10 квітня 2025 року
м. Київ
справа № 990/43/25
провадження № 11-71заі25
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Банаська О. О., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Шевцової Н. В.
розглянула в порядку письмового провадження за наявними матеріалами апеляційну скаргу ОСОБА_1 про перегляд ухвали Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 лютого 2025 року (судді Хохуляк В. В., Васильєва І. А., Гімон М. М., Дашутін І. В., Юрченко В. П.) в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до держави України, від імені якої виступають Верховна Рада України (далі - ВРУ), Президент України Зеленський Володимир Олександрович, Головне управління Пенсійного фонду України (далі - ГУ ПФУ), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Міністерство юстиції України, Міністерство соціальної політики України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії та
1. У лютому 2025 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 , в якій він просить:
- визнати протиправною бездіяльність ВРУ та/або дії Президента України, ГУ ПФУ, що призвели до порушень конституційних прав і свобод позивача, зокрема права на достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло; право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від особи обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом;
- визнати протиправною бездіяльність ГУ ПФУ щодо відмови у перерахунку пенсії на реальний рівень інфляції;
- зобов'язати ГУ ПФУ вчинити дії щодо перерахунку пенсії з урахуванням реального рівня інфляції, починаючи з 2013 року, та виплатити позивачу недоотриману суму пенсії;
- зобов'язати ГУ ПФУ надати позивачу розрахунок реальної суми пенсії, яку він би отримував, якби було забезпечено перехід на пенсію по втраті годувальника відповідно до закону, і якщо вона більша, призначити таку з дати звернення до ПФУ з 2022 року;
- визнати право позивача на пенсію по втраті годувальника;
- визнати право позивача на забезпечення достатнього прожиткового рівня;
- визнати факт, що інфляція зменшила пенсію позивача майже в 2,4 раза, що є порушенням статті 22 Конституції України;
- здійснити дії, спрямовані на відновлення конституційних прав та свобод позивача, порушених діями і бездіяльністю відповідачів;
- привести статтю 7 Закону України про Державний бюджет України на 2021-2025 роки у відповідність до статті 48 Конституції України та встановити прожитковий мінімум у розмірі 6 016 грн 14 коп.;
- зобов'язати ВРУ усунути суперечність у статті 36 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» (щодо пенсії по втраті годувальника);
- зобов'язати Президента України, керуючись статтею 106 Конституції України, зупинити дію актів та законів, що порушують Конституцію (зокрема статті 7 Закону України про Державний бюджет України на 2021-2025 роки, статей 36, 27, 41, 42 Закону України «Про пенсійне забезпечення»), з мотивів невідповідності Конституції та звернутися до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
Позивач просить ухвалити такі присуди відповідачам (відповідно):
-здійснити перерахунок пенсії позивача та призначити нову пенсію, яка відповідає реальному рівню інфляції з 2013 року та реальному прожитковому мінімуму для непрацездатних осіб, починаючи з 2022 року;
- виплатити різницю між фактично отриманою та належною пенсією за період з 2022 року;
- призначити позивачу пенсію по втраті годувальника з 2022 року, як це передбачено для непрацездатних осіб.
ВРУ та Президентові України:
- зобов'язати усунути всі проблеми законодавства, що перешкоджають реалізації конституційних прав позивача на соціальний захист та достатній життєвий рівень;
- здійснити приведення законів та нормативних актів у відповідність до Конституції України, зокрема щодо пенсійного забезпечення;
- звернутися до Конституційного Суду України щодо конституційності положень законів, які порушують права позивача, зокрема, статті 36 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», а також статті 7 Закону України про Державний бюджет України на 2021-2025 роки, що встановлюють занижений прожитковий мінімум.
Позивач зазначає загальну суму позову 5 125 242 грн 74 коп., з них: недоплата через інфляцію 99 722 грн 16 коп. (з відсотками 115 242 грн 74 коп.), моральна шкода 5 000 000 грн, витрати на суд 10 000 грн.
Позивач просить також:
- витребувати від ВРУ закони, які призвели до порушень конституційних норм і свобод, - статті 1, 36 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», статті 27, 41, 42 Закону України «Про пенсійне забезпечення» та статтю 7 Закону України про Державний бюджет України на 2021-2025 роки.
- отримати від третьої сторони-Міністерства юстиції України підтвердження їхньої публічної заяви про те, що реальний прожитковий мінімум становить близько 9 000 грн.
Протиправна бездіяльність органів державної влади, на думку позивача, проявилася у порушенні його конституційних прав, гарантованих статтями 3, 8, 22, 46, 48, 49 Конституції України, - права на достатній життєвий рівень для себе та своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло, гарантоване статтею 48 Конституції України; права на охорону здоров'я, медичну допомогу та медичне страхування, гарантоване статтею 49 Конституції України; права на соціальний захист, що включає право на забезпечення у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом, гарантоване статтею 46 Конституції України; звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод, що є порушенням статті 22 Конституції України; порушення права на правничу допомогу (стаття 59 Конституції України), на доступ до суду (стаття 55 Конституції України) та права на відшкодування шкоди (стаття 56 Конституції України). У контексті наведеного просить визнати ряд приписів законів такими, що не відповідають Конституції України, що є наслідком зобов'язання держаних органів влади усунути порушення законодавства шляхом приведення останніх у відповідність до Конституції України.
