30 квітня 2025 року
м. Київ
справа №280/8250/20
адміністративне провадження № К/990/26676/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білак М. В.,
суддів: Мацедонської В. Е., Мельник-Томенко Ж. М.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Запорізького класичного ліцею Запорізької міської ради Запорізької області
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року (головуючий суддя - Ясенова Т.І., судді: Головко О.В., Суховаров А.В.)
у справі № 280/8250/20
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області
до Запорізького класичного ліцею Запорізької міської ради Запорізької області
про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.
I. РУХ СПРАВИ
1. Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Запорізькій області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Запорізькій області) звернулось до суду з вказаним позовом, в якому просило застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі та приміщень Запорізького класичного ліцею Запорізької міської ради Запорізької області, розташованої за адресою: 69035, місто Запоріжжя, вул. Леоніда Жаботинського, 23, шляхом зобов'язання відповідача повністю зупинити експлуатацію будівлі та приміщень за вказаною адресою, окрім робіт, пов'язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень, що повинно бути встановлено на підставі перевірки ГУ ДСНС у Запорізькій області.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ГУ ДСНС у Запорізькій області проведено перевірку, за результатами якої встановлено порушення вимог правил пожежної та техногенної безпеки при експлуатації будівлі та приміщень Запорізького класичного ліцею Запорізької міської ради, які створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, у зв'язку із чим, є нагальна потреба у вжитті заходів реагування шляхом повного зупинення експлуатації (роботи) вказаного об'єкта до повного усунення порушень.
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 14 грудня 2023 року в задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове, яким позов ГУ ДСНС у Запорізькій області задоволено: застосовано заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі та приміщень Запорізького класичного ліцею Запорізької міської ради Запорізької області, розташованої за адресою: 69035, місто Запоріжжя, вул. Леоніда Жаботинського, 23, шляхом зобов'язання відповідача повністю зупинити експлуатацію будівлі та приміщень за вказаною адресою, окрім робіт, пов'язаних з усуненням порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, до повного усунення цих порушень, що повинно бути встановлено на підставі перевірки ГУ ДСНС у Запорізькій області.
5. Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанції Запорізький класичний ліцей Запорізької міської ради Запорізької області подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 19 вересня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. На підставі наказу ГУ ДСНС у Запорізькій області від 18 вересня 2020 року № НС-235/53 у період з 12 жовтня 2020 року по 13 жовтня 2020 року посадовими особами Запорізького міськрайонного управління ГУ ДСНС у Запорізькій області здійснено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки - Запорізького класичного ліцею Запорізької міської ради Запорізької області, розташованого за адресою: 69035, місто Запоріжжя, вул. Леоніда Жаботинського, 23.
8. За наслідками проведеного заходу складено відповідний Акт від 13 жовтня 2020 року № 730, яким встановлені порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме:
- не обладнано приміщення корпусу системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації та системою оповіщення про пожежну та керування евакуюванням людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5.-56:2014 «Системи протипожежного захисту», що є порушенням пункту 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року № 1417, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 05 березня 2015 року за № 252/26697 (далі - Правила пожежної безпеки);
- не виконано оброблення дерев'яних елементів горищних покриттів (крокви, лати) засобами вогнезахисту, які забезпечують І групу вогнезахисної ефективності, що є порушенням абзацу першого пункту 2.5 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки;
- допускається опорядження (облицювання) стін та стелі на шляху евакуації (тамбур та хол центрального виходу, коридор корпусу № 3, коридор та сходова клітина корпусу № 2, стеля на другому поверсі корпусу № 2) з будівельних матеріалів з невизначеними показниками щодо пожежної небезпеки всупереч вимогам пункту 7.3.3 ДБН В.1.1.-7:2016 «Пожежна безпека об'єктів будівництва», що є порушенням пункту 2.17 глави 2 розділу III Правил пожежної безпеки;
- допускається опорядження (облицювання) стін у актовому залі з будівельних матеріалів з невизначеними показниками щодо пожежної небезпеки всупереч вимогам пункту 7.3.3 ДБН В.1.1.-7:2016 «Пожежна безпека об'єктів будівництва», що є порушенням пункту 2.17 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки;
- не заповнено отвір у протипожежній перешкоді, яка відокремлює приміщення електрощитової, що є порушенням пункту 1.24 глави І розділу ІV Правил пожежної безпеки;
- не забезпечено евакуаційним освітленням сходові клітки, внутрішні відкриті та зовнішні сходи, коридори, проходи та інші шляхи евакуації, що є порушенням пункту 2.31 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки;
-не забезпечено кожну лінію живлення до побутового кондиціонера автономним пристроєм електричного захисту, що є порушенням пункту 2.26 глави 2 розділу IV Правил пожежної безпеки;
- не забезпечено працівників об'єкта засобами колективного та індивідуального захисту, що є порушенням пункту 2 частини першої статті 20 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України).
