02 травня 2025 року м. Житомир справа № 240/9172/25
категорія 112010203
Житомирський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Окис Т.О., розглянувши в електронній формі у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинити дії,
установив:
31 березня 2025 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася у суд з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області (далі - відповідач, ГУ ПФУ в Житомирській області) про визнання протиправними дій щодо припинення з 01 січня 2025 року нарахування та виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», та зобов'язання вчинити відповідні дії.
На обґрунтування позовних вимог зазначає, що є непрацюючим пенсіонером, який постійно проживає в зоні гарантованого добровільного відселення. З огляду на прийняття 17 липня 2018 року Конституційним Судом України рішення №6-р/2018 уважає, що згідно положень статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» має право на отримання доплати до пенсії у розмірі двох прожиткових мінімумів. Таке право підтверджене рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року у справі №240/26658/23. Однак, відповідач з 01 січня 2025 року, на переконання позивача, протиправно припинив нарахування та виплату зазначеної доплати. Зауважує, що додаткові підстави для обмеження виплати, визначені Законом України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» та постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання здійснення у 2025 році на період воєнного стану в Україні доплати непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення» від 27 грудня 2024 року №1524, протирічать приписам статті 71 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», а тому не підлягають застосуванню.
Ухвалою суду від 02 квітня 2024 року позов прийнято до провадження, призначено до розгляду в електронній формі у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи та визначено відповідачу строк для подання відзиву на позов.
Сторони належним чином повідомлені про розгляд справи судом, що підтверджується доказами, які містяться в матеріалах справи.
16 квітня 2025 року до суду надійшов відзив, у якому відповідач просить в задоволенні позову відмовити. Зазначає, що законодавець з 1 січня 2016 року, реалізувавши своє повноваження на прийняття закону, змінив правове регулювання спірних правовідносин, виклавши статтю 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у редакції Закону України «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 04 лютого 2016 року№ 987-VIII, передбачивши доплату за працю на територіях радіоактивного забруднення тільки громадянам, які працюють у зоні відчуження. Оскільки, редакція статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» після 1 січня 2016 року не передбачає встановлення та виплати підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, вказані підвищення, органами Пенсійного фонду встановлюються не інакше як на виконання конкретного судового рішення. Умови встановлення у 2025 році на період дії воєнного стану в Україні, доплати до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення або гарантованого добровільного відселення, визначено статтею 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік». Зазначена норма є спеціальною щодо вказаної категорії осіб, оскільки визначає як конкретний суб'єктний склад - непрацюючі пенсіонери, які проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення або гарантованого добровільного відселення, так і особливу умову її застосування - на період дії воєнного стану в Україні. Враховуючи факт наявності воєнного стану на 01 січня 2025 року, ГУ ПФУ в Житомирській області визначає розмір доплати до пенсії непрацюючим особам, що проживають на територіях радіоактивного забруднення, з числа осіб, яким таке підвищення було встановлено за рішенням суду (бо згідно чинної редакції Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» передбачено встановлення підвищення лише працюючим в зоні відчудження), відповідно до положень статті 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік». За результатами звірки з Єдиним державним демографічним реєстром, підтверджена дата реєстрації за місцем проживання позивача в м. Коростень, яке відноситься до зони гарантованого добровільного відселення, з 17 січня 2017 року, а тому з 01 січня 2025 року доплата до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, не встановлена.
На підставі пункту 2 частини 1 статті 263 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає справу за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
Суд установив, що позивач має статус громадянина, який постраждав від наслідків аварії на ЧАЕС, є непрацюючим пенсіонером, та проживає в зоні гарантованого добровільного відселення.
На виконання рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року у справі №240/26658/23 з 01 квітня 2023 року проведено перерахунок пенсії позивача з урахуванням підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», у розмірі, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено законом на 01 січня календарного року.
За період з 01 квітня 2023 року по 31 липня 2024 року позивачу нарахована доплата пенсії в розмірі 58496,00 грн, а з 01 серпня 2024 року виплата пенсії здійснювалась у розмірі, визначеному на виконання рішення суду.
