про закриття провадження у справі
25 березня 2025 року 640/24872/21
Суддя Київського окружного адміністративного суду Лапій С.М., розглянувши в м. Києві у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом громадянки ОСОБА_1 до Міністерства економіки України, за участі третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Кабінету Міністрів України, ОСОБА_2 та Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» про встановлення відсутності компетенції,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулась громадянка ОСОБА_1 з позовом, в якому просить:
визнати відсутність у Мінекономіки компетенції (дискреції, повноважень) на підписання наказу “Про обрання ОСОБА_2 головою правління приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №29-1-п від 04 березня 2021 року у зв'язку з не визначеністю кількісного та персонального складу представників держави на загальних зборах акціонерів приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» та кваліфікаційних вимог до них згідно до положень 2 статті 5 Закону України “Про забезпечення масштабної експансії експорту товарів (робіт, послуг) українського походження шляхом страхування, гарантування та здешевлення кредитування експорту» №1792 від 20 грудня 2016 року, не дотримання норм підпункту 258 пункту 4 Положення про Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №459 від 20 серпня 2014 року (в редакції постанови Кабінету Міністрів України №124 від 17 лютого 2021 року) та відсутністю реєстру власників іменних цінних паперів, що підтверджує право власності Кабінету Міністрів України на 200 000 штук простих іменних акцій приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) станом на 04 березня 2021 року;
визнати незаконним та скасувати наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України “Про обрання ОСОБА_2 головою правління приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №29-1-п від 04 березня 2021 року;
визнати відсутність у Мінекономіки компетенції (дискреції, повноважень) на підписання наказу “Про затвердження результатів конкурсного відбору та обрання членів наглядової ради приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №468-21 від 05 березня 2021 року у зв'язку з не визначеністю кількісного та персонального складу представників держави на загальних зборах акціонерів приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитпе агентство» та кваліфікаційних вимог до них згідно положень 2 статті 5 Закону України “Про забезпечення масштабної експансії експорту товарів (робіт, послуг) українського походження шляхом страхування, гарантування та здешевлення кредитування експорту» №1792 від 20 грудня 2016 року, не дотримання норм підпункту 258 пункту 4 Положення про Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №459 від 20 серпня 2014 року (в редакції постанови Кабінету Міністрів України №124 від 17 лютого 2021 року), норм підпункту 1 пункту 1 статті 8 Закону України “Про державну службу» №889-VIII від 10 грудня 2015 року та відсутністю реєстру власників іменних цінних паперів, що підтверджує право власності Кабінету Міністрів України на 200 000 штук простих іменних акцій приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) станом на 05 березня 2021 року;
визнати незаконним та скасувати наказ Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України “Про затвердження результатів конкурсного відбору та обрання членів наглядової ради приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №468-21 від 05 березня 2021 року;
у зв'язку із незаконністю наказу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України “Про обрання ОСОБА_2 головою правління приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №29-1-п від 04 березня 2021 року та наказу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України “Про затвердження результатів конкурсного відбору та обрання членів наглядової ради приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №468-21 від 05 березня 2021 зобов'язати Мінекономіки зупинити дію наказу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України “Деякі питання укладання цивільно-правових договорів із членами наглядової ради приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №973 від 18 травня 2021 року до прийняти рішення загальними зборами акціонерів на підставі реєстру власників простих іменних акцій приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659) відносно органів приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» (код за ЄДРПОУ №42644659).
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.09.2021 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження.
На виконання положень п. 2 розділу ІІ Прикінцеві та перехідні положення Закону України "Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду" від 13 грудня 2022 року №2825-ІХ, дана справа отримана Київським окружним адміністративним судом за належністю.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 14.06.2023 справу прийнято до провадження та ухвалено розглядати за правилами спрощеного позовного провадження.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що на думку позивача у відповідача не було повноважень на підписання наказу “Про обрання ОСОБА_2 головою правління приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №29-1-п від 04 березня 2021 року та наказу “Про затвердження результатів конкурсного відбору та обрання членів наглядової ради приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №468-21 від 05 березня 2021 року.
Відповідачем до суду подано відзив на позовну заяву, відповідно до якого проти задоволення позовних вимог заперечує.
Треті особи до суду подали письмові пояснення, відповідно до яких проти задоволення позовних вимог заперечують повністю.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом, позивач оскаржує накази Міністерства економіки України “Про обрання Гашева Р.І. головою правління приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №29-1-п від 04 березня 2021 року та “Про затвердження результатів конкурсного відбору та обрання членів наглядової ради приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство» №468-21 від 05 березня 2021 року. Також просить визнати відсутність у Міністерства економіки України компетенції (дискреції, повноважень) на підписання вказаних наказів.
При цьому зазначає, що вказані накази було прийнято не в межах дискреційних повноважень, через ігнорування усіх обставин, підстав та у спосіб, що не відповідає Конституції та Законам України.
Розглянувши матеріали справи та подані сторонами документи, суд зазначає наступне.
За приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Відповідно до пункту 18 частини першої статті 4 КАС нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який установлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС).
За владно-регулятивною природою всі юридичні акти поділяються на правотворчі, правотлумачні (правоінтерпретаційні) та правозастосовні. Нормативно-правові акти належать до правотворчих, а індивідуальні - до правозастосовних.
