27 березня 2025 року
м. Київ
справа №320/3413/25
адміністративне провадження № П/990/107/25
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Мельник-Томенко Ж. М., Радишевської О. Р., Уханенка С. А.
перевірив матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Управління справами апарату Верховної Ради України про визнання положення нормативно-правового акта протиправним і нечинним, скасування акта, стягнення моральної шкоди та
ОСОБА_1 звернувся (через підсистему ЄСІТС «Електронний суд») до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Управління справами апарату Верховної Ради України, у якому просив:
- визнати абзац 17 пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік» протиправними та нечинними;
- скасувати абзац 17 пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік»;
- стягнути моральну шкоду у розмірі 66216,84 грн.
Київський окружний адміністративний суд ухвалою від 04 лютого 2025 року передав за підсудністю зазначену позовну заяву до Верховного Суду з тих міркувань, що ОСОБА_1 оскаржує акт, видавником якого є тільки Верховна Рада України (тобто закон), й тому цей спір, відповідно до частини четвертої статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), підсудний Верховному Суду як суду першої інстанції.
Матеріали цієї справи надійшли до Верховного Суду 24 березня 2025 року.
Відповідно до частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України).
За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
За текстом частини четвертої статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, .
Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС України, а саме справи: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об'єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.
Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України визначені у статті 266 КАС України.
Суд звертає увагу на те, що правила частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України треба розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті постанови, дії чи бездіяльність Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції.
При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, а також правовий статус останнього у спірних правовідносинах.
Зі змісту позовної заяви та доданих до неї матеріалів видно, що предметом цього спору є приписи закону [пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік»], які стосуються індексації грошових доходів населення.
Відповідачем за цим позовом його автор зазначив Управління справами апарату Верховної Ради України.
Київський окружний адміністративний суд в ухвалі від 04 лютого 2025 року, спираючись на правозастосовні висновки суду касаційної інстанції, у цьому зв'язку зауважив, серед іншого, про те, що підсудність спору треба визначати зважаючи на предмет оскарження, а не «названого» відповідача, яким його [буквально] зазначив позивач. Це, відповідно до згаданої ухвали, логічно узгоджується з повноваженнями суду самостійно залучати належного відповідача як другого відповідача у справі при відсутності повноважень змінювати предмет спору.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 04 лютого 2025 року позивач не оскаржував.
Суд у цій ситуації виходить з того, що зі змісту позову, а головно позовних вимог, бачиться, що позивач оскаржує (у порядку адміністративного судочинства) приписи закону, ухвалювати який може тільки Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади в Україні (стаття 75 Конституції України). Ніякий структурний підрозділ апарату Верховної Ради України не може замінити Верховну Раду України у здійсненні нею конституційних повноважень. Зазначення структурного підрозділу апарату Верховної Ради України як відповідача за позовом не змінює змісту цих вимог, а також суті правовідносин, адже ніяких інших дій / рішень (актів) / бездіяльності, крім приписів згаданого Закону, позивач у цій позовній заяві не оспорює. Іншими словами, хоча позивач і зазначив відповідачем Управляння справами апарату Верховної Ради України, його вимоги адресовані Верховній Раді України, позаяк стосуються ухвалення закону України, який, на думку позивача, є протиправним і порушує (обмежує) його права.
Водночас, у сфері законотворення Верховна Рада України не реалізовує управлінських функцій, тому дії та/або бездіяльність цього органу державної влади не можуть оскаржуватися в судовому порядку до судів адміністративної юрисдикції.
Таку позицію неодноразово висловлювала Велика Палата Верховного Суду, зокрема, у постановах від 20 липня 2023 року у справі № 990/80/23, від 01 лютого 2024 року у справі № 990/140/23, від 13 червня 2024 року у справі № 990/33/23, від 12 вересня 2024 року у справі № 990/169/24, від 06 березня 2025 року у справі № 990/10/25.
Стаття 75 Конституції України встановлює, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений ухвалювати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях (стаття 91 Конституції України).
Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Здійснюючи законотворчу діяльність, парламент не виконує владні управлінські функції, які можуть бути предметом оскарження.
У мотивувальній частині Рішення від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 Конституційний Суд України зауважив, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю.
Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
З уваги на наведене, Суд висновує, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів, а тому до підсудності Верховного Суду як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності), зокрема, Верховної Ради України, які виникають у правовідносинах, де названий орган реалізовує владні повноваження (крім законодавчої діяльності).
Отож приписи пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік», якими зупинено на 2023 рік дію Закону України «Про індексацію грошових доходів населення», за своїм змістом не є результатом управлінської діяльності Верховної Ради України, з цих правовідносин не можуть виникати публічно-правові спори, які підвідомчі адміністративному суду.
Понад те, спори подібного штибу, тобто про оскарження законів (повністю чи в частині) або дії / акти уповноважених суб'єктів у межах законотворчої діяльності, взагалі не можуть розглядатися у судах загальної юрисдикції. Заразом варто нагадати, що закон України (його окремі положень) можуть бути предметом судового конституційного контролю.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Зважаючи на приписи частини шостої статті 170 КАС України у зіставленні з наведеними мотивами щодо оскарження дій / рішень (актів) / бездіяльності в рамках законотворчої діяльности, суд зазначає, цей спір не віднесений до юрисдикції іншого суду (загальної юрисдикції).
Щодо стягнення моральної шкоди, то ці вимоги є похідними від вимог про оскарження приписів пункту 3 Прикінцевих положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2023 рік», якими зупинено на 2023 рік дію Закону України «Про індексацію грошових доходів населення».
Відповідно до частини п'ятої статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір. Інакше такі вимоги вирішуються судами в порядку цивільного або господарського судочинства.
Позаяк вимоги про стягнення шкоди опосередковані вимогами про скасування Закону як протиправного, а останні не підлягають розгляду в адміністративному суді, то вимоги про стягнення шкоди теж не можуть розглядатися за правилами адміністративного судочинства.
Керуючись статтями 170, 248, 256, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Cуд
Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Управління справами апарату Верховної Ради України про визнання положення нормативно-правового акту протиправним та нечинним, скасування акту та стягнення моральної шкоди.
Ухвала набирає законної сили і може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду і у порядку і строки, визначені статтями 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя-доповідач М. І. Смокович
Судді О. В. Кашпур
Ж. М. Мельник-Томенко
О. Р. Радишевська
С. А. Уханенко