14 квітня 2025 року
м. Київ
справа №9901/358/20
адміністративне провадження № П/9901/358/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Юрченко В.П.,
суддів: Ханової Р.Ф., Бившевої Л.І., Білоуса О.В., Гончарової І.А.,
за участі секретаря судового засідання Титенко М.П.
представник позивача - не з'явився,
представник відповідача - Пантюхова Л.Р.,
представників третьої особи (СБУ) - Онищук С.Б., Ярко О.Ю.,
представник третьої особи (РНБО) - не з'явився,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного провадження клопотання представника відповідача Пантюхової Л.Р. про закриття провадження у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гісінфо» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 14 травня 2020 року №184/2020 в частині,
Товариство з обмеженою відповідальністю «Гісінфо» звернулося до Верховного Суду з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, в якому просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 14 травня 2020 року № 184/2020 «Про застосування, скасування і внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» в частині введення в дію пункту 134 додатку 3 до рішення Ради національної безпеки і оборони України відносно: програмного забезпечення «Муніципальна геоінформаційна система «Земля і нерухомість», «Автоматизоване робоче місце містобудівника», «Геоінформаційна система ВебСервер АГРО», «Геоінформаційна система ВебСервер ГРАД», «Автоматизоване робоче місце Служби аеронавігаційної інформації», «Геоінформаційна система gisMapServer», «Геоінформаційна система gisMapViewer», «Геопортал програми по роботі з кадастровою базою даних gisMapCADWeb», «Геопортал комплексу ведення банку даних цифрових карт і даних дистанційного «зондування» землі gisMapGeoDBWeb».
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Гусака М. Б. ухвалою від 17 листопада 2020 року відкрив провадження у цій справі.
Ухвалою від 17 березня 2021 року, постановленою у судовому засіданні, задоволено заяву судді Гусака М.Б. про самовідвід, оскільки суддя Гусак М.Б. не має доступу і допуску до державної таємниці, що унеможливлює його участь у розгляді цієї справи, враховуючи, що матеріали такої (справи) містять інформацію, віднесену до державної таємниці, доступ до якої вимагає спеціального допуску.
Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 березня 2021 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: ОСОБА_1 (головуючий суддя), Мороз Л.Л., Загороднюк А.Г., Кашпур О.В., Соколов В.М.
Верховний Суд у складі судді ОСОБА_1 ухвалою від 22 березня 2021 року прийняв до свого провадження справу та 25 березня 2021 року ухвалою призначив до розгляду в судовому засіданні на 19 квітня 2021 року.
На підставі Розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду у зв'язку з тривалою відпусткою судді Мороз Л.Л., з метою дотримання строків розгляду справи, здійснено повторний автоматизований розподіл судової справи між суддями, про що складено протокол від 05 травня 2023 року. Для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: ОСОБА_1 (головуючий суддя), Білак М.В., Загороднюк А.Г., Кашпур О.В., Соколов В.М.
Згідно із протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04 серпня 2023 року №1265 (у зв'язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 03 серпня 2023 року № 770/0/15-23 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв'язку з поданням заяви про відставку», згідно з наказом Голови Верховного Суду від 03 серпня 2023 року № 2457-к «Про відрахування судді ОСОБА_1 зі штату Верховного Суду»), визначено новий склад колегії суддів: Юрченко В.П. (головуючий суддя), судді: Білоус О.В., Бившева Л.І., Гончарова І.А., Ханова Р.Ф.
Розгляд справи розпочато спочатку за правилами спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін колегією суддів у складі п'яти суддів.
14 квітня 2025 року у судовому засідання представником відповідача Пантюховою Л.Р. заявлено клопотання про закриття провадження у справі.
В обґрунтування зазначеного клопотання представник відповідача зауважила, що Указ Президента України про введення в дію рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) стосується застосування персональних санкцій щодо визначених у ньому осіб, а отже, є актом індивідуальної дії, який не містить загальнообов'язкових правил поведінки, передбачає індивідуалізовані приписи щодо обмеження здійснення господарської діяльності визначених Указом суб'єктів, не регулює певний вид суспільних відносин і вичерпує свою дію після його реалізації. Тому, вважає, що оскільки позивач не є учасником (суб'єктом) правовідносин, визначених в оскаржуваному Указі індивідуального характеру, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення з цим позовом.
