П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
21 квітня 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/29716/24
Перша інстанція: суддя Іванов Е.А.,
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Турецької І. О.,
суддів - Градовського Ю. М., Шевчук О. А.
розглянувши, в порядку письмового провадження, апеляційну скаргу Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 січня 2025 року у справі за позовом Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 про припинення права на виконання будівельних робіт та скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації
Короткий зміст позовних вимог.
У вересні 2024 року Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК Одеської міської ради) звернулося до суду першої інстанції з позовом до ОСОБА_1 , в якому просило:
- припинити право на виконання будівельних робіт, яке набуто на підставі поданого повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 03.01.2023 № ОД 051221229152 «Реконструкція нежитлової будівлі, без зміни її зовнішньої конфігурації та функціонального призначення з внутрішнім переплануванням, без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані, з дообладнанням об'єкта засобами для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення за адресою: АДРЕСА_1 »
- скасувати реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об'єкта від 25.01.2023 № ОД 101230123207 «Реконструкція нежитлової будівлі, без зміни її зовнішньої конфігурації та функціонального призначення з внутрішнім переплануванням, без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані, з дообладнанням об'єкта засобами для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення за адресою: АДРЕСА_1 ».
Пояснюючи обставини позову представник Управління ДАБК Одеської міської ради зазначив, що за результатами проведеного обстеження та наявних документів встановлено, що ОСОБА_1 , у повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 03.01.2023 № ОД 051221229152 та в декларації про готовність до експлуатації об'єкта від 25.01.2023 № ОД 101230123207, надала недостовірні дані.
У зв'язку з чим, на думку, представника, є підстави вважати, що об'єкт будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі, без зміни її зовнішньої конфігурації та функціонального призначення з внутрішнім переплануванням, без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані, з дообладнанням об'єкта засобами для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших малоломобільних груп населення за адресою: АДРЕСА_1 », є самочинним.
Уточнюючи, які самі недостовірні дані внесла ОСОБА_1 до наведених вище документів, представник Управління ДАБК Одеської міської ради указує, що це стосується розроблення та затвердження проєктної документації.
Покликаючись на статті 34, 36 та 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI), Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок №466) та Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 (далі - Порядок №461), позивач указує, що замовник будівництва несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданих ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об'єкту, а відтак, наведення недостовірної інформації в документах, на переконання позивача, є підставою для їх скасування,
Короткий зміст рішення суду першої інстанції.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 січня 2025 у задоволенні позову Управління ДАБК Одеської міської ради - відмовлено.
Підставами для прийняття такого рішення слугували приписи Закону №3038-VI та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).
Як вважав суд, аналіз вищевказаних законодавчих норм свідчить про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення перевірок (планових та позапланових), при цьому для призначення та проведення позапланової перевірки необхідна наявність визначених підстав.
Крім того, на думку суду, чинним законодавством визначений алгоритм дій органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо фіксації результатів проведення перевірки, дотримання якого, зумовлює можливість притягнення суб'єкта містобудування до відповідальності у разі порушення останнім вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Водночас, як зазначив суд, порушення, які допустила ОСОБА_1 при проведенні реконструкції нежитлової будівлі, були встановлені в результаті комісійного обстеження, яке проводилось на підставі листа Юридичного департаменту Одеської міської ради від 17.07.2024 вх. № 01-8/202-вх, відповідно до Порядку взаємодії виконавчих органів міської ради та комунальних підприємств з вирішення питань пов'язаних із самочинним будівництвом у м. Одесі, затвердженого рішенням Виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.03.2018 № 135 (далі - Порядок №135).
Проаналізувавши вказаний Порядок, суд виснував, що вказаним нормативним актом
не передбачено проведення саме позапланової перевірки, у разі виявлення фактів самочинного будівництва, з наступним складенням акту перевірки, протоколу та обов'язкового до виконання припису про усунення порушення вимог законодавства.
Себто, на переконання суду, комісійне обстеження об'єкта не може підміняти проведення позапланової перевірки, або давати підстави її не проводити.
