12 березня 2025 року
м. Київ
Справа № 910/20104/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснова Є. В. - головуючого, Мачульського Г. М., Рогач Л. І.,
секретаря судового засідання - Денисевича А. Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури на постанову Північного апеляційного господарського суду від 03.10.2024 (колегія суддів: Коробенко Г. П., Кравчук Г. А., Тарасенко К. В.) і рішення Господарського суду міста Києва від 23.05.2024 (суддя Головіна К. І.)у справі
за позовом заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави до відповідачів: 1) Київської міської ради, 2) Громадської організації "Ветеранів та інвалідів АТО", про визнання незаконним та скасування рішення про надання земельної ділянки, припинення права постійного користування, скасування рішення про державну реєстрацію, скасування державної реєстрації права,
за участі:
прокурора - Підяша О. С.,
представника відповідача-1 - Перепелиціна К. М.,
представників відповідача-2 - Шевченка А. В., Мітюріна С. О.,
Короткий зміст і підстави позовних вимог
1. У грудні 2023 року заступник керівника Київської міської прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду міста Києва в інтересах держави з позовом до Київської міської ради та Громадської організації "Ветеранів та інвалідів АТО" (далі - ГО "Ветеранів та інвалідів АТО", громадська організація), про визнання незаконним та скасування рішення Київської міської ради від 07.10.2021 № 2790/2831 "Про надання Громадській організації "Ветеранів та інвалідів АТО" земельної ділянки в постійне користування для будівництва, експлуатації та обслуговування житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та об'єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Канальній, 10 у Дарницькому районі міста Києва", а також припинення ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" права постійного користування земельною ділянкою площею 1,27 га (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) на вул. Канальній, 10 у Дарницькому районі міста Києва шляхом скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) від 14.12.2022, індексний номер 65771179, та здійсненої на його підставі у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою.
2. На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що оскаржуване рішення Київської міської ради про надання громадській організації земельної ділянки в постійне користування для будівництва, експлуатації та обслуговування житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та об'єктами соціально-побутової інфраструктури суперечить частині другій статті 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а передача такої земельної ділянки повинна здійснюватися на конкурентних засадах (на земельних торгах).
Фактичні обставини справи, встановлені судами
3. Рішенням Київської міської ради від 20.09.2012 № 200/8484 визначено перелік земельних ділянок для опрацювання можливості продажу їх на земельних торгах. До вказаного переліку включено, зокрема, земельну ділянку площею 1,27 га на вул. Здолбунівській (Канальній) у Дарницькому районі міста Києва. Запропоноване цільове призначення (функціональне використання) даної земельної ділянки - для будівництва, експлуатації та обслуговування торговельно-розважального, спортивно-оздоровчого або офісного комплексу.
4. З Державного земельного кадастру вбачається, що 12.11.2013 державним кадастровим реєстратором Головного управління Державного агентства земельних ресурсів у місті Києві на підставі проекту землеустрою здійснено державну реєстрацію земельної ділянки площею 1,27 га (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) за вказаною адресою.
5. У подальшому рішенням Київради від 15.02.2018 № 235/4299 внесено зміни до рішення від 20.09.2012 № 200/8484, а саме: місцерозташування зазначеної земельної ділянки змінено на "вул. Канальна, 10", а запропоноване цільове призначення (функціональне використання) земельної ділянки - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку.
6. До Державного земельного кадастру щодо вказаної земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) також були внесені наступні відомості: цільове призначення - 03.15 для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови; категорія земель - землі житлової та громадської забудови; вид використання - для будівництва, експлуатації та обслуговування офісного комплексу, форма власності - інформація про зареєстроване право в Державному земельному кадастрі відсутня, що підтверджується витягом від 20.11.2018 № HB-0002364572018.
7. 04.04.2019 ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" звернулася до Київської міської ради із клопотанням № К-38524 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та об'єктами соціально-побутової інфраструктури по вул. Канальній 10 у Дарницькому районі міста Києва.
8. Комунальним підприємством "Київський інститут земельних відносин" був розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) ГО "Ветеранів та інвалідів АТО", який був погоджений Департаментом містобудування та архітектури відповідно до висновку від 14.04.2021 № 19-1088-В, а також Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області відповідно до висновку від 05.04.2021 № 8723/82-21.