Представник третьої особи (СБУ) підтримав заявлене клопотання про закриття провадження у справі.
Представник позивача у судове засідання, призначене на 14 квітня 2025 року не з'явився, направивши клопотання про відкладення розгляду справи.
Колегія суддів, порадившись, ухвалила: відхилити клопотання представника позивача про відкладення розгляду справи та перейти до розгляду клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі без участі представника позивача.
Суд, заслухавши думку представника відповідача та представника третьої особи (СБУ), з'ясувавши обставини, на які посилаються учасники справи, обґрунтовуючи свою позицію щодо закриття провадження у справі, дослідивши матеріали судової справи, встановив таке.
Рішенням РНБО від 14 травня 2020 року «Про застосування, скасування і внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені Службою безпеки України та Кабінетом Міністрів України.
Додатком 3 до рішення РНБО від 14 травня 2020 року внесено зміни в додаток 2 до рішення РНБО від 21 червня 2018 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
Зокрема, позицію 134 додатку 2 до рішення РНБО України, якою застосовано санкції до Акціонерного товариства "Конструкторське бюро "ПАНОРАМА" викладено у новій редакції, та уточнено вид санкцій: інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим Законом (заборона здійснення державних закупівель товарів, послуг, робіт та використання державними підприємствами, установами і організаціями України програмних продуктів "Геоинформационная система "Панорама", "Настольная геоинформационная система "Панорама", "Профессиональный векторизатор "Панорамаредактор", "Геоинформационная система "Панорама Мини", "Геоинформационная система "Граница", "Геоинформационная система "Экологический мониторинг и аналитика", "Автоматизированное рабочее место геолога", "Муниципальная геоинформационная система "Земля и недвижимость", "Автоматизированное рабочее место градостроителя", "Автоматизированное рабочее место кадастрового инженера", "Программа для автоматизации управления деятельностью сельскохозяйственного предприятия" ("Панорама АГРО"), "Автоматизированное рабочее место агронома", "Панорама-редактор "Земледелие", "Автоматизированное рабочее место сельхозпроизводителя", "Геоинформационная система "Панорама-Агрохолдинг", "Геоинформационная система "ПанорамаАВТО", "Геоинформационная система "Панорама-Агропредприятие", Серверное приложение "GIS WebServer AGRO", "Геоинформационная система Конструктор", "Муніципальна геоінформаційна система "Земля і Нерухомість", "Автоматизоване робоче місце містобудівника", "Геоінформаційна система ВебСервер АГРО", "Геоінформаційна система ВебСервер ГРАД", "Автоматизоване робоче місце Служби аеронавігаційної інформації", "Геоінформаційна система gisMapServer", "Геоінформаційна система gisMapViewer", "Геопортал програми по роботі з кадастровою базою даних gisMapCADWeb", "Геопортал комплексу ведення банку даних цифрових карт і даних дистанційного "зондування" землі gisMapGeoDBWeb".
Президент України Указом від 14 травня 2020 року № 184/2020 ввів у дію рішення РНБО від 14 травня 2020 року «Про застосування, скасування і внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно із частиною першою статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Повноваження Президента України визначені у статті 106 Конституції України, з пункту 31 частини першої якої вбачається, що Президент України здійснює інші повноваження, визначені Основним Законом України.
Згідно з пунктом 28 частини першої статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.
Конституційно-правовий статус інституту Президента України базується на правилах та нормах, які регулюють положення глави держави у механізмах державного управління. Порядок діяльності Президента України, його повноваження, взаємодія з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування нормативно встановлені.
Відповідно до частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України на основі та на виконання як Конституції, так і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Компетенція та функції РНБО визначаються Конституцією України та законом.
Відповідно до статті 107 Конституції України Рада національної безпеки і оборони України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Рада національної безпеки і оборони України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою Ради національної безпеки і оборони України є Президент України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України.
Згідно із частинами першою, третьою, четвертою статті 10 Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» №183/98-ВР (надалі - Закон №183/98-ВР) рішення Ради національної безпеки і оборони України приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення Ради національної безпеки і оборони України, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (частина друга статті 1 Закону № 1644-VII).