За встановлених обставин, суд констатував, що посилання позивача на норми Порядку № 135, як на підставу достатності проведення тільки комісійного обстеження об'єкту будівництва без наступного проведення позапланової або планової перевірки, є помилковими, а непроведення органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з таким позовом, є підставою для відмови в задоволенні позову.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги та відзиву.
Управління ДАБК Одеської міської ради, в апеляційній скарзі, зазначає про незаконність та необґрунтованість рішення суду першої інстанції, просить його скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, скаржник зазначає, що згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану», припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану.
Враховуючи, наведене Управління ДАБК Одеської міської ради вважає, що єдиним механізмом реагування на факти самочинного будівництва в м. Одесі, є проведення обстежень, відповідно до Порядку №135.
На переконання скаржника, припинення проведення планових та позапланових перевірок державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, не позбавляє органи місцевого самоврядування виконувати повноваження, встановлені Порядком №135 та складати акти обстеження об'єкту містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при планування та забудови на території м. Одеси.
Покликаючись на практику Верховного Суду, скаржник наголошує, про недослідження судом першої інстанції, ознак самочинного будівництва, встановлених частиною 1 статті 376 Цивільного кодексу України, які має об'єкт, щодо якого розглядається справа. Зокрема, не з'ясовувалися питання, чи збудований об'єкт нерухомого майна на земельній ділянці, що була відведена для цієї мети, чи був наявний відповідний документ, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно був затверджений проект, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Фактичні обставини справи.
На підставі договору купівлі-продажу від 23.02.2022 № 494, засвідченого приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Писаренком Є.С., проведена державна реєстрація права власності ОСОБА_1 на об'єкт нерухомого майна, загальною площею 174,9 кв.м. за адресою: АДРЕСА_1 , індексний номер: 63656462.
08.08.2024, головний спеціаліст інспекційного відділу №1 Управління ДАБК Одеської міської ради Заїченко С.А., із залученням головного спеціаліста Київської райдержадміністрації Друзяки В.Г., головного спеціаліста Департаменту земельних ресурсів Мальцева О.Ю, головного спеціаліста Департаменту архітектури та містобудування Луки І.П., здійснили комісійне обстеження об'єкту будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
Вказане комісійне обстеження проводилось на підставі листа Юридичного департаменту Одеської міської ради від 17.07.2024 вх. № 01-8/202-вх, відповідно до Порядку №135.
Проводячи обстеження, Комісія встановила, що за адресою: АДРЕСА_1 розміщена одноповерхова нежитлова будівля магазину « ІНФОРМАЦІЯ_1 » та будівля аптеки. Дані будівлі експлуатуються.
З цього приводу, комісія склала Акт обстеження об'єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові на території м. Одеси від 08.08.2024.
За змістом цього Акта, обстеження нежитлової будівлі відбулось без участі власника будівлі або його представника, та без повідомлення його про таке обстеження.
Указаним документом встановлено, що згідно Реєстру будівельної діяльності, наявна інформація щодо реєстрації 03.01.2023 повідомлення № ОД 051221229152 про початок виконання будівельних робіт «Реконструкція нежитлової будівлі, без зміни її зовнішньої конфігурації та функціонального призначення з внутрішнім переплануванням, без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані, з дообладнанням об'єкта засобами для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення за адресою: АДРЕСА_1 », а також реєстрація 25.01.2023 декларації № ОД 101230123207 про готовність до експлуатації об'єкта «Реконструкція нежитлової будівлі, без зміни її зовнішньої конфігурації та функціонального призначення з внутрішнім переплануванням, без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані, з дообладнанням об'єкта засобами для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення за адресою: АДРЕСА_1 ».
В повідомленні від 03.01.2023 №ОД 051221229152 про початок виконання будівельних робіт зазначено:
замовник будівництва - ОСОБА_1 ;
клас наслідків - СС1;
містобудівні умови та обмеження - інформація відсутня;
документ, що засвідчує право власності та користування земельною ділянкою- відсутній.