9. У липні 2021 Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на підставі заяви ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" від 01.07.2021 № 67005-005930230-031-03 та проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) на вул. Канальній, 10 у Дарницькому районі міста Києва було підготовлено проект рішення Київської міської ради про надання ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" у постійне користування земельної ділянки площею 1,2700 га (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) для будівництва, експлуатації та обслуговування житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та об'єктами соціально-побутової інфраструктури (код КВЦПЗ - 02.10) на вул. Канальній, 10 у Дарницькому районі міста Києва із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва, який було направлено на розгляд Київської міської ради відповідно до Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням від 07.07.2016.
10. Розглянувши проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та заяву ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" від 01.07.2021, Київська міська рада 07.10.2021 прийняла рішення № 2790/2831, яким затвердила проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та вирішила передати ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" в постійне користування земельну ділянку площею 1,27 га (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) для будівництва, експлуатації та обслуговування житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та об'єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Канальній, 10 у Дарницькому районі міста Києва (далі - спірне рішення).
11. Вказаним рішенням земельну ділянку віднесено до категорії земель житлової та громадської забудови та визначено її код цільового призначення - 02.10 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. Цим же рішенням внесено зміни до рішення Київської міської ради від 20.09.2012 № 200/8484 "Про визначення переліку земельних ділянок для опрацювання можливості продажу їх на земельних торгах", а саме: виключено вказану земельну ділянку з переліку ділянок, які визначені для опрацювання можливості продажу їх на земельних торгах.
12. На виконання вказаного рішення Київради 14.12.2022 державним реєстратором Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради прийнято рішення (індексний номер 65771179) про реєстрацію за ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" права постійного користування земельною ділянкою площею 1,27 га (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) на вул. Канальній, 10 у Дарницькому районі міста Києва.
13. Згідно з витягом з Державного земельного кадастру від 15.07.2023 № HB-99243191922023 на даний час в кадастрі обліковуються наступні відомості щодо вказаної земельної ділянки: вид цільового призначення земельної ділянки - 02.10 для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури; категорія земель - землі житлової та громадської забудови; форма власності - комунальна.
14. Як вбачається із матеріалів справи, відповідно до пунктів 1.1 та 1.5 статуту ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" організація є добровільним об'єднанням осіб з інвалідністю та інших фізичних осіб, а також є непідприємницьким товариством, основною метою якого не є одержання прибутку. Дана громадська організація є добровільним об'єднанням фізичних осіб, створеним для здійснення та захисту прав і свобод людини та громадянина, задоволення суспільних, зокрема, економічних, соціальних, культурних освітніх та інших інтересів своїх членів та/або інших осіб.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
15. 23.05.2024 Господарський суд міста Києва ухвалив рішення, залишене без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 03.10.2024, про відмову у задоволенні позову.
16. Оскаржувані судові рішення базуються на тому, що на момент реалізації громадською організацією свого права на отримання земельної ділянки у постійне користування норма статті 134 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваного рішення) не підлягала застосуванню, а отже, суди відхилили доводи Прокурора про те, що під час прийняття рішення Київською міською радою не було дотримано процедури передачі земельних ділянок комунальної та державної власності в постійне користування на конкурентних засадах (на земельних торгах).
17. Суди виснували, що Київська міська рада, приймаючи спірне рішення, виходили з принципу, за яким особа повинна мати можливість закінчити реалізацію відповідного права за тими нормами, що діяли на момент початку реалізації відповідного права.
18. Що ж стосується доводів Прокурора про незаконність передачі громадській організації в постійне користування земельної ділянки, яка знаходиться у межах санітарно-захисної зони, то суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідний статус земельної ділянки, на якій створена така зона, вказує на заборону проведення на ній певних робіт, але не свідчить про заборону передачі самої земельної ділянки у постійне користування.
