06 травня 2025 рокуСправа №160/1709/25
Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Голобутовського Р.З.
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у місті Дніпро адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії,
23.01.2025 ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області (далі - відповідач), в якому просить:
- визнати протиправним та скасувати наказ Територіального управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області від 01.01.2025 №3-к в частині встановлення ОСОБА_1 надбавки за вислугу років на державній службі з 01.01.2025 у розмірі 30% посадового окладу;
- зобов'язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області здійснити перерахунок та виплату з 01.01.2025 надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 відповідно до ст. 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що 01.01.2025 набув чинності Закон України «Про державний бюджет України на 2025 рік» №4059-ІХ від 19.11.2024, п. 13 розділу «Прикінцеві положення» якого визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30% посадового окладу. На виконання вимог зазначеного Закону Наказом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області від 01.01.2025 №3-к "Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі заступникам керівників апаратів місцевих загальних судів Дніпропетровської області" на підставі п. 13 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України» №4059-ІХ від 19.11.2024, Постанови Кабінету Міністрів України від 29.12.2023 №1409 "Питання оплати праці державних службовців на основі кваліфікації посад у 2024 році" (як зазначено в наказі) позивачу було встановлено надбавку за вислугу років на державній службі з 01.01.2025 у розмірі 30% посадового окладу. Тобто, при розрахунку надбавки відповідачем були застосовані приписи п. 13 Прикінцевих положень Закону України «Про державний бюджет України» № 4059-ІХ від 19.11.2024, у якому зазначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу. Позивач вважає, що внаслідок таких протиправних дій, були порушені її права на належний рівень оплати праці державних службовців, гарантовані ст. ст. 50, 52 Закону України «Про державну службу». Положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» щодо встановлення розміру надбавки за вислугу років на державній службі не відповідає нормам Конституції України та нормам спеціального Закону України «Про державну службу» №889-VIII, а тому не може бути застосовано до визначення розміру надбавки за вислугу років.
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27.01.2025 відкрито провадження в адміністративній справі та призначено до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
30.01.2025 представником відповідача через автоматизовану систему «Електронний суд» подано відзив на позовну заяву, в якому позовні вимоги не визнає та просить суд відмовити в задоволенні позову. В обґрунтування правової позиції зазначає, що 01.01.2025 набрав чинності Закон України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» №4059-ІХ від 19.11.2024. Пунктом 13 прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» встановлено, що у 2025 році заробітна плата державного службовця державного органу, який провів класифікацію посад державної служби, складається з посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за ранг державного службовця, грошової допомоги, що виплачується з наданням щорічної основної оплачуваної відпустки, інших доплат, передбачених законами України; премій, компенсацій за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків тимчасово відсутнього державного службовця та за вакантною посадою державної служби, матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань. Абзацом другим пункту 13 розділу «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу. Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2023 №1409 «Питання оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році» затверджено схему посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році та перелік типових посад державної служби в межах рівнів посад. Постановою Кабінетів Міністрів України від 31.12.2024 №1534 внесені зміни до постанови Кабінету Міністрів від 29.12.2023 №1409 «Питання оплати праці державних службовців на основі класифікації посад у 2024 році». Зміни полягають у зміні року застосування цієї постанови - замість «2024» вказано «2025». У назві схеми посадових окладів на посадах державної служби з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів у 2024 році, затвердженої зазначеною постановою, цифри «2024» замінити цифрами «2025» . Отже, порядок розрахунку окладів