Справа № 580/593/25 Суддя першої інстанції: Анжеліка БАБИЧ
22 квітня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача Файдюка В.В.
суддів: Карпушової О.В.
Мєзєнцева Є.І.
При секретарі: Масловській К.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Громадської організації «Майбутнє Місту» на ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 січня 2025 року у справі за позовом Громадської організації «Майбутнє Місту» до Корсунь-Шевченківської міської ради Черкаської області про скасування рішення, як незаконного, -
У січні 2025 року Громадська організація «Майбутнє Місту» (далі - позивач, ГО «Майбутнє Місту») звернулася до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Корсунь-Шевченківської міської ради Черкаської області (далі - відповідач, Корсунь-Шевченківська міськрада) про скасування як незаконного рішення Корсунь-Шевченківської міськради від 23.07.2024 №78-7/VIII «Про обрання голови постійної комісії міської ради головою Корсунь-Шевченківської міської ради з питань управління комунальним майном, житлово-комунального господарства, торгівлі, підприємництва, промисловості, транспорту і зв'язку, будівництва та архітектури».
Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 27.01.2025 відмовлено у відкритті провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України у зв'язку з неналежністю її розгляду у порядку адміністративного судочинства.
Такий висновок суду обґрунтований тим, що спірне у цій справі рішення є за своєю суттю індивідуальним актом щодо депутата ОСОБА_1 , а відтак жодним чином не зачіпає права та інтереси ГО «Майбутнє Місту», оскільки таке не є учасником спірних правовідносин, що відповідає правовій позиції Великої Палати Верховного Суду, висловленій у постанові від 18.12.2018 у справі №9901/657/18.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, позивач звернувся до суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду та передати справу на розгляд суду першої інстанції.
В обґрунтування своїх доводів зазначає, що судом не враховано гарантоване Конституцією України та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» право на оскарження рішень органів місцевого самоврядування як суб'єктів владних повноважень, яке може бути реалізоване шляхом звернення до адміністративного суду з відповідним позовом. Наголошує на помилковості висновків суду про належність вирішення цього спору у порядку цивільного судочинства. Крім того, підкреслює, що спірне рішення відповідача прийнято в умовах конфлікту інтересів, а статут ГО «Майбутнє Місту» закріплює право на судове оскарження рішень органів місцевого самоврядування. Окремо зауважує, що аналогічні за змістом позовні вимоги розглядалися Черкаським окружним адміністративним судом по суті у справі №580/10127/23.
У відзиві на апеляційну скаргу Корсунь-Шевченківська міськрада просить відмовити в її задоволенні з підстав, які збігаються з мотивами оскаржуваної ухвали. Крім того, зауважує на помилковості твердження апелянта про прийняття спірного рішення в умовах конфлікту інтересів, одночасно наголошуючи на тому, що цей позов спрямований на захист прав депутата Корсунь-Шевченківської міськради ОСОБА_2 як керівника ГО «Майбутнє Місту».
Щодо поданих учасниками справи відповіді на відзив та заперечення на відповідь на відзив колегія суддів зазначає, що документами апеляційного провадження по суті є апеляційна скарга та відзив на неї.
За змістом ч. 1 ст. 309 КАС України апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції має бути розглянута протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження.
Відповідно до ч. 2 ст. 309 КАС України у виняткових випадках апеляційний суд за клопотанням сторони та з урахуванням особливостей розгляду справи може продовжити строк розгляду справи, але не більш як на п'ятнадцять днів, про що постановляє ухвалу.
Згідно ч. 4 ст. 9 КАС України суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі.
Пунктом 1 статті 6 ратифікованої Законом України №475/97-ВР від 17 липня 1997 року Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод закріплено право вирішення спірного питання упродовж розумного строку.
Колегія суддів з метою забезпечення повного та всебічного розгляду справи, а також прийняття законного та обґрунтованого рішення з дотриманням процесуальних прав усіх учасників судового процесу, дійшла висновку про наявність підстав для продовження строку розгляду апеляційної скарги на розумний строк - до 22 квітня 2025 року.
Учасники справи, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце судового розгляду справи, у судове засідання не прибули, а тому справа розглядалася у порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами у відповідності до п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції - скасуванню, виходячи з такого.
Відповідно до ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У рішенні від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» Європейський суд з прав людини зазначив, що фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність.