Відповідно до статті 2 Закону № 1644-VII правову основу застосування санкцій становлять Конституція України, міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, закони України, нормативні акти Президента України, Кабінету Міністрів України, рішення Ради національної безпеки і оборони України, відповідні принципи та норми міжнародного права.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання (частина третя статті 5 Закону № 1644-VII).
У контексті спірних правовідносин Суд повинен з'ясувати або спростувати наявність факту або обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод позивача.
Судом встановлено, що РНБО рішенням від 14 травня 2020 року «Про застосування, скасування і внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), внесені Службою безпеки України та Кабінетом Міністрів України.
Президент України Указом від 14 травня 2020 року № 184/2020 ввів у дію рішення РНБО від 14 травня 2020 року «Про застосування, скасування і внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)».
Вважаючи такий Указ відповідача в частині введення в дію пункту 134 додатку 3 до рішення РНБО відносно: програмного забезпечення «Муніципальна геоінформаційна система «Земля і нерухомість», «Автоматизоване робоче місце містобудівника», «Геоінформаційна система ВебСервер АГРО», «Геоінформаційна система ВебСервер ГРАД», «Автоматизоване робоче місце Служби аеронавігаційної інформації», «Геоінформаційна система gisMapServer», «Геоінформаційна система gisMapViewer», «Геопортал програми по роботі з кадастровою базою даних gisMapCADWeb», «Геопортал комплексу ведення банку даних цифрових карт і даних дистанційного «зондування» землі gisMapGeoDBWeb» протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Перевіривши матеріали справи та суть спірних правовідносин, Суд дійшов таких висновків.
Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов'язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте.
Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), а також встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення). Тобто, порушення або оспорювання прав та інтересів особи, яка звертається до суду за їх захистом, є обов'язковими.
З огляду на встановлені в цій справі фактичні обставини, зважаючи на їхній зміст та юридичну природу, оскаржуваний Указ є актом індивідуальної дії і його видання не зачіпає конкретних прав позивача.
Зважаючи на зміст та юридичну природу, Указ від 14 травня 2020 року № 184/2020 є актом індивідуальної дії по відношенню до Акціонерного товариства «Конструкторське бюро «ПАНОРАМА», а відтак його видання не зачіпає конкретних прав позивача.
Оскільки Товариство з обмеженою відповідальністю «Гісінфо» не є учасником (суб'єктом) правовідносин щодо застосування обмежувальних заходів до певного кола фізичних та юридичних осіб, передбачених в оскаржуваному Указі індивідуального характеру, то такий Указ не породжує для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
За таких обставин Указ Президента України від 14 травня 2020 року № 184/2020, яким введено в дію рішення РНБО від 14 травня 2020 року «Про застосування, скасування і внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)», не створює безпосередньо для Товариства з обмеженою відповідальністю «Гісінфо» жодних юридичних прав та/чи обов'язків, не зумовлює прийняття щодо нього жодного рішення, відтак видання цього Указу відповідача не привело до виникнення публічно-правових відносин у цій справі.
Таким чином, між позивачем і Президентом України немає публічно-правового спору (у розумінні КАС України) щодо Указу, який оскаржується, а тому юрисдикція суду на ці відносини не поширюється. Це виключає можливість розгляду справи адміністративним судом.
При цьому законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч волі та інтересам) адресатів індивідуальних актів, зокрема як у цій справі - застосування обмежувальних заходів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
З наведеного висновується, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень саме управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Не поширюють свою дію ці положення на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Оскільки заявник не має права на оскарження даного правового акта індивідуальної дії, справа не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, клопотання представника відповідача підлягає задоволенню, а провадження у цій справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
Керуючись статтями 238, 239, 241, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Задовольнити клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі.
Закрити провадження у справі №9901/358/20 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гісінфо» до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 14 травня 2020 року №184/2020 в частині.
Ухвала суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги ухвала, якщо її не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на ухвалу Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного судового рішення..
...........................
...........................
...........................
...........................
...........................
В.П. Юрченко
Р.Ф. Ханова
Л.І. Бившева
О.В. Білоус
І.А. Гончарова ,
Судді Верховного Суду