держслужбовців не змінився. Слід зазначити, що відповідно до закону про бюджет на 2025 рік у поточному році зупинена дію ч. 1 ст. 52 Закону «Про державну службу» в частині встановлення надбавки за вислугу років на державній службі державним службовцям державних органів, які здійснюють оплату праці на основі класифікації посад. Також закон про бюджет встановив, що у 2025 році оплата праці державних службовців здійснюється на основі класифікації посад, з урахуванням класифікації посад, проведеної у 2024 році, крім державних органів, зазначених у пунктах 16, 17 та частині 7 статті 50 Закону «Про державну службу». Таким чином, державним службовцям державних органів, які провели класифікацію посад державної служби, надбавка за вислугу років у 2025 році встановлюється на рівні 2 відсотків від посадового окладу за кожний рік стажу державної служби та не може перевищувати 30 відсотків посадового окладу. Абзацом четвертим пункту 13 розділу “Прикінцеві положення» Закону України “Про Державний бюджет України на 2025 рік» встановлено, що норми Закону України “Про державну службу» щодо умов та порядку оплати праці державних службовців застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону. На підставі п. 13 прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», Наказом територіального управління ДСА України в Дніпропетровській області №3-К від 01.01.2025 «Про встановлення надбавки за вислугу років на державній службі заступникам керівників апаратів місцевих загальних судів Дніпропетровської області» ОСОБА_1 встановлено надбавку за вислугу років на державній службі у розмірі 30% від посадового окладу, з вислугою років на державній службі станом на 01.01.2025 - 15 років 09 місяців 15 днів. З наведеного вбачається, що Територіальне управління ДСА України в Дніпропетровській області, прийнявши наказ №3-К від 01.01.2025 щодо встановлення надбавки за вислугу років на державні служби заступникам керівників апаратів місцевих загальних судів Дніпропетровської області на 2025 рік, відповідно п. 13 прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», діяло у відповідності до вимог чинного законодавства. Територіальне управління, як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня, здійснює свої повноваження в межах асигнувань, які ДСА України затвердила у його кошторисі (на 2025 рік).
Згідно з ч. ч. 5, 8 ст. 262 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. При розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження суд досліджує докази і письмові пояснення, викладені у заявах по суті справи.
Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини справи.
ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянкою України, що підтверджується паспортом громадянина України серії НОМЕР_1 .
Відповідно до відомостей трудової книжки позивача серії НОМЕР_2 від 27.06.2002, позивач працювала з Юр'ївському районному суді Дніпропетровської області з 16.03.2009 на посадах консультанта з судової статистики, керівника апарату суду, заступника керівника апарату суду по 29.09.2017 у зв'язку з переведенням в Тернівський міський суд Дніпропетровської області.
16.03.2009 позивач склала присягу державного службовця.
Відповідно до наказу ТУ ДСА в Дніпропетровській області від 29.09.2017 №144-к призначено ОСОБА_1 на посаду заступника керівника апарату Тернівського міського суду Дніпропетровської області з 02.10.2017 з присвоєнням рангу державного службовця (категорія Б) з 01.05.2016; встановлено щомісячну доплату за вислугу років на державній службі - 24% (08 років 06 місяців 16 днів).
Згідно з наказом ТУ ДСА в Дніпропетровській області від 02.01.2023 №3-к ОСОБА_1 встановлено надбавку за вислугу років на державній службі з 01.01.2023 - 39%, з 17.03.2023 - 42%.
Наказом ТУ ДСА в Дніпропетровській області від 01.01.2025 №3-к ОСОБА_1 встановлено надбавку за вислугу років на державній службі 15 років 09 місяців 15 днів - 30%.
Не погоджуючись з наказом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області від 01.01.2025 №3-к в частині встановлення ОСОБА_1 надбавки за вислугу років на державній службі з 01.01.2025 у розмірі 30% посадового окладу, позивач звернулась до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку спірним відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, Законом України "Про державну службу" та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
Частиною 1 ст. 50 Закону України "Про державну службу" визначено, що держава забезпечує достатній рівень оплати праці державних службовців для професійного виконання посадових обов'язків, заохочує їх до результативної, ефективної, доброчесної та ініціативної роботи.