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до ч. 2 ст. 55 Конституції України та ст. 6 КАС України у порядку адміністративного судочинства.
За правилами ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно положень п. 1 ч. 2 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Як зазначила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 02.04.2019 у справі № 137/1842/16-а, публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції, тобто хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб'єкта, а останній відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого владного суб'єкта, у яких одна особа може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є виконання ним публічно-владних управлінських функцій саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
У подальшому така позиція Великої Палати Верховного Суду залишається незмінною, про що свідчить, зокрема, постанова від 17.06.2020 у справі № 826/102/18
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання, зокрема, щодо обрання голів комісій.
Згідно ч. 1, абз. 1 ч. 2 ст. 59 указаного Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
При цьому ч. 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Колегією суддів також враховується, що за змістом статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Постійні комісії за дорученням ради, голови, відповідно заступника голови районної у місті, районної ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та виконавчому комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради органів, а також з питань, віднесених до відання ради, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ та організацій, їх філіалів і відділень незалежно від форм власності та їх посадових осіб, подають за результатами перевірки рекомендації на розгляд їх керівників, а в необхідних випадках - на розгляд ради або виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради; здійснюють контроль за виконанням рішень ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради.
Постійні комісії у питаннях, які належать до їх відання, та в порядку, визначеному законом, мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їх філіалів і відділень необхідні матеріали і документи.
Організація роботи постійної комісії ради покладається на голову комісії. Голова комісії скликає і веде засідання комісії, дає доручення членам комісії, представляє комісію у відносинах з іншими органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями, а також громадянами, організує роботу по реалізації висновків і рекомендацій комісії. У разі відсутності голови комісії або неможливості ним виконувати свої повноваження з інших причин його функції здійснює заступник голови комісії або секретар комісії.
За результатами вивчення і розгляду питань постійні комісії готують висновки і рекомендації. Висновки і рекомендації постійної комісії приймаються відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів від загального складу комісії і підписуються головою комісії, а в разі його відсутності - заступником голови або секретарем комісії. Протоколи засідань комісії, в яких зазначаються результати поіменного голосування, підписуються головою і секретарем комісії. Проекти порядку денного засідань постійної комісії ради, висновки і рекомендації постійної комісії, протоколи її засідань є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».
Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи повинно бути повідомлено комісіям у встановлений ними строк.
Постійна комісія для вивчення питань, розробки проектів рішень ради може створювати підготовчі комісії і робочі групи з залученням представників громадськості, вчених і спеціалістів. Питання, які належать до відання кількох постійних комісій, можуть за ініціативою комісій, а також за дорученням ради, її голови, відповідно заступника голови районної у місті, районної ради чи першого заступника, заступника голови обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради розглядатися постійними комісіями спільно. Висновки і рекомендації, прийняті постійними комісіями на їх спільних засіданнях, підписуються головами відповідних постійних комісій.
Депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах. За рішенням обласних рад голови постійних комісій з питань бюджету можуть працювати в раді на постійній основі.
Постійні комісії є підзвітними раді та відповідальними перед нею.
Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії, що затверджується радою з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» щодо реалізації повноважень ради у здійсненні державної регуляторної політики постійними комісіями відповідної ради.
Аналіз змісту наведених положень ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» свідчить, що постійні комісії ради, зокрема, уповноважені на здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету, а також на надання рекомендацій, які підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Отже, такі комісії є невід'ємною частиною системи місцевого самоврядування в Україні.
У свою чергу колегія суддів звертає увагу, що, як зазначено у рішенні Конституційного Суду України від 29.05.2013 №№ 2-рп/2013, Україна є демократичною, правовою, унітарною державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права; носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (стаття 1, частина друга статті 2, частина друга статті 5, частина перша статті 8, частина перша статті 38 Основного Закону України).
Отже, на переконання колегії суддів, визначення Корсунь-Шевченківською міською радою складу її постійних комісій може бути об'єктом контролю членів відповідної територіальної громади з огляду на право громадян брати участь в управлінні державними справами та формуванні органів місцевого самоврядування.
