Справа № 580/6934/24 Суддя (судді) першої інстанції: Анжеліка БАБИЧ
31 березня 2025 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Головуючого судді Коротких А.Ю.,
суддів Сорочка Є.О.,
Чаку Є.В.,
при секретарі Братиці К.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Черкаської міської ради на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року у справі за позовною заявою Червонослобідської сільської ради Черкаського району до Черкаської міської ради, третя особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Відділ містобудування та архітектури Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради про визнання протиправним і нечинним рішення,-
Червонослобідська сільська рада Черкаського району звернулась до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Черкаської міської ради, третя особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Відділ містобудування та архітектури Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради про визнання протиправним і нечинним рішення.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року адміністративний позов задоволено повністю.
Визнано протиправним і нечинним рішення Черкаської міської ради від 13.05.2021 року №5-318 Про затвердження містобудівної документації Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація).
Не погоджуючись із прийнятим рішенням суду, Черкаська міська рада звернулась з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову. Свої вимоги апелянт мотивує тим, що судом першої інстанції при постановленні оскаржуваного рішення неповно досліджено обставини, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального права.
Заслухавши учасників справи, суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Судом першої інстанції встановлено, що обстеження та погодження суміжних меж Червонослобідської сільської Ради народних депутатів та Черкаською міською Радою народних депутатів затверджене рішенням від 21.12.1992 року чітких границь згідно з актом спільної комісії (додаток 2.4).
06.05.1993 року рішенням Черкаської районної ради народних депутатів затверджені проекти формування територій і встановлення меж сільських та селищної Рад народних депутатів та сільських населених пунктів в їх адміністративних межах.
Згідно з даними ЄДРПОУ Червонослобідська рада зареєстрована, як орган місцевого самоврядування з 21.05.1997 року. З 12.02.2003 року зареєстрований вид господарської діяльності позивача - «УПРАВЛIННЯ СIЛ I СЕЛИЩ».
Генеральний план міста Черкаси затверджений відповідачем рішенням від 29.12.2011 року №3-505 «Про затвердження Генерального плану міста Черкаси» (далі - Генеральний план міста).
17.09.2015 року Департамент містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства Черкаської міської ради за результатом конкурсних торгів уклав договір №17580/1496 з ТОВ «Інститут Харківпроект» на розроблення проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)».
26.11.2015 року Листом Управління містобудування та архітектури Черкаської обласної державної адміністрації повідомило Департамент архітектури, містобудування та інспектування виконкому Черкаської міської ради пропозиції: для врахування та для узгодження спільних інтересів суміжних з містом територіальних громад та вирішення інших питань розвитку приміських територій провести консультативні зустрічі-наради з представниками громад та Черкаської районної державної адміністрації. Таких зустрічей не проведено.
Засідання погоджувальної комісії з розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» відповідно до затвердженого протоколу (https://chmr.gov.ua/_upload/2015_genplan/Protocol_commisson_genplan_2015.pdf) проведені 07.06.2017 року, 12.06.2017 року, 20.06.2017 року, 22.06.2017 року. На них частково враховані пропозиції забудовників. Водночас листом від 10.02.2017 року Департамент містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства Черкаської обласної державної адміністрації повідомив Виконком відповідача про недоцільність формування житлового острова на місці затоки Дніпра з розміщенням на ньому мікрорайону багатоповерхової забудови (п.16.1), про необхідність (п.18) визначення більш чіткого проходження межі міста відносно об'єктів планувальної інфраструктури та про повноваження архітектурно-містобудівної ради Мінрегіону України розглядати проекти таких документів, як генеральний план та зміни до нього.
23.01.2017 року Листом Черкаське регіональне управління повідомило Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради щодо наявності зауважень і пропозицій до вказаної містобудівної документації. Зокрема, що проведення будь-яких робіт, у т.ч. намивних, в межах дамби через річку Дніпро категорично заборонено, оскільки паралельно проходять кабелі державного зв'язку, а також заперечує проти використання накопичувального басейну дренажних вод захисту м. Черкаси села Змагайлівка та сільськогосподарських угідь для влаштування очисних споруд. Крім того, побудовані штучні ГТС в 60-х роках і на цей час набрали стану гідрологічної рівноваги, з огляду на що будь-яке виконання гідрологічних робіт та розташування споруд негативно вплине як на ГТС, так і на дорогу через Дніпро, переформування берегів внаслідок руслових процесів.