Згідно ст. ст. 46, 50 Закону України "Про державну службу" стаж державної служби дає право на встановлення державному службовцю надбавки за вислугу років та надання додаткової оплачуваної відпустки та передбачено, що заробітна плата державного службовця складається з:
- посадового окладу;
- надбавки за вислугу років;
- надбавки за ранг державного службовця;
- виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків тимчасово відсутнього державного службовця у розмірі 50 відсотків посадового окладу тимчасово відсутнього державного службовця;
- виплати за додаткове навантаження у зв'язку з виконанням обов'язків за вакантною посадою державної служби за рахунок економії фонду посадового окладу за відповідною посадою;
- премії (у разі встановлення).
Відповідно до ч. 1 ст. 52 Закону "Про державну службу" надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється нарівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.
Однак, 01.01.2025 набрав чинності Закон України «Про державний бюджет України на 2025 рік» № 4059-ІХ від 19.11.2024, абз. 2 п.п. 2 п. 13 розділу «Прикінцеві положення» якого визначено, що надбавка за вислугу років на державній службі встановлюється на рівні 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 30 відсотків посадового окладу.
Таким чином, Законом України "Про Державний бюджет України на 2025 рік" запроваджено норму, яка суперечить нормі ч. 1 ст. 52 Закону України "Про державну службу", а саме зменшує максимальну межу розміру надбавки за вислугу років на державній службі з 50 відсотків до 30 відсотків, та зменшує розмір самої надбавки з 3 до 2 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби.
Суд враховує, що неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їхнє протиріччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечність між двома або більше формально чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання, в теорії права відомі як колізія норм права.
Для безумовного дотримання конституційних імперативних норм щодо обов'язку кожного неухильно додержуватися Конституції та законів України (ст. 68 Основного Закону України) надважливо, щоб система законодавства відповідала усім критеріям "якості закону", зокрема, правове регулювання було чітким та послідовним, не допускало неоднозначного тлумачення правових норм, а також існування суперечливих або конфліктуючих між собою положень.
Логіка полягає у тому, що якщо норми, які регулюють співіснування людей, мають забезпечувати чіткі орієнтири правомірності поведінки і правовий порядок, то вони не повинні суперечити одна одній, мають взаємно узгоджуватись; позначаючи сукупність узгоджених між собою елементів як "систему"; норми права повинні створювати здатний належним чином функціонувати порядок людського співіснування.
Водночас, відступ від цього критерію призводить до виникнення колізій у законодавстві, що зумовлює настання негативних наслідків, зокрема, появу значної кількості юридичних спорів; перешкоду для формування єдиної та сталої судової практики; необхідність відступу від раніше сформульованих правових висновків Великої Палати Верховного Суду чи Верховного Суду; врешті це стає однією з вагомих причин зниження довіри до суб'єктів владних повноважень, судів та держави в цілому.
Крім того, поява колізій у законодавстві створює для особи ситуацію правової невизначеності, при якій виникають справедливі запитання: чи потрібно знати і дотримуватися всіх (без винятку) законів; якщо знати і дотримуватися одного чинного закону або норми закону, чи це означає презумпцію правомірності поведінки особи та неможливість її притягнення до відповідальності або настання інших негативних наслідків.
Вирішення колізій у законодавстві, якщо суб'єкти нормотворення тривалий час не вживають заходів для їх усунення, стає завданням суду. Виконання цього завдання вимагає від суду: 1) встановлення факту існування правової колізії (ситуація, за якої два або більше нормативних акти або норми одного акта регулюють по різному одні і ті ж суспільно-управлінські відносини) та 2) надання пріоритету одному із нормативних актів або норм одного акта.
Загальні підходи до вирішення колізій у законодавстві визначені у положеннях Конституції України, зокрема:
1) Конституція України має найвищу юридичну силу; закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй; норми Конституції України є нормами прямої дії (ч. ч. 1-3 ст. 8);
2) чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України (ВРУ), є частиною національного законодавства України; укладення міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України(ст. 9);
3) закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
У свою чергу Кодекс адміністративного судочинства України містить такі норми, які визначають підходи до вирішення колізій у законодавстві:
1) суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави; суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) (ч. ч.1-2 ст.6);
2) у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана ВРУ, або іншому правовому акту, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України та ін.
