16 квітня 2025 року
м. Київ
справа №990/161/25
адміністративне провадження № П/990/161/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Гімона М.М.,
суддів: Васильєвої І.А., Дашутіна І.В., Хохуляка В.В., Юрченко В.П.,
перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправною бездіяльності,
14 квітня 2025 року до Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Президента України, подана безпосередньо до суду. Позивач просить визнати протиправною бездіяльність Відповідача (Президента України) щодо незвернення до Конституційного Суду України з поданням щодо конституційності норм законодавства, зазначених у позовній заяві.
На обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 посилається на те, що неконституційними є норми законодавства, зокрема, щодо пенсійного забезпечення (статті 27, 28, 33, 36 частина 2, 42 Закону №1058-1V); Державного бюджету (статті 7 Законів на 2021-2025 рр. - занижений ПМ); Компенсації вкладів СРСР (фактична невиплата всупереч Рішенню КСУ № 13-рп/2001); примусової цифровізації (вимоги "Дія", Helsi, смартфонів); безоплатної правничої допомоги (Закон про БПД). Позивач зазначає, що звертався до Президента України як гаранта Конституції з вимогою виконати свій обов'язок та ініціювати конституційне подання до КСУ для перевірки цих законів, однак, відповідач протиправно бездіяв. Спроби захистити свої права в судах наразилися на посилання на необхідність звернення до КСУ з конституційною скаргою, однак, на переконання позивача, стаття 55 Закону України «Про Конституційний Суд України» є неконституційною, оскільки суперечить статті 5 Конституції (влада через органи) та статтям 150, 151 (вичерпний перелік суб'єктів подання). Конституція не передбачає права позивача звертатися до КСУ з питань конституційності законів. Відповідно, є колізія та спір у питанні: хто саме зобов'язаний звертатися до Конституційного Суду України.
Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, зокрема з'ясовуючи на підставі пункту 4 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
Згідно з пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Відповідно до пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
У частині четвертій статті 22 КАС України визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності зокрема Президента України.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Президента України.
Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правову позицію про те, що приписи частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися ті акти, дії чи бездіяльність глави держави, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких Президент України реалізує свої владні (управлінські) функції / повноваження і які не вимагають перевірки на відповідність Конституції України за їх юридичним змістом і процедурою розгляду (зокрема, але не виключно, постанови від 13 лютого 2025 року у справі № 990/357/24, від 06 березня 2025 року у справі № 990/10/25).
Це означає, що питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів не охоплюються «управлінською діяльністю» Президента України, яка може піддаватися судовому контролю суду адміністративної юрисдикції. Не наділений Верховний Суд і повноваженнями в порядку адміністративного судочинства визначати суб'єктів звернення до Конституційного Суду України.
Суд звертає увагу, що судовий контроль не може охоплювати питань, які визначаються виключно законами України, а також питань, вирішувати які уповноважено відповідні державні органи (в межах визначеної компетенції і встановленої процедури). Не може виникнути предмета спору у правовідносинах, учасником яких позивач не є, тобто коли акти / дії / бездіяльність глави держави не створюють безпосередніх юридичних наслідків саме для позивача.
Позовні вимоги, які заявив ОСОБА_1 , стосуються не стільки вирішення публічного-правового спору, скільки є намаганням (за посередництва суду) спонукати Президента України реалізувати свої повноваження як суб'єкта права на конституційне подання, що не охоплюється завданням адміністративного судочинства. Статус гаранта Конституції України не може позиціонуватися як владно-управлінська діяльність (функція) у всіх найважливіших сферах суспільного життя (врегульованих законами України). Такі вимоги суперечать і встановленому конституційному ладу, за яким державна влада поділена на три гілки, а органи держави та їх посадові особи зобов'язані діяти на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Суд не може перебирати на себе функції, які не ґрунтуються на законі; крім того, завданням суду, зокрема адміністративного, є вирішення спорів, які своєю чергою витікають з правовідносин, учасники яких взаємодіють між собою безпосередньо; у цьому контексті особливістю адміністративного судочинства є те, що рішення / дії владного суб'єкта наділені імперативом щодо підвладного суб'єкта, захист прав та інтересів якого власне покликаний здійснити адміністративний суд.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З урахуванням зазначеного, оскільки позивач оспорює бездіяльність Президента України, яка за своїм змістом не є його управлінською діяльністю, яка би створювала безпосередньо для позивача певні правові наслідки, відповідно з таких правовідносин не може виникати публічно-правового спору, який віднесено до юрисдикції адміністративного суду (у цьому випадку - Верховного Суду як суду першої інстанції), то згідно з наведеними положеннями пункту 1 частини першої статті 170 КАС України у відкритті провадження за вказаним позовом слід відмовити.
Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України, у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз'яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.
Поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства», слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а тому неможливо зазначити суд, до юрисдикції якого мав би належати розгляд заявлених ОСОБА_1 позовних вимог.
Наслідки відмови у відкритті провадження в адміністративній справі визначені частиною п'ятою статті 170 КАС України.
Керуючись статтями 5, 19, 22, 170, 248, 266 КАС України,
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправною бездіяльності.
Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Ухвала набирає законної сили в порядку, визначеному статтею 256 КАС України. Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її підписання.
СуддіМ.М. Гімон І.А. Васильєва І.В. Дашутін В.В. Хохуляк В.П. Юрченко