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою 05 лютого 2025 року на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) позовну заяву повернув позивачу.
Обґрунтування суду зводяться до того, що позивач об'єднав в одне провадження кілька вимог, що підсудні різним судам, і нема законних підстав для їхнього роз'єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз'єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати у самостійному провадженні позовні вимоги до ГУ ПФУ, які цьому суду за правилами виключної підсудності не підсудні.
3. ОСОБА_1 не примирився із цим рішенням суду і подав до Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
Свої вимоги обґрунтовує, зокрема, тим, що по суті у позовній заяві міститься одна вимога - відновити порушені конституційні права та визнати протиправними дії та бездіяльність і заявлена ця вимога до відповідача - держави України.
Вважає, що оскаржувана ухвала не відповідає вимогам статей 55, 56, 59, 8, 22, 3, 1, 46, 48, 49, 102, 106, 27, 28, 19 Конституції України та статей 2, 5, 19, 266, 264, 265 КАС України.
Доводить, що суд усупереч вимогам статей 46 та 48 КАС України хибно встановив відповідачів, хоча такий обов'язок (встановити належних відповідачів) покладений саме на суд, а не на позивача, позаяк завдання адміністративного суду захищати права та свободи фізичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, які, на думку позивача, діяли не у спосіб, передбачений Основним Законом України.
Наголошує, що суд помилково виснував, що позови до різних відповідачів мають розглядатися в різних судах, позаяк спір є адміністративним, і, як вбачається з позовної заяви, порушення вчинила не одна особа, а група осіб, тобто органи державної влади і всі ці органи діяли в межах публічно-правових відносин, що вказує про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судів.
До того ж що суд першої інстанції неправильно покликався на статтю 172 КАС України, через те що ця норма регулює об'єднання вимог, що належать до різних видів судочинства (наприклад, цивільного та господарського), а не до різних органів у межах одного виду судочинства - адміністративного.
Вторує, що порушення його прав є результатом сукупності дій різних органів влади, що реалізують державну політику, і розділення справи на окремі позови до кожного органу влади ускладнить розгляд справи по суті та може призвести до несправедливого рішення, бо фактично існує єдина вимога - усунути порушення його конституційних прав.
Звертає увагу також на те, що суд замість повернення позовної заяви мав би запропонувати усунути недопрацювання позову, а не відсторонюватися від справедливого вирішення спору по суті.
Наголошує на тому, що оскаржувана ухвала порушила його право на судовий захист, тому підлягає скасуванню.
4.Велика Палата ухвалою від 20 лютого 2025 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 13 березня 2025 року призначила розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами на 10 квітня 2025 року.
5. Верховна Рада України через свого представника подала відзив на апеляційну скаргу, в якому його автор повторює мотиви, викладені в оскаржуваній ухвалі, а також зазначає, що зміст позовних вимог стосується законодавчої діяльності парламенту, отже, між сторонами нема і не може бути публічно-правового спору. Із цих підстав просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги, а оскаржуване рішення залишити без змін.
08 квітня 2025 року ОСОБА_1 подав заперечення на відзив Верховної Ради України на апеляційну скаргу, зі змісту якого можна зрозуміти, що він не погоджується із цим відзивом, вважає, що Президент України мав би бути єдиним відповідачем у цій справі, та просить перевірити на відповідність Конституції України ряд статей (22, 27, 28, частини другої статті 36, та 42) Закону України «Про пенсійне забезпечення» та статтю 7 Закону України «Про Державний бюджет України» на 2021-2025 роки.
Заперечення має в собі ще й клопотання, у якому ОСОБА_1 повторно прохає звернутися до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності згаданих щойно норм бюджетного права та норм законодавства про пенсійне забезпечення. Заодно у зв'язку з цим просить зупинити провадження у цій справі.
Велика Палата надала оцінку доводам, викладеним у клопотанні, та не знайшла підстав для їх задоволення, позаяк вони не є такими, щоб заважали здійснювати апеляційний перегляд оскарженого судового рішення суду першої інстанції та за наслідками такого перегляду ухвалити відповідне судове рішення.
6. Велика Палата заслухала суддю-доповідача, перевірила рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, відзиву, не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли б призвести до ухвалення незаконного судового рішення, та виснувала, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
7. Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Адміністративний суд - суд, до компетенції якого цим Кодексом віднесено розгляд і вирішення адміністративних справ (пункт 3 частини першої статті 4 КАС України).
За пунктом 5 цієї частини статті як адміністративне судочинство розуміють діяльність адміністративних судів щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у порядку, встановленому цим Кодексом.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
За приписами частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, установленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням установленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до ВРУ законопроєкту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Визначений частиною четвертою статті 22 КАС України перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності (крім конституційності) постанов ВРУ, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої); законності дій чи бездіяльності ВРУ, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (пункт 2 частини першої).