За результатами звірки з Єдиним державним демографічним реєстром відповідач установив, що за місцем проживання в м. Коростень, яке відноситься до зони гарантованого добровільного відселення, позивач зареєстрована з 17 січня 2017 року.
З 01 липня 2025 року доплата до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, не встановлена.
Уважаючи такі дії протиправними, позивач звернулася до суду з цим позовом.
Відповідно до положень частини 2 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог.
Дослідивши матеріали справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для її розгляду і вирішення спору по суті, суд дійшов до таких висновків.
Відповідно до положень статті 46 Основного Закону громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
За приписом пункту 6 частини 1 статті 92 Конституції України основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення визначаються виключно законами України.
Такі положення щодо громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи врегульовані Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року №796-ХІІ (далі - Закон України №796-ХІІ).
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2023 року у справі №240/26658/23 зобов'язано ГУ ПФУ в Житомирській області провести позивачу нарахування та виплату підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає у зоні гарантованого добровільного відселення, визначеного статтею 39 Закону України № 796-XII у редакції, яка була чинна до 01 січня 2015 року, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 01 січня календарного року.
01 січня 2025 року набрав чинності Закон України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» від 19 листопада 2024 року №4059-ІХ (далі - Закон України №4059-ІХ).
Статтею 45 названого Закону установлено, що у 2025 році на період дії воєнного стану в Україні доплата непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення, встановлюється за умови, що такі особи проживали або працювали у зоні безумовного (обов'язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення, станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року, у зв'язку з чим особі надано статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи. Доплата за проживання на зазначених територіях встановлюється у розмірі 2361 гривня.
Особам, які після аварії на Чорнобильській АЕС (26 квітня 1986 року) самостійно або у встановленому законодавством порядку за направленнями обласних державних адміністрацій змінили місце проживання за межі зон безумовного (обов'язкового) відселення або гарантованого добровільного відселення та в подальшому повернулися на постійне місце проживання до цих зон, а також особам, які зареєстрували своє місце проживання чи переїхали на постійне місце проживання до зазначених зон після аварії на Чорнобильській АЕС, доплата за проживання в таких зонах не встановлюється.
Виплата доплати за проживання у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення непрацюючим пенсіонерам припиняється після залишення особою свого місця постійного проживання на зазначених територіях та декларування/реєстрації місця проживання за межами зон безумовного (обов'язкового) відселення та зон гарантованого добровільного відселення, що підтверджується відомостями Єдиного державного демографічного реєстру та інших державних реєстрів.
Для встановлення виплат, передбачених цією статтею, Пенсійному фонду України забезпечити звірення відомостей про постійне місце проживання одержувачів доплати за проживання у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення із відомостями Єдиного державного демографічного реєстру та інших державних реєстрів для продовження чи припинення відповідних виплат, а також приведення розмірів доплати за проживання у зоні безумовного (обов'язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення та пенсійних виплат у відповідність із цією статтею.
На реалізацію наведеної правової норми 27 грудня 2024 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову «Деякі питання здійснення у 2025 році на період воєнного стану в Україні доплати непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення» №1524 (далі Постанова №1524).
Згідно приписів названої Постанови, установлено, що у 2025 році факт проживання у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року для встановлення, продовження чи припинення доплат, передбачених статтею 45 Закону України №4059-ІХ, у разі відсутності відповідних відомостей у Єдиному державному демографічному реєстрі, відомчій інформаційній системі Державної міграційної служби, Реєстрі територіальної громади та в інших державних реєстрах встановлюється органами Пенсійного фонду України за сукупності таких обставин:
особі надано статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи;
у Єдиному державному демографічному реєстрі, відомчій інформаційній системі Державної міграційної служби відсутні відомості про зміну місця проживання такою особою у період після 1 січня 1993 року.
Також постановою Уряду від 07 березня 2025 року №263 Постанову №1524 доповнено пунктом 11, яким закріплено, що у 2025 році виплата за проживання на забруднених територіях встановлюється у розмірі, передбаченому статтею 45 Закону України №4059-ІХ, як самостійна доплата до пенсії, на яку має право особа згідно із законом.