Підстава: реконструкція або капітальний ремонт об'єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані; технічний нагляд здійснює ОСОБА_2 ; авторський нагляд здійснює ОСОБА_3 ; проектна документація розроблена ПП «ІНВЕСТ-СЕРВІС», головний архітектор проекту ОСОБА_3 , наказ № б/ н від 01.03.2020, експертиза проекту проведена ТОВ «ПРОЕКСП», номер експертного звіту розгляду проектної документації на будівництво в частині міцності, надійності та довговічності об'єкта будівництва № 1615-1-20 від 30.03.2020 АЕ № 005265, експерт ОСОБА_4 ; техніко-економічні показники: загальна площа об'єкту - 277,5 кв.м, поверховість -1 поверх.
В декларації від 25.01.2023 № ОД 101230123207 про готовність до експлуатації об'єкта зазначено:
замовник будівництва - ОСОБА_1 ; клас наслідків - СС1; документ, що засвідчує право власності та користування земельною ділянкою- відсутній, підстава: реконструкція або капітальний ремонт об'єктів будівництва без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані; технічний нагляд здійснює ОСОБА_2 (АТ № 005927), договір № б/ н від 30.03.2020; авторський нагляд здійснює ОСОБА_3 ; проектна документація розроблена ПП «НВЕСТ-СЕРВІС», головний архітектор проекту ОСОБА_3 (АА №000929), наказ № б/н від 01.03.2020; експертиза проекту проведена ТОВ «ПРОЕКСП», номер експертного звіту щодо розгляду проектної документації на будівництво в частині міцності, надійності та довговічності об'єкта будівництва № 1615-1-20 від 30.03.2020 АЕ №005265, експерт ОСОБА_4 (АЕ № 005265); технічна інвентаризація виготовлена ФОП ОСОБА_5 від 12.01.2023; техніко-економічні показники: загальна площа об'єкту - 277,5 кв.м, площа забудови 307,9 кв.м, поверховість -1 поверх.
Також в акті обстеження вказано, що за інформацією Департаменту земельних ресурсів, Одеська міська рада не приймала рішення щодо передачі у власність чи користування земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 та згідно листа ПП «ІНВЕСТ-СЕРВІС» від 01.08.2024 № 01-08/24 (вх. №01-9/177-вих) дана проектна організація не розробляла жодного проекту для м. Одеса та Одеської області.
Також, головний архітектор проекту ОСОБА_3 (кваліфікаційний сертифікат АР № 000920), призначений наказом від 01.03.2020 не працював в проектній організації ПП «Інвест-Сервіс», та не мав цивільно-правових договорів з ПП «Інвест-Сервіс». В журналі реєстрації наказів ПП «Інвест-Сервіс» наказ № б/н від 01.03.2020, не зареєстрований.
Джерела правового регулювання (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та оцінка суду апеляційної інстанції доводів апеляційної скарги і висновків суду першої інстанції.
Переглянувши справу за наявними у ній доказами та перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення, з огляду на таке.
Передусім слід відзначити, що задля гарантування юридичної визначеності суд апеляційної інстанції має право відступати від свого попереднього висновку, але лише за наявності для цього належної підстави. Колегія суддів вважає, необхідним відступити від свого попереднього висновку, викладеного в постанові від 14.11.2024 у справі №420/21467/23 позовом Управління ДАБК Одеської міської ради до ОСОБА_6 про припинення права на виконання будівельних робіт та скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
У цьому рішенні, суд апеляційної інстанції поважав необґрунтованим висновок суду першої інстанції, що Управління ДАБК Одеської міської ради порушило Порядок №553, що виразилося у непроведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності та нескладенні уніфікованої форми акта, що складається за результатами проведення такого заходу.
Розглядаючи дану справу за аналогічними правовідносинами, колегія суддів дійшла висновку про те, що слід відступити від висновку, що викладений судом апеляційної інстанції, в постанові від 14.11.2024 у справі №420/21467/23, адже він не узгоджується з правовими висновками суду найвищої інстанції.