19. Виходячи з наведених вище мотивів, суди попередніх інстанцій визнали, що Прокурором не доведено, що оспорюване рішення Київської міської ради про передачу земельної ділянки в постійне користування ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" було прийняте з порушенням закону. Як наслідок, суди також відмовили у задоволенні інших похідних вимог щодо припинення права постійного користування ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" шляхом скасування рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень і здійсненої на його підставі державної реєстрації права постійного користування земельною ділянкою.
Короткий зміст касаційної скарги
20. Прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове - про задоволення позову.
21. На обґрунтування підстав касаційного оскарження Прокурор посилається на пункти 1, 4 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) та пункт 1 частини третьої статті 310 ГПК України.
22. На думку скаржника, судом апеляційної інстанції було застосовано норми права без урахування висновків щодо їх застосування у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду:
- від 18.09.2024 у справі № 924/797/22 (пункт 4.58) та від 15.11.2024 у справі № 905/20/23 (пункти 8.107- 8.109, 9.6) - щодо застосування положень статей 92, 116, 134, 152 ЗК України при наданні земельних ділянок в постійне користування;
- від 03.04.2018 у справі № 815/3059/17 (пункт 15), від 23.01.2020 у справі № 620/1058/19 (пункт 28), від 28.10.2020 у справі № 819/1976/17 (пункт 53), від 22.10.2020 у справі № 815/7279/16 (пункти 28, 29), від 29.03.2021 у справі № 2040/6485/18 (пункти 13, 19), від 13.04.2021 у справі № 818/1470/18 (пункти 29- 33), від 29.10.2021 у справі № 340/1039/20 (пункти 23, 24), від 29.11.2021 у справі № 340/1037/20 (пункти 29, 30), від 15.07.2021 у справі № 520/3930/19 (розділ VII), від 25.05.2022 у справі № 620/1060/21 (пункти 34, 35) та від 18.01.2023 у справі № 580/1300/22 (пункти 53- 57) - щодо застосування статті 136 ЗК України в частині неможливості відчуження, передачі в заставу, надання в користування земельних ділянок, включених до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності, або права на них, виставлені на земельні торги до завершення торгів;
- від 29.04.2020 у справі № 712/6577/18 (пункти 43- 47) щодо застосування статті 114 ЗК України в частині неможливості будівництва житлових будинків в межах санітарно-захисної зони.
23. Прокурор також зазначає, що суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази, які підтверджують доводи позову щодо неможливості надання вільної земельної ділянки в постійне користування громадській організації для забудови.
24. Крім того, скаржник заявив клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав наявності виключної правової проблеми - можливість надання громадській організації осіб з інвалідністю України земельної ділянки в постійне користування для цілей, не пов'язаних із статутною діяльністю такої організації.
Короткий зміст відзиву на касаційну скаргу
25. У строк, встановлений в ухвалі Верховного Суду від 03.02.2025, відзив на касаційну скаргу від учасників справи не надходив.
Підстави передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
26. Керуючись частиною першою статті 300 ГПК України, колегія суддів на підставі встановлених фактичних обставин справи зосереджує увагу на доводах касаційної скарги Прокурора щодо застосування статті 92 ЗК України у спірних правовідносинах в контексті обмеженості наявної у постійного землекористувача правомочності щодо користування земельною ділянкою порівняно з правомочністю власника цієї земельної ділянки на її використання.
27. Спір у даній справі виник у зв'язку з прийняттям Київською міською радою на підставі статті 92 ЗК України спірного рішення, яким було затверджено проект землеустрою та передано ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" в постійне користування земельну ділянку площею 1,27 га (кадастровий номер 8000000000:90:142:0012) для цілей, не пов'язаних з її статутною діяльністю, а саме для будівництва, експлуатації та обслуговування житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та об'єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Канальній, 10 у Дарницькому районі міста Києва.
28. Відповідно до частин першої, другої статті 92 ЗК України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
29. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, громадські організації осіб з інвалідністю України, їх підприємства (об'єднання), установи та організації (пункт "б" частини другої статті 92 ЗК України в редакції, чинній на момент винесення спірного рішення міськради).