9. Зважаючи на те, що виявлені порушення вимог законодавства у сфері пожежної безпеки створюють загрозу життю та здоров'ю людей, позивач звернувся до суду з позовом про застосування заходів реагування.
10. Суди попередніх інстанцій встановили, що у період із жовтня 2020 року до 28 травня 2024 року (дата ухвалення судового рішення апеляційного суду) відповідач усунув порушення пожежної безпеки, окрім:
- не обладнано приміщення корпусу системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації та системою керування евакуюванням людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту», що є порушенням пункту 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з огляду на те, що відповідачем свідомо вживаються всі можливі заходи для усунення виявлених порушень та більшість з них усунута (фактично залишились не виконаними роботи із влаштування пожежної сигналізації, що потребує значних коштів), а також те, що Запорізький класичний ліцей Запорізької міської ради не приймає велику кількість персоналу та відвідувачів у зв'язку із запровадженням воєнного стану та припиненням очного навчання, суд виснував, що застосування заходів реагування є недоцільним та не відповідає законодавчо встановленій меті їх застосування.
12. Суд апеляційної інстанції скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове, проаналізувавши зміст неусунутого відповідачем порушення [не обладнання приміщення корпусу системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації та системою керування евакуюванням людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту»], зазначив, що відсутність автоматичної системи пожежної сигналізації та системи оповіщення призведе до пізнього виявлення пожежі та оповіщення людей, які перебувають у будівлі, у зв'язку із чим первинні засоби пожежогасіння будуть не ефективними, продукти горіння та чадний газ унеможливлять своєчасну та безпечну евакуацію людей з будівлі та призведуть до отруєння людей що перебуватимуть у ній, гасіння пожежі здійсниться лише після прибуття пожежних підрозділів з необхідними засобами гасіння.
13. З урахуванням наведеного, суд дійшов висновку про те, що вказане порушення створює реальну загрозу життю та здоров'ю людей, а не усунення виявлених порушень вказує на те, що продовжують існувати обставини, які створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей. До того ж часткове усунення порушень не може вважатися підставою для відмови в задоволенні позову, оскільки відповідачем не надано належних доказів, як-то акт перевірки, усунення виявлених порушень.
14. Суд апеляційної інстанції відхилив доводи відповідача про те, що на території міста Запоріжжя очне навчання / відвідування у навчальних закладах не проводиться з міркувань безпеки та загрози ракетних обстрілів міста, зазначивши, що вказана особливість навчання, пов'язана з тимчасовими обставинами через загрозу ракетних обстрілів міста. При цьому правила пожежної безпеки та нормативно правові вимоги щодо цивільного захисту людей і забезпечення пожежної безпеки мають постійний характер, і не можуть залежати від тимчасових обставин.
15. Крім того, вказав, що право на освіту є неспіврозмірним із правом на життя та здоров'я, яке передбачене статтею 27 Конституції України, статтею 1 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, загрозою якому створюють виявлені порушення.
16. Застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об'єкта до повного усунення порушень шляхом заборони експлуатації та зобов'язання зупинити експлуатацію об'єкта діє саме до повного усунення порушення, а з усуненням таких порушень закінчиться дія застосованих заходів реагування.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. Касаційне провадження у справі відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
18. У касаційній скарзі відповідач зазначає, що апеляційний суд ухвалив оскаржуване судове рішення без урахування правових висновків щодо застосування норми статті 67 КЦЗ України у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 16 вересня 2020 року у справі № 816/4755/15 (провадження № К/9901/7494/18), від 25 травня 2023 року у справі № 520/14529/19 (провадження № К/9901/3546/21), від 04 червня 2020 року у справі № 826/13895/16, від 31 жовтня 2018 року у справі № 826/14758/17, від 26 червня 2019 року у справі № 2240/2768/18, від 28 квітня 2021 року у справі № 640/10129/20 (провадження № К/9901/5935/21), від 27 грудня 2023 року у справі № 380/610/22 (провадження № К/990/3615/23).