Перш за все суд зауважує, що згідно з усталеною судовою практикою (постанови Верховного Суду України від 23 квітня 2013 року № 21-239а11, від 19 березня 2013 року № 21-53а13, від 05 листопада 2013 року№21-293а13, від 07 липня 2014 року №21-222014 тощо), відступу від якої не здійснювалося Верховним Судом, виплати за рішеннями судів, якими зобов'язано органи Пенсійного фонду України здійснити перерахунок та виплату пенсії без обмеження строком, продовжуються до внесення змін до норм законодавства, якими керувався суд при винесенні рішення, або до зміни умов пенсійного забезпечення одержувача.
Отже, за умов іншого законодавчого регулювання, порядок та строки нарахування пенсійних виплат можуть бути змінені.
Аналогічна правова позиція викладена у постанов Верховного Суду від 18 вересня 2024 року у справі №240/28481/23.
У розглядуваному випадку відбулася зміна законодавства та проведення нарахування і виплати доплати до пенсії непрацюючим пенсіонерам визначені положеннями Закону України №4059-ІХ та Постанови №1524.
З огляду на викладене суд не приймає до уваги застереження позивача про невиконання відповідачем судового рішення, оскільки на момент виникнення спірних правовідносин змінилося нормативно-правове регулювання порядку нарахування та виплати доплати до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення, внаслідок прийняття Закону України №4059-ІХ та Постанови №1524.
Подібна позиція викладена у постанові Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2025 року у справі №240/1602/25.
Визначальним питанням для вирішення цієї справи є правомірність дій органу Пенсійного фонду України щодо проведення нарахування та виплати доплати до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення з 01 січня 2025 року.
Вирішуючи порушені в заявах по суті справи питання, суд виходить з такого.
Юридична визначеність норми права є ключовою умовою забезпечення кожному ефективного судового захисту незалежним судом.
Конституційний Суд України у рішенні від 20 червня 2019 року № 6-р/2019 звернув увагу, що юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци 5, 6 підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини).
Поняття якість закону означає, що національне законодавство повинно бути доступним і передбачуваним, тобто визначати достатньо чіткі положення, аби дати людям адекватну вказівку щодо обставин і умов, за яких державні органи мають право вживати заходів, що вплинуть на права осіб (рішення у справах «Олександр Волков проти України» (заява № 21722/11), «C.G. та інші проти Болгарії» (заява № 1365/07).
Поряд із цим, Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав, що відповідальність за подолання недоліків законодавства, правових колізій, прогалин, інтерпретаційних сумнівів лежить, в тому числі, і на судових органах, які застосовують та тлумачать закони (рішення у справах «Вєренцов проти України» (заява № 20372/11), «Кантоні проти Франції» (заява №17862/91).
Державні установи повинні бути послідовними щодо прийнятих ними нормативних актів, а також дотримуватися розумної рівноваги між передбачуваністю (довірою, законними очікуваннями, впевненістю) особи і тими інтересами, заради забезпечення яких у регулювання вносяться зміни. Повага до такої впевненості, як зазначав Європейський суд з прав людини, має бути мірою правового захисту у внутрішньому праві проти свавільного втручання державних органів у гарантовані права (пункт 156 Рішення у справі «Kopecky проти Словаччини» від 28 вересня 2004 року, заява № 44912/98).
Слід також звернути увагу, що неузгодженість між чинними нормативно-правовими актами, їхнє протиріччя з одного й того самого предмета регулювання, а також суперечність між двома або більше формально чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання є колізією норм права.
За загальним правилом вирішення колізій, передбаченим частиною 3 статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту, суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України.
Під юридичною колізією (від латинського «collisio» зіткнення) слід розуміти cyпepeчніcть або poзбіжніcть між нормативно-правовими актами, якими врегульовано одні й ті ж aбo спорідненні правовідносини.