Згідно із частинами першою, другою статті 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою. Якщо справа щодо пов'язаних вимог територіально підсудна різним місцевим адміністративним судам, то її розглядає один із цих судів за вибором позивача.
Правилам цієї процесуальної норми кореспондують правила частини першої статті 172 КАС України про те, що в одній позовній заяві може бути об'єднано декілька вимог, пов'язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.
Водночас у цій статті (в частинах четвертій - шостій) встановлені заборони об'єднувати в одне провадження кілька вимог, щодо яких закон визначає особливості порядку їх розгляду. Зокрема, не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, які належить розглядати в порядку різного судочинства, якщо інше не встановлено законом (частина четверта цієї статті), а також щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам (частина п'ята цієї статті).
Поряд з тим закон установлює умову, за якої суд за клопотанням учасника справи або з власної ініціативи вправі до початку розгляду справи по суті роз'єднати позовні вимоги, виділивши одну або кілька об'єднаних вимог в самостійне провадження, якщо це сприятиме виконанню завдання адміністративного судочинства і розгляд позовних вимог, виділених у самостійне провадження, буде продовжувати здійснювати суддя, який прийняв рішення про роз'єднання позовних вимог (частина шоста статті 172 КАС України).
Нормами КАС України імперативно врегульовано підсудність адміністративних справ з визначенням категорій справ, які підлягають розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції та не підлягають розгляду іншими адміністративними судами в разі об'єднання у позові вимог, які хоч і пов'язані між собою, але їх розгляд віднесено до підсудності іншого адміністративного суду як суду першої інстанції.
За пунктом 6 частини четвертої статті 169 КАС позовна заява повертається позивачеві, якщо порушено правила об'єднання позовних вимог (крім випадків, в яких є підстави для застосування положень статті 172 цього Кодексу).
8. Як можна побачити зі змісту позовної заяви, ОСОБА_1 об'єднав кілька вимог до різних суб'єктів владних повноважень. Одні із цих вимог - до ВРУ та Президента України, а звідси - за правилами виключної підсудності належать до компетенції Верховного Суду як суду першої інстанції, тоді як інші вимоги, які звернуті до ГУ ПФУ, не підсудні Верховному Суду, як суду першої інстанції.
Об'єднані у цій позовній заяві вимоги підсудні різним судам, у зв'язку з чим мають розглядатися різними судами, що буде відповідати завданню адміністративного судочинства та порядку, встановленому КАС України.
Отже Велика Палата вважає правильним висновок суду першої інстанції про наявність правових підстав для повернення цієї позовної заяви позивачу на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 КАС України, позаяк позивач об'єднав в одне провадження кілька вимог, що підсудні різним судам, і нема законних підстав для їхнього роз'єднання в окремі провадження таким чином, щоб після роз'єднання Верховний Суд як суд першої інстанції міг розглядати у самостійному провадженні позовні вимоги до ГУ ПФУ, які цьому суду за правилами виключної підсудності не підсудні.
Така позиція суду неодноразово висловлювалась Великою Палатою та повністю узгоджується з її правничою позицією, викладеною, зокрема, у постановах від 02 березня 2023 року у справі № 215/3640/22, від 11 липня 2024 року у справі № 990/198/24, від 05 грудня 2024 року у справі № 990/308/24.
9. У відповідь на доводи апелянта про порушення права на судовий захист Велика Палата зазначає, що таке право позивача не порушене, бо повернення позову не позбавляє права на повторне звернення до суду з урахуванням тих обставин, які стали підставою для повернення позову.
Щодо доводів апеляційної скарги, що суд першої інстанції на вимогу статті 48 КАС України мав би замінити первісного відповідача належним відповідачем Велика Палата звертає увагу на те, що частина третя зазначеної статті справді передбачає таку можливість, проте за однієї умови-якщо це не призведе до зміни підсудності адміністративної справи. У нашому випадку ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому відповідачами є ВРУ, Президент України Зеленський Володимир Олександрович та ГУ ПФУ, спір з яким не підсудний Верховному Суду як суду першої інстанції, про що було мовлено вище з покликанням на відповідні правничі норми, що унеможливлює правозастосування частини третьої статті 48 КАС України.
10. Інші доводи та міркування позивача, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують правильності правових висновків Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо повернення позовної заяви особі, яка її подала, а тому не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного судового рішення.
11. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Велика Палата вважає, що суд першої інстанції ухвалу від 05 лютого 2025 року у справі № 990/43/25 постановив з дотриманням норм процесуального права, наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують правильності висновків цього суду, підстав для скасування оскарженої ухвали нема.
Керуючись статтями 311, 312, 315, 316, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 лютого 2025 року у справі № 990/43/25 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач М. І. Гриців
Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур
Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв
І. А. Воробйова К. М. Пільков
О. А. Губська С. О. Погрібний
Ж. М. Єленіна О. В. Ступак
Л. Ю. Кишакевич І. В. Ткач
В. В. Король О. С. Ткачук
С. І. Кравченко В. Ю. Уркевич
О. В. Кривенда Н. В. Шевцова