19. Також посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права щодо дослідження зібраних у справі доказів.
20. Суд апеляційної інстанції визнав підстави для застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення роботи об'єкту перевірки, ігноруючи той факт, що законодавець у пункті 12 частини першої статті 67 КЦЗ України пов'язує настання реальної загрози життю та здоров'ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню. Оскільки облаштування закладу освіти установками автоматичної пожежної сигналізації спрямовано на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків, то відсутність таких установок ніяк не свідчить про наявність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожежі.
21. Те ж саме передбачено і ДСТУ 8828:2019 «Пожежна безпека. Загальні положення» « 6.1. Запобігання пожежі повинно досягатися запобіганням утворення горючого середовища та/або запобіганням виникнення в горючому середовищі (або внесення до нього) джерел запалювання».
22. Водночас суд апеляційної інстанції не надав оцінки конкретним доказам, які б свідчили про реальні факти ризикованого утворення горючого середовища або джерел запалювання.
23. У відзиві на вказану касаційну скаргу позивач просив у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржуване судове рішення залишити без змін.
24. Вказує, що доводи відповідача про те, що виявлене перевіркою порушення вимог пожежної безпеки, зокрема, відсутність системи протипожежного захисту (пожежної сигналізації та оповіщення про пожежу) не несе загрозу життя та здоров'я людей є безпідставними, оскільки зазначене порушення є суттєвим та потребує усунення, оскільки може призвести до виникнення надзвичайних ситуацій і не дозволить у випадку виникнення пожежі вчасно її ліквідувати, призведе до стрімкого розвитку та може потенційно загрожувати життю та здоров'ю людей. Воно не є формальними, а стосується відсутності у відповідача встановленої та функціонуючої автоматичної пожежної сигналізації з виведенням сигналу при її спрацюванні на пульт централізованого спостереження, яка призначена для попередження виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення.
25. Крім того, зазначає, що застосування судом заходу реагування у вигляді повного зупинення експлуатації будівлі та приміщень відповідача є виключним і має обмежений часом характер, а саме до повного усунення відповідачем порушень пожежної безпеки.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
26. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
27. Положеннями статті 3 Конституції України встановлено, що людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
28. Організаційно-правові засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V).
29. Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону № 877-V державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
30. Частиною першою статті 3 Закону № 877-V визначено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; рівності прав і законних інтересів усіх суб'єктів господарювання; гарантування прав та законних інтересів кожного суб'єкта господарювання; об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб'єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб'єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб'єкта господарювання; дотримання умов міжнародних договорів України; незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об'єднань громадян; наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; презумпції правомірності діяльності суб'єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків суб'єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб'єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності.
31. Частиною першою статті 4 Закону № 877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб'єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
32. Відповідно до частини сьомої статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
33. В силу статті 47 КЦЗ України державний нагляд (контроль) з питань цивільного захисту здійснюється за додержанням та виконанням вимог законодавства у сферах техногенної та пожежної безпеки, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного і техногенного характеру, за діяльністю аварійно-рятувальних служб, а також у сфері промислової безпеки та гірничого нагляду, поводження з радіоактивними відходами відповідно до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», цього Кодексу та інших законодавчих актів.
34. Відповідно до частин першої та другої статті 64 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення.
35. Згідно зі статтею 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
36. Відповідно до пункту 12 частини першої статті 67 КЦЗ України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
37. Відповідно до частини першої статті 68 КЦЗ України посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов'язані застосовувати санкції, визначені законом.
38. У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом (частина друга статті 68 КЦЗ України).
39. Згідно з вимогами статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: 1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; 2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; 3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; 4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; 5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; 6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; 7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами; 8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; 9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; 10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання; 11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
40. Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду (частина друга цієї статті).
41. Системний аналіз правових норм у цій справі дає підстави для висновку, що застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг можливе лише за рішенням адміністративного суду, прийнятим за зверненням центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки. Такі заходи можуть бути застосовані на підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки і ці порушення створюють загрозу життю та здоров'ю людей (аналогічний висновок викладено у постановах Верховного Суду від 16 лютого 2022 року у справі № 640/10135/20, від 29 лютого 2024 року у справі № 420/1984/20, від 19 вересня 2024 року у справі № 280/693/20).