Зокрема, у постанові від 23.10.2024 у справі №420/34766/23 Верховний Суд, розглядаючи близькі за змістом правовідносини, зробив правовий висновок про те, що посилання органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду на норми Порядку № 135, як на підставу проведення комісійного обстеження об'єкту будівництва замість позапланової перевірки є необґрунтованим та не спростовує висновки судів попередніх інстанцій про порушення процедури здійснення державного архітектурно-будівельного контролю як підстави для відмови в задоволенні позову Управління.
Верховний Суд, в цій справі, відзначив, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а в разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Розв'язуючи питання, які поставлені в апеляції, колегія суддів звертає увагу на таке.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначає Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI).
Частиною 1 статті 41 Закону № 3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об'єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.
У разі систематичного (два і більше разів підряд) перешкоджання проведенню перевірки посадовим особам органу державного архітектурно-будівельного контролю, невиконання вимог приписів посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених під час перевірки, а саме: порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, проектної документації на будівництво об'єкта, будівельних норм і правил, а також в інших випадках, визначених цим Законом, відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю звертається до суду із позовом про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт.
Неподання органом державного архітектурно-будівельного контролю позову до суду про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт протягом двох місяців з дня закінчення строку для усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил, визначеного у приписі про зупинення підготовчих або будівельних робіт, або постановлення судом ухвали про відмову у відкритті провадження у справі, про залишення позову (заяви) без розгляду, є підставою для відновлення виконання підготовчих та/або будівельних робіт (крім випадків, якщо підготовчі та/або будівельні роботи зупинені через не набуття права на їх виконання).
Як мовилося вище, Порядок № 553 визначає процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками, сертифікованими відповідальними виконавцями робіт, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об'єкта будівництва, та експертними організаціями (далі - суб'єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Відповідно до пункту 5 цього Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Пунктом 7 Порядку № 553 визначено, що позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема:
необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
виявлення факту самочинного будівництва об'єкта.
Згідно з пунктом 17 Порядку № 553 у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обов'язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.
Аналіз указаних норм свідчить про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення перевірок (планових та позапланових), при цьому для призначення та проведення позапланової перевірки необхідна наявність визначених підстав. Крім того, чинним законодавством визначений алгоритм дій органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо фіксації результатів проведення перевірки, дотримання якого зумовлює можливість притягнення суб'єкта містобудування до відповідальності у разі порушення останнім вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Частина 3 статті 6 Закону № 3038-VI встановлює, що до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать, зокрема, виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Згідно пункту 1 Положення про Управління державного-архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 03.11.2021 №671-VIII, Управління є виконавчим органом Одеської міської ради та створено відповідно до законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про архітектурну діяльність» та інших нормативно-правових актів з метою здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у сфері містобудівної діяльності на території м. Одеси.
Пунктами 2.1 та 2.4 вказаного Положення, основним завданням Управління ДАБК Одеської міської ради є здійснення на території Одеси державного архітектурно - будівельного контролю, виконання дозвільних та реєстраційних функцій у сфері містобудівної діяльності відповідно до чинного законодавства.
Управління, відповідно до покладених на нього завдань, здійснює державний архітектурно-будівельний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проєктування об'єктів містобудування, проєктної документації щодо об'єктів, розташованих у межах м. Одеси.
Частиною 1 статті 34 Закону №3038-VI встановлено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після:
подання повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України.
Із фактичних обставин справи випливає, об'єкт будівництва «Реконструкція нежитлової будівлі, без зміни її зовнішньої конфігурації та функціонального призначення з внутрішнім переплануванням, без зміни зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані, з дообладнанням об'єкта засобами для безперешкодного доступу осіб з інвалідністю та інших маломобільних груп населення за адресою: м. Одеса, вул. Архітектурська, 22» належить до об'єктів з незначними наслідками класу наслідків - СС1, а відтак ОСОБА_1 подала повідомлення про початок виконання будівельних робіт.