30. Обсяг прав землекористувачів визначений у статті 95 ЗК України, відповідно до якої землекористувачі, якщо інше не передбачено законом або договором, мають право: а) самостійно господарювати на землі; б) власності на посіви і насадження сільськогосподарських та інших культур, на вироблену продукцію; в) використовувати у встановленому порядку для власних потреб наявні на земельній ділянці загальнопоширені корисні копалини, торф, ліси, водні об'єкти, а також інші корисні властивості землі; г) на відшкодування збитків у випадках, передбачених законом; ґ) споруджувати жилі будинки, виробничі та інші будівлі і споруди; д) користуватися іншими правами, передбаченими законом або договором.
31. Згідно із частиною першою статті 96 ЗК України землекористувачі зобов'язані, зокрема, забезпечувати використання землі за цільовим призначенням та за свій рахунок приводити її у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу, за винятком випадків незаконної зміни рельєфу не власником такої земельної ділянки; своєчасно сплачувати земельний податок або орендну плату; підвищувати родючість ґрунтів та зберігати інші корисні властивості землі.
32. Об'єднана палата Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду в постанові від 15.11.2024 у справі № 905/20/23, аналізуючи положення законодавства щодо права постійного користування, у пунктах 8.107- 8.109 та 9.6 дійшла таких висновків:
"Право постійного землекористування - це безстрокове речове право з внесенням плати в розмірі земельного податку. Таке право може виникати стосовно будь-яких земельних ділянок державної та комунальної власності. Воно не включає правомочності розпорядження земельною ділянкою або правом на неї. Постійний землекористувач отримує права володіння та користування земельною ділянкою, тобто можливість виключного і відокремленого від інших осіб землекористування.
Наявна у постійного землекористувача правомочність користування земельною ділянкою є обмеженою в порівнянні з правомочністю власника цієї земельної ділянки, який наділений не лише правом володіння та користування, а й правом на розпорядження землею, у тому числі шляхом її передачі в користування як з оформленням відповідного речового права (права оренди або права постійного користування), так і шляхом надання земельної ділянки у користування на підставі зобов'язального правочину, за яким право тимчасового користування земельною ділянкою не підлягає державній реєстрації.
Водночас постійний землекористувач правами власника земельної ділянки не наділений, оскільки право постійного землекористування передбачає використання земельної ділянки за її цільовим призначенням безпосередньо та виключно землекористувачем без можливості передання такого права третім особам, у тому числі на підставі правочинів, за якими речові права на земельну ділянку іншій особі не передаються".
33. У цій справі судами встановлено, що ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" є непідприємницьким товариством та неприбутковою організацією. Статутом громадської організації не передбачено виду діяльності у сфері, пов'язаній з будівництвом. Отже, комерційне будівництво житлових будинків суперечить меті та завданням громадської організації осіб з інвалідністю.
34. У свою чергу, оскільки будівництво багатоквартирних житлових будинків потребує значних капіталовкладень, то громадська організація не зможе самостійно реалізувати мету отримання земельної ділянки у постійне користування - здійснити її житлову забудову без залучення інвестора та передачі йому земельної ділянки для будівництва (в орендне або у фактичне використання на підставі договору про сумісну діяльність, договору підряду, оренди тощо).
35. З огляду на викладене, у межах спірних правовідносин, що склалися у цій справі, наявна виключна правова проблема, що полягає у необхідності вирішення питання стосовно того чи може бути громадська організація належним суб'єктом для отримання у постійне користування земельної ділянки з цільовим призначенням: для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури з огляду на те, що така громадська організація не зможе самостійно забезпечити використання такої земельної ділянки відповідно до її цільового призначення з урахуванням предмета статутної діяльності без залучення третіх осіб.
36. Існування вказаної виключної правової проблеми обумовлено відсутністю чіткого законодавчого регулювання мети права постійного користування земельною ділянкою з огляду на функціональну діяльність суб'єктів, яким таке право надано.
37. Так, основною проблемою у правовому регулюванні інституту постійного землекористування є суб'єктний склад осіб, які в силу закону набувають права постійного користування земельними ділянками, який, зважаючи на положення статті 92 ЗК України, обмежується виключно організаційно-правовою формою особи, що зацікавлена в отриманні права постійного користування.