42. У постанові від 23 червня 2022 року у справі № 560/670/21 Верховний Суд виснував, що захід реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг є виключним (крайнім) заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. При обранні такого заходу реагування позивачем, як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли, та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
43. Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 21 жовтня 2019 року у справі № 810/4274/17, від 30 вересня 2020 року у справі № 580/34/19, від 01 грудня 2021 року у справі № 826/9226/16.
44. Такий захід реагування як повне або часткове зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення (до таких висновків дійшов Верховний Суд, зокрема, у постанові від 28 лютого 2019 року у справі № 810/2400/18).
45. Слід також врахувати, що у постанові від 16 червня 2022 року у справі № 640/10140/20 Верховний Суд, окрім іншого, зазначив, що під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб'єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення.
46. У протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб'єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров'ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров'ю людей (частина п'ята статті 4 Закону № 877-V), у зв'язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі № 815/6365/17).
47. Судами попередніх інстанцій було встановлено, що станом на час розгляду справи як в суді першої, так і в суді апеляційної інстанції, відповідачем залишилось неусунене порушення, встановлене за результатами проведення позивачем заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства в сфері техногенної та пожежної безпеки, а саме не виконані роботи із влаштування приміщення корпусу Запорізького класичного ліцею Запорізької міської ради Запорізької області системою протипожежного захисту (системою пожежної сигналізації та системою керування евакуюванням людей) відповідно до вимог ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту».
48. Відповідно до пункту 4 розділу І Правил пожежної безпеки пожежна безпека повинна забезпечуватися шляхом проведення організаційних заходів та технічних засобів, спрямованих на запобігання пожежам, забезпечення безпеки людей, зниження можливих майнових втрат і зменшення негативних екологічних наслідків у разі їх виникнення, створення умов для успішного гасіння пожеж.
49. Згідно з пунктом 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту».
50. ДБН В.2.5-56:2014 «Системи протипожежного захисту» поширюються на проектування, монтування систем протипожежного захисту (далі - СПЗ) об'єктів будівництва, а саме: автоматичних систем пожежогасіння та флегматизації; автономних систем пожежогасіння; систем пожежної сигналізації; системи керування евакуюванням (в частині систем оповіщення про пожежу і покажчиків напрямку евакуювання; систем протидимного захисту; систем централізованого пожежного спостерігання; диспетчеризації систем протипожежного захисту.
51. Система протипожежного захисту - комплекс технічних засобів, що змонтований на об'єкті, призначений для виявлення, локалізування та ліквідування пожеж без втручання людини, захисту людей, матеріальних цінностей та довкілля від впливу небезпечних чинників пожежі.
52. Системи пожежної сигналізації призначені для раннього виявлення пожежі та подавання сигналу тривоги для вжиття необхідних заходів (наприклад: евакуювання людей, виклик пожежно-рятувальних підрозділів, запуск протидимних систем пожежогасіння, здійснення управління протипожежними клапанами, дверима, воротами та завісами (екранами), відключенням або блокуванням (розблокуванням) інших інженерних систем та устатковання при сигналі «пожежа» тощо).
53. Системи пожежної сигналізації повинні: а) виявляти ознаки пожежі на ранній стадії; б) передавати тривожні сповіщення до пристроїв передавання пожежної тривоги та попередження про несправність; в) формувати сигнали управління для систем протипожежного захисту та іншого інженерного обладнання, що задіяне при пожежі; г) сигналізувати про виявлену несправність, яка може негативно впливати на нормальну роботу систем пожежної сигналізації.
54. Система керування евакуюванням - сукупність технічних засобів та організаційних заходів, призначених для оповіщування про виникнення пожежі та подавання сигналів керування евакуюванням.
55. Система оповіщення про пожежу та управління евакуюванням людей призначена для оповіщення людей, що знаходяться в будинку (споруді), про виникнення пожежі з метою створення умов для їх своєчасного евакуювання. За способами оповіщення система оповіщення ділиться на світлові (візуальні), звукові, мовленнєві та комбіновані.
56. Верховний Суд зазначає, що відсутність необхідних систем заходів для уникнення пожежі, забезпечення своєчасного її виявлення та гасіння, попередження людей про небезпеку - створюють реальну загрозу життю та здоров'ю людей.
57. Отже, виходячи із встановлених обставин цієї справи та неусуненого відповідачем порушення в сфері пожежної безпеки, Верховний Суд уважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що виявлене порушення, яке не було усунуто, становить загрозу життю та здоров'ю людей.