Тлумачення норм судами є квазірегулюванням, яке виступає додатковим інструментом зміцнення верховенства права в Україні. Особливо помічним цей інструмент є тоді, коли, зокрема, існує необхідність у подоланні колізій та заповнення правовим регулюванням прогалин в законодавстві; квазірегулювання сприяє розвитку доктрини права та є індикатором для законодавця, що ті чи ті відносини повинні бути врегульовані, що суспільні відносини змінилися, ускладнилися і потребують нагального законодавчого регулювання і що законодавець вже запізнюється у їх унормуванні
При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному, якщо він не скасований виданим пізніше загальним актом
За умов спірних правовідносин, спеціальним нормативно-правовим актом є Закон України "Про державну службу", а не Закон України "Про Державний бюджет України на 2025рік".
У рішенні від 28.08.2020 №10-р/2020 Конституційний Суд України в вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить ст. 6, ч. 2 ст. 19, ст. 130 Конституції України.
Виходячи з того, що предмет регулювання законів України про Державний бюджет України на кожний рік є спеціальним, що обумовлено положеннями пункту 1 частини другої статті 92 Основного Закону України, Конституційний Суд України в Рішенні від 27.02.2020 №3-р/2020 зробив висновок, що Кодексом не можна вносити зміни до інших законів України, зупиняти їх дію або скасовувати їх, а також встановлювати інше (додаткове) законодавче регулювання відносин, відмінне від того, що є предметом спеціального регулювання іншими законами України (абзац 8 підпункту 2.2 пункту 2 мотивувальної частини).
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 19.02.2020 у справі №520/15025/16-а сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов'язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов'язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
У свою чергу, роз'яснення НАДС, інших міністерств та центральних органів виконавчої влади щодо розрахунку заробітної плати мають лише інформаційний характер і не встановлюють правових норм, а тому не можуть покладатися в основу видання наказів щодо встановлення складових заробітної плати державних службовців.
Перевіряючи обґрунтованість та законність дій та рішень суб'єкта владних повноважень, суд враховує наведене нормативне регулювання та вимоги ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, які певною мірою відображають принципи адміністративної процедури.
Суд також враховує встановлений ст. 3 Конституції України, ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України принцип верховенства права, який в адміністративному судочинстві зобов'язує суд надавати законам та іншим нормативно-правовим актам тлумачення у спосіб, який забезпечує пріоритет прав людини при вирішенні справи. Тлумачення законів та нормативно-правових актів не може спричиняти несправедливих обмежень прав людини.
Відповідно до ч. 2 ст. 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Отже, позовна заява підлягає задоволенню в повному обсязі.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Враховуючи викладене, позовні вимоги є доведеними, а позов таким, що підлягає задоволенню.
З приводу розподілу судових витрат суд зазначає, що позивач звільнена від сплати судового збору на підставі п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про судовий збір» від 08.07.2011 №3674-VI за подання позову до адміністративного суду, а тому з урахуванням вимог ст. 139 Кодексу адміністративного судочинства України, питання про їх розподіл суд не вирішує.
Керуючись ст. ст. 139, 241-246, 250, 262 Кодексу адміністративного судочинства України,
Позовну заяву ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_3 ) до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області (пр-т Дмитра Яворницького, буд. 21А, м. Дніпро, 49027, код ЄДРПОУ 26239738) про визнання протиправним та скасування наказу, зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати наказ Територіального управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області від 01.01.2025 №3-к в частині встановлення ОСОБА_1 надбавки за вислугу років на державній службі з 01.01.2025 у розмірі 30% посадового окладу.
Зобов'язати Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Дніпропетровській області здійснити перерахунок та виплату з 01.01.2025 надбавки за вислугу років на державній службі ОСОБА_1 відповідно до ст. 52 Закону України «Про державну службу», а саме на рівні 3 відсотків посадового окладу державного службовця за кожний календарний рік стажу державної служби, але не більше 50 відсотків посадового окладу.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до вимог статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене в строки, передбачені статтею 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя Р.З. Голобутовський