У пункті 2.1 рішення від 18 червня 2020 року № 5-р(II)/2020 Конституційний Суд України зазначив, що принцип верховенства права (правовладдя) вимагає суддівської дії у ситуаціях, коли співіснують суперечливі норми одного ієрархічного рівня. У таких ситуаціях до судів різних видів юрисдикції висунуто вимогу застосовувати класичні для юридичної практики формули (принципи): «закон пізніший має перевагу над давнішим» (lex posterior derogat priori) «закон спеціальний має перевагу над загальним» (lex specialis derogat ge№erali) «закон загальний пізніший не має переваги над спеціальним давнішим» (lex posterior ge№eralis №o№ derogat priori speciali). Якщо суд не застосовує цих формул (принципів) за обставин, що вимагають від нього їх застосування, то принцип верховенства права (правовладдя) втрачає свою дієвість.
Виходячи із засад теорії права, оскільки Закон України №796-ХІІ та Закон України № 4059-IX мають однакову юридичну силу, при цьому останній прийнятий пізніше, у спірних правовідносинах має місце змістовна та темпоральна колізії.
У випадку одночасного існування змістовної та темпоральної колізії між більш ранньою cпeціaльнoю нормою і пізнішою загальною нормою перевагу має раніше прийнята спеціальна норма.
Поряд із цим, у рішенні від 28 серпня 2020 року № 10-р/2020 Конституційний Суд України вкотре наголосив на тому, що скасування чи зміна законом про Державний бюджет України обсягу прав і гарантій та законодавчого регулювання, передбачених у спеціальних законах, суперечить статті 6, частині 2 статті 19, статті 130 Конституції України.
Згідно рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 46 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 29, 36, частини 2 статті 56, частини 2 статті 62, частини 1 статті 66, пунктів 7, 9, 12, 13, 14, 23, 29, 30, 39, 41, 43, 44, 45, 46 статті 71, статей 98, 101, 103, 111 Закону України «Про Державний бюджет України на 2007 рік» (справа про соціальні гарантії громадян) від 9 липня 2007 року № 6-рп/2007, законом про Держбюджет не можна вносити зміни до інших законів, зупиняти їх дію чи скасовувати їх, оскільки з об'єктивних причин це створює протиріччя у законодавстві, і як наслідок скасування та обмеження прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності зупинення дії законів, внесення до них змін і доповнень, визнання їх нечинними мають використовуватися окремі закони.
У цьому ж рішенні Конституційний Суд України зазначив, що метою і особливістю закону про Державний бюджет України є забезпечення належних умов для реалізації положень інших законів України, які передбачають фінансові зобов'язання держави перед громадянами, спрямовані на їх соціальний захист, у тому числі й надання пільг, компенсацій і гарантій. Отже, при прийнятті закону про Державний бюджет України мають бути дотримані принципи соціальної, правової держави, верховенства права, забезпечена соціальна стабільність, а також збережені пільги, компенсації і гарантії, заробітна плата та пенсії для забезпечення права кожного на достатній життєвий рівень (стаття 48 Конституції України).
Тим часом слід зауважити, що у рішенні від 28 серпня 2020 року №10-р/2020 за результатами розгляду справи за конституційним поданням Верховного Суду щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень постанови Кабінету Міністрів України «Про встановлення карантину з метою запобігання поширенню на території України гострої респіраторної хвороби COVID-19, спричиненої коронавірусом SARS-CoV-2, та етапів послаблення протиепідемічних заходів», положень частин 1, 3 статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік», абзацу 9 пункту 2 розділу II «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» Конституційний Суд України дійшов висновку, що обмеження відповідних виплат є допустимим за умов воєнного або надзвичайного стану. Однак такого роду обмеження має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та в жорсткій відповідності до Конституції та законів України.
Відповідно до частини 3 статті 22 Конституції України «при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод».
Конституційний Суд України вже здійснював тлумачення зазначених конституційних положень, а також сформулював юридичну позицію, за якою «зміст прав і свобод людини - це умови і засоби, які визначають матеріальні та духовні можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування і розвитку. Обсяг прав людини - це кількісні показники відповідних можливостей, які характеризують його множинність, величину, інтенсивність і ступінь прояву та виражені у певних одиницях виміру. Звуження змісту прав і свобод означає зменшення ознак, змістовних характеристик можливостей людини, які відображаються відповідними правами та свободами, тобто якісних характеристик права. Звуження обсягу прав і свобод - це зменшення кола суб'єктів, розміру території, часу, розміру або кількості благ чи будь-яких інших кількісно вимірюваних показників використання прав і свобод, тобто їх кількісної характеристики (абзаци 5, 6 пункту 4 мотивувальної частини рішення від 11 жовтня 2005 року №8-рп/2005).