Викладене свідчить, що хоча за своєю правовою природою спірне рішення відповідача як колегіального органу й має ознаки індивідуального акта, однак, оскільки такий акт є елементом формування складу уповноважених органів місцевого самоврядування та прийнятий на пленарному засіданні ради, то право на його оскарження має ширше коло осіб на відміну від одноосібного рішення суб'єкта владних повноважень. Указане робить нерелевантним посилання суду першої інстанції на висновки Великої Палати Верховного Суду у справі №9901/657/18 (постанова від 18.12.2018), у межах якої оскаржувався Указ Президента України.
У цьому контексті суд апеляційної інстанції зазначає, що участь громадян в управлінні державними справами є складовою публічно-правових відносин держави. У свою чергу судом, юрисдикція якого поширюється на публічно-правові спори, є адміністративний суд, саме до компетенції якого належить перевірка рішення суб'єкта владних повноважень та предмет того, чи прийнято воно: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку (ч. 2 ст. 2 КАС України).
Більше того, право на оскарження рішення Корсунь-Шевченківської міськради від 23.07.2024 №78-7/VIII іншими, аніж коло осіб, яких стосується цей індивідуальний акт, випливає також із змісту ч. 1 ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції», за якою нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.
При цьому, як свідчить зміст позовної заяви, протиправність спірного рішення ГО «Майбутнє Місту» обґрунтовує, зокрема, й посиланням на те, що таке прийнято в умовах конфлікту інтересів всупереч положень ст. 59-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Окрім наведеного суд апеляційної інстанції зауважує, що, як встановлено у постанові Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2024 у справі №580/10127/23, у відповідності до Статуту Громадської організації «Майбутнє Місту», затвердженого рішенням установчих зборів засновників громадської організації «Майбутнє Місту» (протокол №1 від 03.03.2020), основними напрямками діяльності ГО «Майбутнє Місту» є, зокрема: організація громадського контролю за діяльністю органів місцевої влади та місцевого самоврядування з метою забезпечення ефективного врахування громадської думки в процесі прийняття рішень та реалізації державної політики в місті Корсунь-Шевченківський та районі (п. 3.2.3 Статуту); запобігання та протидія корупції в публічних і приватних сферах суспільних відносин (п. 3.2.5 Статуту); відстоювання прав та інтересів членів Організації, фізичних та юридичних осіб в органах влади та управління, місцевого самоврядування, судових органах, у стосунках з іншими юридичними та фізичними особами (п. 3.2.8 Статуту).
Відтак, всупереч висновків суду першої інстанції, ГО «Майбутнє Місту» має право на звернення до суду із вказаним позовом саме до адміністративного суду, а не суду цивільної юрисдикції. Водночас, питання, чи порушено спірним актом відповідача право позивача, за захистом якого останній звернувся до суду, має охоплюватися предметом розгляду справи по суті.
Як вже було зазначено вище, зі змісту ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод прямо випливає, що доступність правосуддя є невід'ємним елементом права на справедливий суд. У рішенні по справі «Голдер проти Великої Британії» від 21.02.1975 Європейський суд з прав людини дійшов до висновку, що сама конструкція ст. 6 Конвенції була би безглуздою та неефективною, якби вона не захищала право на те, що справа взагалі буде розглядатися. У рішенні по цій справі Суд закріпив правило, що ч. 1 ст. 6 Конвенції містить у собі й невід'ємне право особи на доступ до суду.
Отже, системний аналіз положень Конвенції, практики Європейського суду з прав людини та національного законодавства, а також встановлені вище обставини, свідчить, що постановлена передчасно та без урахування норм процесуального права оскаржувана ухвала зумовила утворення перешкод особі у доступі до правосуддя, у зв'язку з чим підлягає скасуванню.
Судом апеляційної інстанції враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи, що, як було неодноразово підкреслено вище, оскільки спір у цій справі виник з метою забезпечення права особи на участь у формуванні органів місцевого самоврядування, то судова колегія приходить до висновку про необґрунтованість постановленої Черкаським окружним адміністративним судом оскаржуваної ухвали.
Відповідно до ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що судом першої інстанції при вирішенні питання про відмову у відкритті провадження у справі було неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, у зв'язку з чим вважає за необхідне апеляційну скаргу задовольнити - ухвалу суду першої інстанції скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст. ст. 170, 242-244, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Громадської організації «Майбутнє Місту» - задовольнити.
Ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 27 січня 2025 року - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.
Повне рішення виготовлено 22 квітня 2025 року.
Суддя-доповідач: В.В. Файдюк
Судді: О.В. Карпушова
Є.І. Мєзєнцев