38. При цьому варто зазначити, що з огляду на явну проблематику в цьому питанні Законом України від 08.10.2024 № 3993-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо захисту інтересів власників земельних часток (паїв), а також застосування адміністративної процедури у сфері земельних відносин" внесено зміни до статті 92 ЗК України в частині скорочення переліку суб'єктів права постійного користування та виключено пункт "б" частини другої статті 92 ЗК України.
39. Разом з тим згідно з пунктом "б" частини другої статті 92 ЗК України (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин у даній справі) право постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувалось громадськими організаціями осіб з інвалідністю України, їх підприємствами (об'єднаннями), установами та організаціями.
40. Водночас, на відміну від релігійних організацій України (пункт "в" частини другої статті 92 ЗК України), яким земельні ділянки надаються в постійне користування виключно для будівництва і обслуговування культових та інших будівель, необхідних для забезпечення їх діяльності, а також співвласників багатоквартирного будинку (пункт "д" частини другої статті 92 ЗК України), яким земельні ділянки надаються в постійне користування для обслуговування такого будинку та забезпечення задоволення житлових, соціальних і побутових потреб власників (співвласників) та наймачів (орендарів) квартир та нежитлових приміщень, розташованих у багатоквартирному будинку, положення статті 92 ЗК України не містять вказівки на мету надання земельних ділянок в постійне користування як громадським організаціям осіб з інвалідністю України, їх підприємствам (об'єднанням), установам та організаціям, так і іншим суб'єктам права постійного користування земельною ділянкою.
41. Зазначене створює невизначеність законодавчого регулювання правових питань, що дозволяє суб'єктам, визначеним статтею 92 ЗК України, зокрема, громадським організаціям осіб з інвалідністю України, набуваючи право постійного користування земельними ділянками, уникати конкурсних процедур отримання земельних ділянок, зокрема, для комерційної забудови, та може кваліфікуватися як виключна правова проблема, яка викликає необхідність застосування аналогії закону чи права.
42. У даному випадку, з огляду на обставини спору у справі, що розглядається, відсутність усталеної судової практики, зокрема, у застосуванні пункту "б" частини другої статті 92 ЗК України, свідчить про наявність обґрунтованих припущень, що аналогічні проблеми можуть виникати у майбутньому при отриманні земельних ділянок в обхід процедури земельного аукціону громадськими об'єднаннями осіб з інвалідністю (із врахуванням того, що, як зазначає Прокурор, таких організацій діє в Україні понад 100).
43. Слід зазначити, що Верховний Суд у постанові від 18.09.2024 у справі № 924/797/22, на яку посилається Прокурор у касаційній скарзі, погодився із висновками судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність у громадських організацій осіб з інвалідністю правових підстав для отримання в постійне користування земельних ділянок поза процедурою аукціону для будівництва багатоквартирного житлового будинку, оскільки мета їх діяльності за статутом не узгоджується з намірами отримання землі.
44. Однак у вказаній постанові Верховний Суд з огляду на невизначеність законодавчого регулювання правових питань у подібних правовідносинах не конкретизував своїх висновків щодо застосування положень статті 92 ЗК України при наданні земельних ділянок в постійне користування громадським організаціям осіб з інвалідністю для цілей, не пов'язаних з їх статутною діяльністю.
45. Така невизначеність, беручи до уваги обставини даного спору, надає можливість ГО "Ветеранів та інвалідів АТО", користуючись пільговим правом на отримання землі в постійне користування, набути таке право землекористування для комерційної забудови спірної земельної ділянки, сплачуючи при цьому лише земельний податок, максимальний розмір якого істотно нижчий за максимальний розмір орендної плати.
46. У касаційній скарзі Прокурор також звертає увагу Суду на те, що відповідно до загальнодоступної інформації, яка розміщена на офіційному вебсайті Київської міської ради, на розгляді останньої перебуває ще декілька проектів рішень про передачу ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" вільних земельних ділянок на території міста Києва під комерційну забудову на позаконкурентних засадах.