58. Існування (неусунення відповідачем) хоча б одного з порушень, встановлених позивачем, які загрожують життю та здоров'ю людей, вже є самостійно достатньою правовою підставою для застосування до відповідача відповідних заходів реагування (указаний висновок узгоджується із позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 05 травня 2022 року у справі № 160/4988/19, від 19 липня 2023 року у справі № 200/2315/20-а, від 29 лютого 2024 року у справі № 420/1984/20).
59. У касаційній скарзі скаржник указує на неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25 травня 2023 року у справі № 520/14529/19 та від 28 квітня 2021 року у справі № 640/10129/20, згідно яких автоматичні пожежні сигналізації та установки пожежогасіння і є системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014, які спрямовані на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків та не можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.
60. У постановах від 16 вересня 2020 року у справі № 816/4755/15, від 04 червня 2020 року у справі № 826/13895/16, від 31 жовтня 2018 року у справі № 826/14758/17, від 26 червня 2019 року у справі № 2240/2768/18 Верховний Суд зазначив, що поняття «загрози життю та здоров'ю» є оціночним. Однак це не спростовує необхідність дослідження судами доказів, якими обґрунтовується їх наявність та зважаючи, що такі позови розглядаються за позовними заявами суб'єктів владних повноважень, суди не повинні обмежуватися тільки даними актів перевірок. Достовірність інформації про зафіксовані в них порушення має бути перевірена судами шляхом зібрання відповідних доказів, а застосування судом обраного заходу реагування обґрунтовуватися з дотриманням всіх принципів адміністративного судочинства.
61. Водночас, посилаючись на вказану правову позицію, відповідач у касаційній скарзі не зазначає, які з поданих ним доказів на підтвердження факту відсутності (усунення) виявлених в Акті від 13 жовтня 2020 року № 730 порушень не були досліджені судами попередніх інстанцій, та не наводить фактів необґрунтованого відхилення його клопотань про витребування, дослідження або огляд доказів.
62. У постановах від 21 жовтня 2019 року у справі № 810/4274/17, від 27 грудня 2023 року у справі № 380/610/22 Верховний Суд зазначив, що захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень об'єкту перевірки є виключним заходом, обрання якого є можливим у разі, якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей. При обранні такого заходу реагування, позивачем як суб'єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами.
63. Колегія суддів враховує висновки, викладені в указаних судових рішеннях, на які покликається скаржник у касаційній скарзі. Водночас слід зауважити, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду перебувають у нерозривному зв'язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі обставин окремо.
64. Справи цієї категорії спорів нерозривно пов'язані із обставинами кожної конкретної справи, які різняться кількістю та видами об'єктів, стосовно яких пред'явлені позови про застосування заходів реагування, а також за обсягами та видами порушень, встановленими контролюючими органами у кожній конкретній ситуації. Отже, у цьому аспекті варто зауважити, що вирішення питання про застосування заходів реагування обумовлюється конкретними обставинами/ситуацією (як-от суть, характер порушень, їх наслідки).
65. Системи пожежної сигналізації та керування евакуюванням може суттєво знизити збитки від пожежі, зберегти життя та здоров'я людей, що є найвищою соціальною цінністю.
66. Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.
67. До того ж посилання відповідача в касаційній скарзі на запровадження навчання виключно за дистанційною формою навчання та відсутність у зв'язку з цим небезпеки для здобувачів освіти та педагогічного складу є необґрунтованими, оскільки такі заходи є тимчасовими. Дистанційна форма організації освітнього процесу не може мати впливу на основні аспекти даного публічно-правового спору, оскільки вказана особливість навчання пов'язана з тимчасовими обставинами. Натомість правила пожежної безпеки та нормативно-правові вимоги щодо цивільного захисту людей і забезпечення пожежної безпеки мають постійний характер, і не залежать від тимчасових обставин. На час звернення до суду та ухвалення оскаржуваних судових рішень, у сфері цивільного захисту населення діяли такі ж нормативно-правові акти, як і до початку повномасштабної війни в Україні.
68. Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду від 15 травня 2024 року у справі № 280/11719/21.
69. Колегія суддів також відхиляє доводи касаційної скарги про те, що вжитий судом апеляційної інстанції захід реагування негативно вплине на права та інтереси всіх учасників освітнього процесу, тощо, з огляду на таке.