Листом від 02.02.2017 року вих.№02/401 Державна екологічна інспекція у Черкаській області на виконання доручення першого заступника голови Черкаської обласної державної адміністрації повідомила Управління житлово-комунального господарства Черкаської ОДА про необхідність урахування під час розроблення вказаної містобудівної документації зауважень про недотримання в Схемі планувальних обмежень вимог п.3 ст.61, ст.88 Водного кодексу України та влаштування намивних територій, які на цей момент не відносяться до території міста Черкаси, в районі дамби може призвести до порушення її цілісності
Також листом від 25.02.2017 року Черкаська районна державна адміністрація вказала Департаменту містобудування, архітектури, будівництва та житлово-комунального господарства Черкаської обласної державної адміністрації про підтримку його пропозицій та запропонувала у кожному окремому випадку узгоджувати свої дії відповідно до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів.
18.01.2017 року містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» розглянута на засіданні архітектурно-містобудівної ради, що підтверджується її протоколом №31. Присутніми на ній були 5 із 9-ти членів ради та запрошені 37 посадових осіб інших органі влади, у т.ч. голова Червонослобіської сільської ради. Відомості про виступи, зауваження тощо запрошених осіб у протоколі не зафіксовані.
28.08.2018 року містобудівна документація «Внесення змін до Генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)» отримала експертний звіт №1356/е.
06.05.2020 року Кабінет Міністрів України (далі - КМУ) видав розпорядження №541-р «Про затвердження перспективного плану формування територій громад Черкаської області», відповідно до п.2 якого у склад позивача (код згідно з КОАТУУ 7124989001) мають входити Червонослобідська, Вергунівська та Хутірська територіальні громади та їх межі стають спільними з центром в с. Червона Слобода.
12.06.2020 року КМУ видав розпорядження №728-р «Про визначення адміністративних центрів та затвердження територій територіальних громад Черкаської області», додатком якого визначив саме попередній склад територіальної громади позивача та його межі.
13.05.2021 року відповідач на п'ятій сесії ухвалив спірне рішення №5-318, яким затвердив містобудівну документацію Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація), розроблену ТОВ «Інститут Харківпроект»; вніс зміни до Генерального плану міста Черкаси згідно з містобудівною документацією, затвердженою пунктом 1 цього рішення; установив, що після набрання чинності цим рішенням застосуванню підлягають положення Генерального міста з урахуванням внесених змін (актуалізації); зупинив дію Плану зонування території міста Черкаси, затвердженого його рішенням від 04.12.2014 року №2-513, у частині, що суперечить внесеним змінам до Генерального плану міста; Департаменту архітектури та містобудування доручив на основі внесених змін до Генерального плану міста забезпечити замовлення проекту містобудівної документації «Внесення змін до Плану зонування території міста Черкаси», науково-проектної роботи «Коригування історико-культурного опорного плану міста Черкаси», застосувати План зонування території міста Черкаси в частині, що відповідає внесеним змінам.
Не погоджуючись з оскаржуваним рішенням, позивач звернувся за захистом своїх прав та інтересів.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
Загальні норми процедури судового оскарження в межах розгляду публічно-правових спорів регулюються Кодексом адміністративного судочинства України.
На підставі частин першої - третьої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Частиною другою статті 44 КАС України передбачено, що учасники справи зобов'язані добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов'язки.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору в публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою за вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Процесуальні строки мають свою специфіку: по-перше, вони завжди мають імперативний характер; по-друге, процесуально-правові строки встановлюються для здійснення тих або інших процесуальних дій; по-третє, вони мають забезпечувати оперативність та ефективність здійснення правосуддя і сприяти дисциплінуючому впливові на учасників процесу.
Отже, запровадження строку, у межах якого особа може звернутися до суду з позовом, заявою, апеляційною чи касаційною скаргою, обумовлено передусім необхідністю дотримання принципу правової визначеності та забезпечення здійснення судових процедур у межах розумних строків.
У низці рішень ЄСПЛ принцип правової визначеності трактується у контексті дотримання принципу res judicata, тобто принципу остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного і обов'язкового рішення лише з метою повторного слухання справи і постановлення нового рішення. Відхід від цього принципу можливий, лише коли він зумовлений особливими і непереборними обставинами (справи «Рябих проти Росії», пункти 51, 52, «Брумареску проти Румунії», пункт 61).