47. Так, на розгляді постійної комісії Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування перебуває проект рішення від 17.03.2020 № 08/231-648/ПР про надання ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" в постійне користування земельної ділянки площею 9,9796 га для будівництва, обслуговування та експлуатації житлових будинків з вбудовано-прибудованими приміщеннями громадського призначення та об'єктами соціально-побутової інфраструктури на вул. Академіка Заболотного 29 у Голосіївському районі міста Києва.
48. На розгляді Київської міської ради також перебуває проект рішення від 23.04.2021 № 08/231-1378/ПР про надання ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" в постійне користування земельної ділянки площею 1,0215 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлових будинків з благоустроєм та утриманням території на вул. Квітки Цісик 34, 36 в Оболонському районі міста Києва.
49. Колегія суддів вважає, що вказане вище свідчить про те, що мета отримання ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" (яка є неприбутковою організацією) в постійне користування спірної земельної ділянки спрямована на її комерційну забудову, що суперечить положенням статуту і принципам функціонування громадської організації осіб з інвалідністю.
50. Водночас відсутність сформованої судової практики у подібних правовідносинах та відсутність чіткого законодавчого регулювання вказаних правових питань створює умови для зловживань громадськими організаціями осіб з інвалідністю як спеціальними суб'єктами права на постійне користування землею, своїми правами на отримання земельних ділянок в постійне користування для мети, не пов'язаної з їх статутною діяльністю.
51. Саме відсутність усталеної судової практики з вказаного питання унеможливлює ефективний захист та поновлення інтересів держави у подібних правовідносинах.
52. Тож існує виключна правова проблема у застосуванні частини другої статті 92 ЗК України.
53. Колегія суддів звертає увагу на висновки Великої Палати Верховного Суду про те, що національне законодавство має тлумачитися таким чином, щоб результат тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з положеннями Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.05.2020 у справі № 815/1226/18 (пункт 80), від 08.02.2022 у справі № 209/3085/20 (пункт 42), від 13.07.2022 у справі № 199/8324/19).
54. Тлумачення законодавства судам слід здійснювати системно, враховувати правову природу спірних відносин, загальну спрямованість законодавства та права України в цілому, а результат тлумачення законодавства має бути розумним та справедливим (пункт шостий статті 3 ЦК України). Зокрема, законодавство слід тлумачити у відповідності з розумними цілями регулювання (постанова Великої Палати Верховного Суду від 05.04.2023 у справі № 911/1278/20 (пункт 7.33).
55. З урахуванням наведеного, колегія суддів пропонує вказати, що стаття 92 ЗК України визначає перелік спеціальних суб'єктів земельних правовідносин, які можуть набувати право постійного користування землею.
56. З аналізу норм статті 92 ЗК України вбачається, що всі спеціальні суб'єкти земельних правовідносин, які можуть набувати право постійного користування землею, мають свій специфічний вид діяльності, обумовлений їх некомерційним або суспільним функціональним призначенням, що створює необхідність надання земельних ділянок саме в постійне користування без встановлення строку.
57. Таким чином, надання земельних ділянок у постійне користування громадським організаціям осіб з інвалідністю України, їх підприємствам (об'єднанням), установам та організаціям має здійснюватися з урахуванням мети їх використання, яка буде відповідати виду та предмету статутної діяльності громадської організації та узгоджуватися з цільовим призначенням земельної ділянки, що передається у постійне користування.
58. Такий підхід забезпечить використання земельної ділянки за її цільовим призначенням безпосередньо та виключно постійним землекористувачем без передання такого права третім особам, у тому числі на підставі правочинів, за якими речові права на земельну ділянку іншій особі не передаються (підряд, спільна діяльність, послуги тощо).
59. Колегія суддів також звертає увагу, на те, що за загальним правилом, земельне законодавство передбачає можливість набуття громадянами та юридичними особами права на земельні ділянки виключно на конкурентних засадах.
60. Проте, враховуючи необхідність сприяння діяльності окремих найбільш суспільно важливих установ, підприємств та громадських організацій, законами передбачено виняткові випадки незастосування конкурентних засад набуття права користування земельними ділянками державної та комунальної власності, у тому числі на праві постійного користування.