Окрім того, Конституційний Суд України вказав, що скасування конституційних прав і свобод - це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація; звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням (абзац 4 підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини рішення від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005).
У рішенні від 22 травня 2018 року №5-р/2018 Конституційний Суд України наголошує на конституційному обов'язку держави утверджувати і забезпечувати права і свободи людини та розвиває і конкретизує сформульовані ним юридичні позиції щодо змісту положень частини 3 статті 22 Основного Закону України.
Конституційний Суд України виходив із того, що положення частини 3 статті 22 Конституції України перебувають у системному зв'язку з іншими положеннями цієї статті.
Згідно зі статтею 22 Основного Закону України права і свободи людини, закріплені Конституцією України, не є вичерпними (частина 1); конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина 2); при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина 3).
Оскільки стаття 22 міститься у розділі ІІ «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина» Конституції України і в ній сформульовано загальну вимогу щодо законодавчого регулювання існуючих прав і свобод, то положення частини 3 цієї статті необхідно інтерпретувати у взаємозв'язку з положеннями частин 1 та 2 статті 22, частини 1 статті 64, частини 1 статті 157 Основного Закону України та розуміти як такі, що поширюються на всі існуючі права і свободи людини, гарантовані Конституцією України.
Звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини є їх обмеженням. Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, відповідно до таких критеріїв: «обмеження щодо реалізації конституційних прав і свобод не можуть бути свавільними та несправедливими, вони мають встановлюватися виключно Конституцією і законами України, переслідувати легітимну мету, бути обумовленими суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційними та обґрунтованими, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права» (абзац 3 підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 01 червня 2016 року № 2-рп/2016).
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення.
Отже, положення частини 3 статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності (підпункт 2.2 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22 травня 2018 року №5-р/2018).
Підсумовуючи наведене вище, суд уважає за необхідне підсумувати:
1) існування воєнного або надзвичайного стану може обумовлювати запровадження обмеження певних прав та свобод людини;
2) таке обмеження прав та свобод людини має запроваджуватися пропорційно, із встановленням чітких часових строків та в жорсткій відповідності до Конституції та Законів України;
3) звуження прав і свобод це зменшення їх кількісної характеристики та відповідає поняттю «обмеження»;
4) Верховна Рада України повноважна ухвалювати закони, що встановлюють обмеження, виключно за умови, що такі обмеження не є свавільними та несправедливими, встановлюються виключно Конституцією і законами України, переслідують легітимну мету, обумовлені суспільною необхідністю досягнення цієї мети, пропорційні та обґрунтовані, у разі обмеження конституційного права або свободи законодавець зобов'язаний запровадити таке правове регулювання, яке дасть можливість оптимально досягти легітимної мети з мінімальним втручанням у реалізацію цього права або свободи і не порушувати сутнісний зміст такого права.
Перевіряючи дотримання законодавчим органом під час прийняття Закону України №4059-ІХ названих Конституційним Судом України умов, суд приходить до такого.
З 24 лютого 2022 року на території України введено воєнний стан, який неодноразово продовжений та діє по сьогодні.
Закон України №4059-ІХ у статті 45 визначає, що її положення підлягають застосуванню тільки протягом 2025 року, але не довше строку дії воєнного стану.
Також 28 червня 2024 року Урядом прийнято постанову №751, якою затверджена Бюджетна декларація на 2025 - 2027 роки.
Названою декларацією передбачено, що у середньостроковому періоді зусилля Кабінету Міністрів України буде спрямовано на реалізацію реформ, розроблених разом із міжнародними партнерами, що створить фундамент для подальшого відновлення та розвитку економіки, а також сприятиме інтеграції України до ЄС.