70. Забезпечення державою конституційних прав громадян на захист життя, здоров'я та власності від невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій має пріоритетне значення.
71. Відповідно до статті 2 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що право кожного на життя охороняється законом. Цей припис зобов'язує державу вживати належних заходів для захисту життя осіб, які знаходиться під її юрисдикцією. Слід зазначити, що це зобов'язання повинно тлумачитися як таке, що застосовується в контексті будь-якої діяльності, публічної чи ні, в якій право на життя може бути поставлене під сумнів.
72. Недодержання суб'єктами господарювання вимог у сфері техногенної та пожежної безпеки призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров'ю населення (постанови Верховного Суду від 24 жовтня 2023 року у справі № 160/3791/22 та від 26 жовтня 2023 року у справі № 140/12199/21).
73. Відповідно до частини другої, третьої статті 3 Конвенції про права дитини, прийнятою Резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 20 листопада 1989 року (ратифікована Постановою Верховної Ради України № 789-XII від 27 лютого 1991 року) держави-учасниці зобов'язуються забезпечити дитині такий захист і піклування, які необхідні для її благополуччя, беручи до уваги права й обов'язки її батьків, опікунів чи інших осіб, які відповідають за неї за законом, і з цією метою вживають всіх відповідних законодавчих і адміністративних заходів. Держави-учасниці забезпечують, щоб установи, служби і органи, відповідальні за піклування про дітей або їх захист, відповідали нормам, встановленим компетентними органами, зокрема, в галузі безпеки й охорони здоров'я та з точки зору численності і придатності їх персоналу, а також компетентного нагляду.
74. У рішенні Європейського суду з прав людини від 07 березня 2017 року у справі «В.К. проти російської федерації» (V.K. v. russia, скарга № 68059/13) поряд з іншим, судді дійшли одноголосно висновку, що держава несе відповідальність за шкоду, завдану дитині, яка перебуває під її контролем (під час перебування дитини на виховані у закладі освіти).
75. Частиною першою статті 4 Закону України від 26 квітня 2001 року № 2402-III «Про охорону дитинства» передбачено, що система заходів щодо охорони дитинства в Україні включає забезпечення належних умов для гарантування безпеки, охорони здоров'я, навчання, виховання, фізичного, психічного, соціального, духовного та інтелектуального розвитку дітей, їх соціально-психологічної адаптації та активної життєдіяльності, зростання в сімейному оточенні в атмосфері миру, гідності, взаємоповаги, свободи та рівності.
76. Відповідно до частини другої статті 6 зазначеного Закону держава гарантує дитині право на охорону здоров'я, сприяє створенню безпечних умов для життя і здорового розвитку дитини, формуванню навичок здорового способу життя. З цією метою держава вживає заходів щодо зниження рівня дитячої смертності та запобігання нещасним випадкам.
77. За приписами частини першої статті 53 Закону України від 05 вересня 2017 року № 2145-VIII «Про освіту» здобувачі освіти мають право, зокрема, на безпечні та нешкідливі умови навчання, утримання і праці. Відповідно до частини першої статті 54 цього Закону педагогічні, науково-педагогічні та наукові працівники мають право, зокрема, на безпечні і нешкідливі умови праці.
78. Отже, держава гарантує та забезпечує безпечні умови навчання, виховання та праці, які повинен забезпечити заклад освіти з метою збереження життя і здоров'я людей, які визнаються в Україні найвищою цінністю (стаття 3 Конституції України).
79. Крім цього, заходи реагування, що прийняті судом апеляційної інстанції, мають обмежений терміном часу та спонукаючий характер, направлений на забезпечення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
80. Також доцільно звернути увагу на ту обставину, що перевірка дотримання відповідачем правил техногенної та пожежної безпеки при експлуатації приміщення була проведена позивачем ще у 2020 році, а станом на 2025 рік виявлені порушення у повному обсязі так і не усунуто.
81. Наведені в касаційній скарзі мотиви та доводи не спростовують висновків суду апеляційної інстанції і не дають підстав уважати, що ним неправильно застосовано норми матеріального права або порушено норми процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення.
82. Згідно з частиною першою статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
83. Ураховуючи результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Запорізького класичного ліцею Запорізької міської ради Запорізької області залишити без задоволення, а постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2024 року у справі № 280/8250/20 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
...........................
...........................
...........................
М.В. Білак
В.Е. Мацедонська,
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду