про залишення позовної заяви без руху
31 березня 2025 р. № 400/2998/25
м. Миколаїв
Суддя Миколаївського окружного адміністративного суду Ярощук В.Г., ознайомившись з позовною заявою:
за позовомМиколаївської окружної прокуратури, бульв. Бузький, 15, м. Миколаїв, Миколаївський район, Миколаївська область, 54006,
в інтересах держави в особіДержавного агентства лісових ресурсів України, вул. Руставелі Шота, 9А, м. Київ, 01001 Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, просп. Центральний, 16, м. Миколаїв, Миколаївський район, Миколаївська область, 54029
доВоскресенської селищної ради, вул. Соборна, 86, с-ще Воскресенське, Миколаївський район, Миколаївська область, 57210,
провизнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
27 березня 2025 року до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява заступника керівника Миколаївської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державного агентства лісових ресурсів України та Південного міжрегіонального управління лісового господарства та мисливського господарства до Воскресенської селищної ради (далі - відповідач) про:
визнання протиправною бездіяльність відповідача щодо невинесення на розгляд сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 № 900 з прийняттям рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 571 Земельного кодексу України;
зобов'язання відповідача розглянути на сесії ради подання Південного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 10.11.2023 № 900 та прийняти за результатами розгляду рішення про віднесення земель до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 571 Земельного кодексу України.
Вирішуючи питання про прийняття позовної заяви, суд виходив з наступного.
Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано її з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визначення причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
За змістом частини першої статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 цього Кодексу, протягом п'яти днів з дня подання позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
Перевіривши позовну заяву на відповідність вимогам процесуального закону, суд прийшов до висновку, що вона подана без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 КАС України.
Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 1311 Конституції України прокуратура здійснює:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до частин третьої-п'ятої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (частина четверта).
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (частина п'ята).
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Згідно з абзацами першим і другим частини третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший-третій частини четвертої стаття 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке нездійснення захисту полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас здійснення захисту неналежним чином полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте, неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
Однак, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Суд встановив, що заступниця керівника Миколаївської окружної прокуратури право на звернення до суду з цим позовом обґрунтувала тим, що Державне агентство лісових ресурсів України та Південне міжрегіональне управління лісового господарства та мисливського господарства, як органи державної влади, уповноважені на захист інтересів держави у сфері охорони самосійних лісів, не здійснювали захист таких інтересів, що свідчить про їх бездіяльність та наявність підстав для вжиття заходів представницького характеру в інтересах держави в особі цих органів.
З цього приводу суд зазначає наступне.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 521 (далі - Положення № 521), Державне агентство лісових ресурсів України (Держлісагентство) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства.
Поряд з цим, згідно з абзацом першим пункту 1 Положення про міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства Державного агентства лісових ресурсів України, затвердженого наказом Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України від 29.09.2022 № 404, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 13.10.2022 за № 1231/38567 (далі - Положення № 404), Міжрегіональні управління лісового та мисливського господарства (далі - Управління) підпорядковуються - Держлісагентству та є його територіальними органами.
Таким чином, Державне агентство лісових ресурсів України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, а Південне міжрегіональне управління лісового господарства та мисливського господарства є його територіальним органом.
Відповідно до статті 281 Лісового кодексу України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства:
1) вносить пропозиції щодо формування державної політики;
2) здійснює державний контроль за додержанням нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства;
3) організовує ведення лісовпорядкування, державного лісового кадастру, обліку, моніторингу та проведення національної інвентаризації лісів;
4) організовує ведення лісового господарства і раціональне використання лісових ресурсів;
5) забезпечує функціонування державної лісової охорони, координує діяльність лісової охорони інших постійних лісокористувачів і власників лісів;
6) координує здійснення заходів з охорони лісів від пожеж та захисту від шкідників і хвороб;
7) координує роботу з ведення лісового господарства підпорядкованими йому науково-дослідними установами;
8) бере участь у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації кадрів для лісового господарства;
9) видає ліцензії відповідно до закону;
10) вносить пропозиції щодо обмеження або тимчасового припинення діяльності підприємств, установ та організацій незалежно від їх підпорядкування та форми власності у разі порушення ними лісового законодавства;
11) приймає рішення про віднесення лісів до відповідної категорії;
111) погоджує документацію із землеустрою у випадках та порядку, визначених Земельним кодексом України та Законом України «Про землеустрій», щодо відповідності зазначеної документації лісовому законодавству;
12) здійснює міжнародне співробітництво з питань ведення лісового господарства;
13) вирішує інші питання, визначені законами України та покладені на нього актами Президента України.
Отже, Лісовим кодексом України не встановлено повноваження Державного агентства лісових ресурсів України та його територіальних органів щодо звернення до суду з позовами про зобов'язання органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування розглядати подання відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, про віднесення земельних ділянок до самозаліснених.
Не передбачено таких повноважень Державного агентства лісових ресурсів України та його територіальних органів також і в Земельному кодексі України, Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів», Положенні № 521, Положенні № 404 тощо.
У постановах від 23.01.2025 у справі № 520/16197/23, від 30.01.2025 у справі № 400/10777/23 і від 20.02.2025 у справі № 260/8186/23 Верховний Суд сформував правовий висновок про те, що якщо законодавець у спеціальних нормативно-правових актах не наділив орган державної влади на звернення до суду із відповідними позовами, то і прокурор не може від його імені заявити такі позови.
За таких обставин, оскільки Державне агентство лісових ресурсів України та Південне міжрегіональне управління лісового господарства та мисливського господарства не наділені повноваження на звернення до суду з позовами про зобов'язання органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування розглядати подання відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства, про віднесення земельних ділянок до самозаліснених, тому прокурор не може від їх імені заявляти такі позови.
У цьому випадку, прокурор може заявити відповідний позов в інтересах держави з підстави відсутності суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого належить подання таких позовів.
Відтак заступниця керівника Миколаївської окружної прокуратури у позовній заяві не зазначила належних підстав для такого звернення.
Відповідно до частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
З огляду на вищевикладене, суд прийшов до висновку, що позовна заява не відповідає вимогам частини сьомої статті 160 КАС України.
Відповідно до частини другої статті 169 КАС України в ухвалі про залишення позовної заяви без руху зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення ухвали про залишення позовної заяви без руху.
Оскільки позовну заяву подано без додержання вимог, встановлених статтями 160, 161 КАС України, таку позовну заяву слід залишити без руху та надати позивачу строк для усунення зазначених вище недоліків шляхом подання суду позовної заяви, яка відповідає вимогам частини сьомої стаття 160 КАС України щодо зазначення у ній визначених законом підстав для звернення прокурора до суду з урахуванням висновків, викладених у цьому судовому рішенні.
Враховуючи те, що позовна заява та додані до неї документи подані до суду в електронній формі через електронний кабінет, суд проводитиме розгляд справи за матеріалами в електронній формі.
Керуючись статтями 160, 161, 169, 243, 248, 256, 293 КАС України, суд
1. Залишити позовну заяву без руху.
2. Проводити розгляд судової справи за матеріалами в електронній формі.
3. Надати заступниці керівника Миколаївської окружної прокуратури десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви шляхом подання до Миколаївського окружного адміністративного суду позовної заяви, яка відповідає вимогам статей 160, 161, 172 КАС України, зокрема щодо зазначення у ній визначених законом підстав для звернення прокурора до суду з урахуванням оцінки суду, наведеної у мотивувальній частині цієї ухвали.
4. Роз'яснити заступниці керівника Миколаївської окружної прокуратури, що:
відповідно пункту 1 до частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений строк;
позивач має подавати до суду заяви по суті справи, клопотання та письмові докази виключно в електронній формі, крім випадків, коли судом буде надано дозвіл на їх подання в паперовій формі (частина одинадцята статті 44 КАС України).
5. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею.
6. Ухвала оскарженню окремо від рішення суду не підлягає. Заперечення на ухвали, що не підлягають оскарженню окремо від рішення суду, включаються до апеляційної скарги на рішення суду.
Суддя В.Г.Ярощук