У розділі «Державна політика щодо соціальних стандартів та гарантій, соціальна політика» Бюджетної декларації на 2025 - 2027 роки зазначено, що з огляду на необхідність підтримки найуразливіших громадян України, а також недопущення пасивного пристосування соціальної політики до обмежених фінансових можливостей держави основним пріоритетом соціальної політики у середньостроковій перспективі визначено підтримку громадян у подоланні складних життєвих обставин із збереженням адресних підходів і заходів їх розв'язання, що буде здійснено шляхом продовження комплексних реформ у соціальній сфері.
Одним з завдань у зазначений сфері на 2025 - 2027 роки є забезпечення максимальної адресності та наближеності надання відповідної соціальної підтримки тим, хто її потребує.
Згідно пояснювальної записки до проєкту Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» у розділі «Державна політика у сфері соціального захисту» Міністерству соціальної політики України передбачено видатки для підтримки найуразливіших громадян України у подоланні складних життєвих обставин з урахуванням задекларованих у Бюджетній декларації на 2025 - 2027 роки засад, а саме: забезпечення максимальної адресності та наближеності надання відповідної соціальної підтримки тим, хто її потребує; прозорість і максимальна об'єктивність критеріїв в отриманні соціальної підтримки; забезпечення захисту прав дитини; забезпечення своєчасного та у повному обсязі фінансування пенсійних виплат; удосконалення механізму надання соціальних послуг з метою наближення їх до вразливих груп населення; підтримка осіб з інвалідністю.
Суд зауважує, що доплата до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення, не є за своєю суттю пенсією, на яку особи мають право в разі досягнення передбаченого Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 09 липня 2003 року №1058-ІV пенсійного віку чи визнання особою з інвалідністю, як соціальну гарантію від держави.
Згідно позиції Конституційного Суду України, викладеної у рішення від 26 грудня 2011 року №20-рп/2011, у Конституції України передбачено гарантії прав громадян на соціальний захист, зокрема такі, як законодавче закріплення основ соціального захисту, форм і видів пенсійного забезпечення (пункт 6 частини 1 статті 92), визначення джерел державного соціального забезпечення (частина 2 статті 46), контроль за використанням коштів Державного бюджету України (стаття 98).
Розміри соціальних виплат залежать від соціально-економічних можливостей держави, проте мають забезпечувати конституційне право кожного на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, гарантоване статтею 48 Конституції України.
На залежність розмірів соціальних виплат особі від економічних чинників указав Конституційний Суд України, зокрема, у рішенні від 19 червня 2001 року №9-рп/2001 у справі щодо стажу наукової роботи, зазначивши, що право на пенсію, її розмір та суми виплат можна пов'язувати з фінансовими можливостями держави, з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами у той чи інший період її розвитку, а також з часом ухвалення відповідних нормативно-правових актів.
Окрім того, у рішенні від 08 жовтня 2008 року № 20-рп/2008 у справі про страхові виплати Конституційний Суд України вказав, що види і розміри соціальних послуг та виплат потерпілим, які здійснюються і відшкодовуються Фондом соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, встановлюються державою з урахуванням його фінансових можливостей.
Згідно зі статтею 22 Загальної декларації прав людини розміри соціальних виплат і допомоги встановлюються з урахуванням фінансових можливостей держави. Європейський суд з прав людини у рішенні від 09 жовтня 1979 року у справі «Ейрі проти Ірландії» констатував, що здійснення соціально-економічних прав людини значною мірою залежить від становища в державах, особливо фінансового. Такі положення поширюються й на питання допустимості зменшення соціальних виплат, про що зазначено в рішенні цього суду у справі «Кйартан Асмундсон проти Ісландії» від 12 жовтня 2004 року.
Отже, одним з визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.
Додержання конституційних принципів соціальної і правової держави, верховенства права (стаття 1, частина 1 статті 8 Основного Закону) обумовлює здійснення законодавчого регулювання суспільних відносин на засадах справедливості та розмірності з урахуванням обов'язку держави забезпечувати гідні умови життя кожному громадянину України.
