зазначає, що залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду адміністративним судом справи без прийняття рішення суду по суті спору, а тому у цьому випадку оцінка судом спірним правовідносинам не надається.
Отже, з огляду на приписи частини першої статті 319 КАС України, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржуване судове рішення - скасуванню, а позовну заяву керівника Криворізької центральної окружної прокуратури, подану в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Дніпропетровській області слід залишити без розгляду.
Керуючись п.3 ч. 1 ст. 315, ч. 1 ст. 319, ст.ст. 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Приватного акціонерного товариства «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД» - задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 06 січня 2025 року - скасувати.
Адміністративний позов керівника Криворізької центральної окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області до Приватного акціонерного товариства «КРИВОРІЗЬКИЙ ЦЕНТРАЛЬНИЙ РУДОРЕМОНТНИЙ ЗАВОД» про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії - залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати ухвалення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня набрання законної сили.
В повному обсязі постанова складена 06 травня 2025 року.
Головуючий - суддя Д.В. Чепурнов
суддя С.В. Сафронова
суддя А.О. Коршун