Відповідно до частини 9 статті 35 Закону України №3038-VI право на початок виконання будівельних робіт, набуте на підставі поданого повідомлення, може бути припинено відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю, у тому числі у разі на підставі судового рішення, що набрало законної сили.
Замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданому ним повідомленні про початок виконання будівельних робіт, та за виконання будівельних робіт без повідомлення (частина 10 Закону України №3038-VI).
Водночас, відповідно до частини 2 статті 39-1 Закону України №3038-VI, у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.
Як згадувалося вище, підставами для проведення позапланової перевірки, відповідно до Порядку №533 є, зокрема: необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів.
Порядок взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов'язаних із виявленням самочинного будівництва у місті Одесі та вжиттям заходів реагування, затвердженого рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.03.2018 №135 (далі - Порядок №135) визначає організаційні засади взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань виявлення фактів самочинного будівництва та вжиття відповідних заходів реагування на такі факти.
Пунктом 3 Порядку №135 передбачено, що особа, яка відповідно до покладених на неї обов'язків за цим Порядком виявила факт самочинного будівництва, зобов'язана протягом трьох робочих днів повідомити про такий факт управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, відповідну районну адміністрацію Одеської міської ради за місцезнаходженням об'єкта самочинного будівництва з одночасним направленням копій наявних з цього приводу матеріалів.
У разі надходження повідомлень від юридичних та фізичних осіб про виявлення факту самочинного будівництва на території міста Одеси до інших органів Одеської міської ради, вони підлягають перенаправленню до управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради та відповідної районної адміністрації Одеської міської ради протягом трьох робочих днів.
Управління ДАБК Одеської міської ради проводить позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт на відповідному об'єкті будівництва, за необхідності із залученням представника районної адміністрації Одеської міської ради, Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (пункту 4 Порядку № 135).
За необхідності районна адміністрація Одеської міської ради спільно з представником відповідного комунального підприємства житлово-комунального сервісу Одеської міської ради та, за можливістю, із залученням представника особи, яка виявила факт самочинного будівництва, проводить обстеження об'єкта будівництва, про що складає акт (за формою, що додається) та здійснює фотофіксацію (пункт 5 Порядку № 135).
Згідно з пунктом 7 Порядку № 135 за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акту перевірки, управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради складає протокол, видає припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Поряд з цим, 13.03.2022 Кабінет Міністрів України прийняв постанову №303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану».
У зв'язку з наведеним, рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 22.06.2023 №216 «Про внесення змін до Порядку взаємодії виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів та організацій Одеської міської ради з питань, пов'язаних із виявленням самочинного будівництва у місті Одесі та вжиттям заходів реагування, затвердженого рішенням виконавчого комітету Одеської міської ради від 29.03.2018 №135 (далі - Порядок №135) Управління ДАБК Одеської міської ради наділено повноваженнями виявляти факти самочинного будівництва, шляхом складання акта.
Зокрема, пункт 5 Порядку №135 викладений в такий редакції: за необхідності районна адміністрація Одеської міської ради або Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради із залученням представників інших виконавчих органів, комунальних підприємств, установ, закладів, організацій Одеської міської ради відповідно до їх повноважень та завдань, за можливістю із залученням представника особи, яка виявила факт самочинного будівництва, проводить обстеження об'єкта будівництва, про що складає акт (за формою, що додається) та здійснює фотофіксацію».
За встановленою, органом місцевого самоврядування, формою складається акт обстеження об'єкта містобудування щодо дотримання законодавства, затвердженої містобудівної документації при плануванні та забудові на території м. Одеси.
Як згадувалося вище такий акт був складений та підписаний, 08.08.2024, представником Київської районної державної адміністрації Одеської міської ради, представником Управління ДАБК Одеської міської ради та представником Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради.