У рішеннях від 02 листопада 2004 року №15-рп/2004, від 24 березня 2005 року №2-рп/2005, від 20 червня 2007 року №5-рп/2007 Конституційний Суд України сформулював правові позиції стосовно такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність). Окрім того, згідно з правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 17 березня 2005 року №1-рп/2005 у справі про надання допомоги по тимчасовій непрацездатності, держава зобов'язана відповідним чином регулювати економічні процеси, встановлювати і застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян.
Таким чином, передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною 1 статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави.
Водночас зміст основного права не може бути порушений, що є загальновизнаним правилом, на що вказав Конституційний Суд України у рішенні від 22 вересня 2005 року №5-рп/2005. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині 3 статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України.
Отже, зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.
У розглядуваних спірних правовідносинах судом не встановлено, що положення статті 45 Закону України №4059-ІХ призводять до зменшення розміру пенсії позивача нижче визначеного частиною 3 статті 46 Конституції України (прожиткового мінімуму, встановленого законом). При цьому судом установлено існування необхідності перерозподілу коштів з метою забезпечення балансу інтересів усього суспільства держави, яка потерпає від військової агресії російської федерації.
Також суд зауважує, що положення Закону України №4059-ІХ передбачають не повне скасування реалізації права непрацюючих пенсіонерів, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення, на доплату до пенсії, а проведення її виплати особам, які проживають на зазначених територіях безперервно з моменту аварії на Чорнобильській АЕС, тобто пенсіонерам, які на момент виникнення спірних правовідносин піддавалися впливу радіації внаслідок проживання на відповідних територіях безперервно найбільший проміжок часу.
Як зазначено вище, встановлення законодавчим органом додаткових умов для реалізації права на отримання непрацюючими пенсіонерами, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення, доплати до пенсії обумовлено необхідністю перерозподілу коштів з метою забезпечення балансу інтересів усього суспільства держави, яка потерпає від військової агресії російської федерації. При цьому такі заходи запроваджено тільки на 2025 рік, однак не довше ніж до закінчення воєнного стану.
Тим часом у випадку внесення відповідних змін до Закону України №796-ХІІ буде мати наслідком зменшення кількості людей, які мають право на отримання відповідної доплати, тобто обмеження права без легітимної мети, суспільної необхідності досягнення такої та належного обґрунтування обмеження, запровадженого на постійній основі.
З огляду на викладене суд не приймає до уваги твердження позивача про порушення положень статті 71 Закону України №796-ХІІ у розглядуваному випадку.
Підсумовуючи наведене, суд приходить до висновку, що положення статті 45 Закону України №4059-ІХ не порушують приписи Конституції України та не призводять до порушення права позивача на отримання пенсії у розмірі, що забезпечує рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом, а їх прийняття обумовлене необхідністю перерозподілу коштів з метою забезпечення балансу інтересів усього суспільства держави, яка потерпає від військової агресії російської федерації.
Як установлено судом, у відповідності до вимог статті 45 Закону України №4059-ІХ, у порядку, визначеному Постановою №1524, відповідач перевірив відповідність позивача умовам, визначеним для проведення з 01 січня 2025 року нарахування та виплати доплати до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який постійно проживає в зоні гарантованого добровільного відселення, та за результатами встановлення її відсутності, а саме реєстрації позивача за місцем проживання у м. Коростень, яке відноситься до зони гарантованого добровільного відселення, з 17 січня 2017 року, припинив нарахування і виплату такої.
Частиною 1 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до частини 1 статті 9 названого Кодексу розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно з частинами 1 та 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Відповідач як суб'єкт владних повноважень в ході розгляду справи довів правомірність своєї поведінки в спірних правовідносинах.
Натомість, доводи та аргументи позивача, якими обґрунтовані позовні вимоги, не знайшли підтвердження за наслідками розгляду справи по суті, а тому позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України відсутні.
Керуючись положеннями статей 2, 9, 72-77, 139, 242-246, 251, 262, 263, 292, 293, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
вирішив:
У задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене протягом 30 днів з дати його ухвалення шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
Суддя Т.О. Окис
02.05.25