61. Статтею 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
62. За змістом частини першої статті 134 ЗК України, земельні ділянки державної чи комунальної власності продаються або передаються в користування (оренду, суперфіцій, емфітевзис) окремими лотами на конкурентних засадах (на земельних торгах), крім випадків, встановлених частиною другою цієї статті.
63. При цьому частина друга статті 134 ЗК України не містить жодного виключення щодо передачі вільних від забудови земельних ділянок для житлової забудови, у тому числі в користування громадським організаціям осіб з інвалідністю України, їх підприємствам (об'єднанням), установам та організаціям.
64. З огляду на системний аналіз положень статей 92, 116, 122, 123,134 ЗК України вбачається, що громадські організації осіб з інвалідністю України, їх підприємства (об'єднання), установи та організації можуть набувати права користування земельними ділянками із земель державної та комунальної власності у визначеному законодавством порядку з метою комерційного використання для забудови лише на конкурентних засадах (на земельних торгах), оскільки виключень для таких організацій положення ЗК України не містять.
65. За таких обставин колегія суддів пропонує вказати, що надання земельних ділянок у постійне користування громадським організаціям осіб з інвалідністю України, їх підприємствам (об'єднанням), установам та організаціям з метою комерційного використання цих земельних ділянок (у тому числі для забудови) не відповідає положенням статті 92 ЗК України.
66. Наведене є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду згідно із частиною п'ятою статті 302 ГПК України.
67. Відповідно до частини п'ятої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
68. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що при передачі на її розгляд справ як таких, що містять виключну правову проблему, касаційним судам належить обґрунтовувати відсутність, суперечливість, неповноту, невизначеність (неясність, нечіткість) або неефективність правового регулювання охоронюваних прав, свобод й інтересів та неефективність існуючого їх правового захисту, в тому числі внаслідок неоднакової судової практики.
69. Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, що вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються, як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовчої практики та забезпечення розвитку права.
70. Питання про передачу справи на розгляд палати, об'єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду може вирішуватися судом за власною ініціативою (частина перша статті 303 ГПК України).
71. Колегія суддів вважає, що питання про застосування статті 92 ЗК України щодо можливості надання земельної ділянки в постійне користування громадській організації для цілей, що не пов'язані з її статутною діяльністю, для комерційної мети - має характер виключної правової проблеми, що є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду згідно із частиною п'ятою статті 302 ГПК України.
72. Водночас обставини перебування на розгляді Київської міської ради ще декількох проектів рішень про передачу ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" вільних земельних ділянок на території міста Києва під комерційну забудову на позаконкурентних засадах, а також перебування у провадженні Господарського суду Львівської області справи № 914/3146/23 з аналогічними правовідносинами до даної справи, додатково підтверджує висновок Суду про існування виключної правової проблеми та про необхідність формування єдиної правозастосовчої практики Великою Палатою Верховного Суду з наведеного в цій ухвалі питання.
73. Колегія суддів також погоджується з доводами Прокурора, наведеними у клопотанні про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, про те, що зазначена виключна правова проблема може виникнути у невизначеній кількості спорів, тому очевидною є необхідність формування єдиної правозастосовчої практики щодо комплексного застосування норм частини другої статті 92 ЗК України з метою забезпечення вимог верховенства права, невід'ємною складовою якого є дотримання принципу юридичної визначеності, що обумовлює однакове застосування норми права, недопущення можливостей для її довільного трактування, враховуючи, що юридична визначеність норми права є основною умовою забезпечення кожному ефективного судового захисту незалежним судом.
74. Крім того, у контексті наведеного вище, Суду належить визначити, чи може ГО "Ветеранів та інвалідів АТО" вважатися саме громадською організацією осіб з інвалідністю України (в розумінні пункту "б" частини другої статті 92 ЗК України в редакції, чинній на момент винесення спірного рішення міськради), оскільки вона зареєстрована у тому числі і як громадська організація ветеранів АТО, яка в свою чергу не згадується у зазначеній вище нормі ЗК України як суб'єкт права постійного користування.
Керуючись статтями 234, 235, 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд
Справу № 910/20104/23 передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення та не підлягає оскарженню.
Суддя Є. В. Краснов
Суддя Г. М. Мачульський
Суддя Л. І. Рогач