За його змістом, Управління ДАБК Одеської міської ради виявило подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні, а також у зареєстрованій декларації, які, на думку органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом.
Варто відзначити, що частиною першою статті 38 Закону № 3038-VI унормовано, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Тобто, положення частини першої статті 38 Закону № 3038-VI встановлює перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред'явлення позову про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсації витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Зокрема, пред'явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;
2) визначення такого об'єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб є неможливою;
3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
Тобто, зверненню суб'єкта владних повноважень з адміністративним позовом про зобов'язання знести самочинне будівництва передує саме наявність вищезазначених обставин.
Отже, є підстави вважати обґрунтованим висновок суду першої інстанції, що аналіз викладених вище правових норм дає підстави стверджувати, що Порядком № 135 не визначено іншої процедури здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, ніж у Законі № 3038-VI та Порядку № 553, позаяк Порядком № 135 передбачено проведення саме позапланової перевірки у разі виявлення фактів самочинного будівництва, з наступним складенням акту перевірки, протоколу та обов'язкового до виконання припису про усунення порушення вимог законодавства.
І, що важливо, саме з невиконання суб'єктом містобудування цього припису, Порядок № 135 пов'язує право Управління звертатися до суду з відповідним позовом.
Тобто комісійне обстеження об'єкта не може підміняти проведення позапланової перевірки, або давати підстави її не проводити.
З огляду на викладене, як правильно зауважив суд першої інстанції, покликання Управління ДАБК Одеської міської ради на норми Порядку №135, як на підставу достатності проведення тільки комісійного обстеження об'єкту будівництва без наступного проведення позапланової або планової перевірки є помилковими, та непроведення позивачем процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з таким позовом, є підставою для відмови в задоволенні позову.
У цьому контексті варто зазначити, що частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Указана норма Основного Закону означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Верховний Суд, проводячи тлумачення наведеної норми Основного Закону, в постанові від 23.10.2024 у справі №420/34766/23, роз'яснив, що вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним.
«У межах повноважень», на думку суду касаційної інстанції означає, що суб'єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх.
«У спосіб» означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби.
Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.
За таких умов, Верховний Суд наголосив, що встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. Ураховуючи, що рішення суду першої інстанції ухвалено з дотриманням вимог статті 316 КАС України, відсутні підстави для задоволення апеляції та його скасування.
За результатами апеляційного розгляду, розподіл судових витрат не проводився.
Стаття 328 КАС України встановлює право учасників справи, а також осіб, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки на касаційне оскарження рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Водночас пункт 2 частини 5 вказаної статті встановлює, що не підлягають касаційному оскарженню, у тому числі судові рішення у справах незначної складності та інших справах, розглянутих за правилами спрощеного позовного провадження (крім справ, які відповідно до цього Кодексу розглядаються за правилами загального позовного провадження), крім випадків якщо:
а) касаційна скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовної практики;
б) особа, яка подає касаційну скаргу, відповідно до цього Кодексу позбавлена можливості спростувати обставини, встановлені оскарженим судовим рішенням, при розгляді іншої справи;
в) справа становить значний суспільний інтерес або має виняткове значення для учасника справи, який подає касаційну скаргу;
г) суд першої інстанції відніс справу до категорії справ незначної складності помилково.
Отже, враховуючи, що судом апеляційної інстанції постановлено рішення у справі розглянутої за правилами спрощеного позовного провадження, відсутні підстави для його оскарження в касаційному порядку.
Керуючись статтями 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради - залишити без задоволення.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 січня 2025 року у справі за позовом Управління державного архітектурно - будівельного контролю Одеської міської ради до ОСОБА_1 про припинення права на виконання будівельних робіт та скасування реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню в касаційному порядку до Верховного Суду не підлягає, за винятком випадків, перелічених у пункті 2 частини 5 статті 328 КАС України.
Доповідач - суддя І. О. Турецька
суддя Ю. М. Градовський
суддя О. А. Шевчук
Повне судове рішення складено 21.04.2025.