Отже, встановлення строків звернення до суду із заявою чи скаргою у системному зв'язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для учасників справи того, що зі спливом встановленого проміжку часу прийняте судом рішення або здійснена дія не підлягатимуть скасуванню.
Обґрунтовуючи важливість дотримання принципу правової визначеності, ЄСПЛ сформував практику, відповідно до якої національними судами пріоритетність має надаватися дотриманню встановлених процесуальним законом строків звернення до суду, також строків апеляційного та касаційного оскарження судових рішень, а поновлення пропущеного строку допускається лише у випадках, коли мають місце не формальні та суб'єктивні, а об'єктивні та непереборні причини їх пропуску.
Зокрема, ЄСПЛ у справах «Світлана Науменко проти України», «Трегубенко проти України», «Праведна проти Росії», «Желтяков проти України» зазначає, що у випадках перегляду судових рішень як у порядку нагляду, так і у зв'язку з нововиявленими обстави
Встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України певних процесуальних дій.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 19 січня 2023 року у справі № 140/1770/19 та від 16 лютого 2023 року у справі № 803/1149/18 зауважила, що частинами другою та третьою статті 122 КАС України чітко визначено момент, з яким пов'язано початок відліку строку звернення до адміністративного суду, а саме з дня, коли особа дізналась або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Порівняльний аналіз словоформ «дізналася» та «повинна була дізнатися» дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов'язку особи знати про стан своїх прав. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Поважними причинами визнаються лише ті обставини, які були об'єктивно непереборними, тобто не залежали від волевиявлення особи, що звернулася з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Строк як відрізок часу обмежує дію суб'єктивних прав та обов'язків. Водночас процесуальний строк - це встановлений законом або визначений судом проміжок часу, протягом якого суд або учасники судового процесу мають право або зобов'язані вчинити певну процесуальну дію чи сукупність таких дій.
З матеріалів справи вбачається, що позов було подано до суду першої інстанції 12 липня 2024 року. Позивач оскаржує рішення відповідача «Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плату міста Черкаси (Актуалізація)»» від 13 травня 2021 року № 5-318.
Згідно з частиною 2 статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
У статті 123 КАС України визначено наслідки пропущення строків звернення до адміністративного суду.
1. У разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
2. Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
3. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
4. Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Колегією суддів встановлено, що позивачем не було до суду першої інстанції подано заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, крім того судом першої інстанції не було виявлено факт пропуску позивачем строку звернення до суду та не було вчинено відповідних дій згідно з процесуальним законом.
В судовому засіданні суду апеляційної інстанції представник позивача не зміг чітко вказати момент виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог, не зміг повідомити, коли саме позивач дізнався про порушення своїх прав.
З клопотання про поновлення строку звернення до суду або надання часу для подачі відповідного клопотання до суду не звертався.
Колегія суддів звертає увагу на те, що оскаржуване рішення відповідача
«Про затвердження містобудівної документації «Внесення змін до генерального плану міста Черкаси (Актуалізація)»» від 13 травня 2021 року № 5-318 було оприлюднено на сайті відповідача та забезпечено надання загального доступу до нього.
Колегією суддів враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
З урахуванням наведеного, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що суд першої інстанції не повністю встановив фактичні обставини справи та при ухваленні рішення допустив порушення норм процесуального права, помилково вирішивши по суті спір, позовні вимоги щодо якого підлягали залишенню без розгляду у зв'язку з пропуском строків звернення до суду.
Згідно п. 3 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду з підстав, встановлених 240 цього Кодексу.
Приписи п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України визначають, що суд своєю ухвалою залишає позовну заяву без розгляду з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про необхідність часткового задоволення апеляційної скарги та скасування рішення суду першої інстанції із залишенням позовної заяви без розгляду.
Керуючись ст. ст. 122, 123, 240, 243, 246, 315, 317, 319, 321, 325, 328 КАС України, суд
Апеляційну скаргу Черкаської міської ради задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 29 жовтня 2024 року скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою адміністративний позов Червонослобідської сільської ради Черкаського району до Черкаської міської ради, третя особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, - Відділ містобудування та архітектури Виконавчого комітету Червонослобідської сільської ради про визнання протиправним і нечинним рішення залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Верховного Суду.
Головуючий суддя: Коротких А.Ю.
Судді: Сорочко Є.О.
Чаку Є.В.
Повний текст виготовлено: 02 квітня 2025 року.