У вітчизняній теорії права загальновизнано, що нормативно-правовий акт - це письмовий документ компетентного органу держави, уповноваженого нею органу місцевого самоврядування чи іншого суб'єкта, в якому закріплено забезпечуване нею формально обов'язкове правило поведінки загального характеру. Такий акт приймається як шляхом безпосереднього волевиявлення народу, так і уповноваженим на це суб'єктом за встановленою процедурою, розрахований на невизначене коло осіб і на багаторазове застосування.
Натомість індивідуально-правові акти, як результати правозастосування, адресовані конкретним особам, тобто є формально обов'язковими для персоніфікованих (чітко визначених) суб'єктів; вміщують індивідуальні приписи, в яких зафіксовані суб'єктивні права та/чи обов'язки адресатів цих актів; розраховані на врегулювання лише конкретної життєвої ситуації, а тому їх юридична чинність (формальна обов'язковість) вичерпується одноразовою реалізацією. Крім того, такі акти не можуть мати зворотної дії в часі, а свій зовнішній прояв можуть отримувати не лише в письмовій (документальній), але й в усній (вербальній) або ж фізично-діяльнісній (конклюдентній) формах.
Отже, нормативно-правовий акт містить загальнообов'язкові правила поведінки (норми права), тоді як акт застосування норм права (індивідуальний акт) - індивідуально-конкретні приписи, що є результатом застосування норм права; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб'єктів, які опиняються в нормативно регламентованій ситуації, а акт застосування норм права адресується конкретним суб'єктам і створює права та/чи обов'язки лише для цих суб'єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт застосування норм права - конкретну життєву ситуацію; нормативно-правовий акт діє впродовж тривалого часу та не вичерпує свою дію фактами його застосування, тоді як дія акта застосування норм права закінчується у зв'язку з припиненням існування конкретних правовідносин.
З огляду на наведені вище положення КАС України та загальновідомі ознаки та властивості нормативно-правового й індивідуального актів оскаржувані накази є актами індивідуальної дії, оскільки видані Міністерством економіки України стосовно третьої особи ОСОБА_2 , якого наказом відповідача від №29-1-п від 04 березня 2021 року обрано головою правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство», наказом відповідача від №468-21 від 05 березня 2021 року затверджено результати конкурсного відбору та обрання членів наглядової ради приватного акціонерного товариства “Експортно-кредитне агентство»; вказані накази адресовані виключно третій особі та не регулюють певний вид суспільних відносин, а спрямовані на виникнення конкретних правовідносин між Приватним акціонерним товариством «Експортно-кредитне агентство» і ОСОБА_2 ; не розраховані на багаторазове застосування, а вичерпують свою дію після призначення на посаду.
Таким чином, право на оскарження індивідуального акта суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої цей акт прийнятий або прав, свобод та інтересів якої він безпосередньо стосується.
Це кореспондується з тим, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах із суб'єктом владних повноважень при здійсненні ним визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а не відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
Оскільки ОСОБА_1 не є учасником (суб'єктом) правовідносин з обрання ОСОБА_2 головою правління приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство», то такі накази не породжують для позивача права на захист, тобто права на звернення із цим адміністративним позовом.
Аналогічна правовий висновок висловлено Великою Палатою Верховного Суду, зокрема, у постановах від 14 березня 2018 року у справі № 9901/22/17, 6 та 12 червня 2018 року у справах № 800/489/17 та № 800/587/17 відповідно, 16 жовтня 2018 року у справі № 9901/415/18, а також у постанові від 9 квітня 2019 року у справі №9901/611/18.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення ЄСПЛ від 21 грудня 2010 року у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України").
Верховний Суд зазначає, що законодавчі обмеження стосовно можливості оскарження актів індивідуальної дії не шкодять самій суті права на доступ до суду, оскільки ці акти можуть бути оскаржені в суді їхніми адресатами, тобто суб'єктами, для яких відповідні акти створюють права та/чи обов'язки. Одним із завдань таких обмежень є недопущення розгляду в судах позовів третіх осіб в інтересах (або всупереч інтересам) адресатів індивідуальних актів. Це досягається законодавчо встановленими обмеженнями, які є пропорційними переслідуваній меті.
Поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Оскільки розгляд цього спору перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз'яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладено у низці постанов Великої Палати Верховного Суду, зокрема від 10 травня 2018 року у справі № П/9901/385/18 та від 17 жовтня 2018 року у справі № 9901/591/18.
Крім того, з аналогічних позовних вимог постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07.09.2023 у справі №320/21154/23 ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 13.07.2023, якою відмовлено ОСОБА_1 у відкритті провадження в адміністративній справі, залишено без змін.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України суд закриває провадження у справі: якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Керуючись пунктом 1 частини першої статті 238, статями 142, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Закрити провадження у справі №640/24872/21 за позовом ОСОБА_1 до Міністерства економіки України, за участі третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Кабінету Міністрів України, ОСОБА_2 та Приватного акціонерного товариства «Експортно-кредитне агентство» про встановлення відсутності компетенції.
Роз'яснити позивачу, що повторне звернення з тими самими позовними вимогами не допускається.
Копію ухвали видати (надіслати) особам, які беруть участь у справі.
Ухвала набирає законної сили негайно після її проголошення. Ухвала, постановлена судом поза межами судового засідання або у судовому засіданні у разі неявки учасників справи, під час розгляду справи в письмовому провадженні, набирає законної сили з моменту її підписання.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо у судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, апеляційна скарга подається протягом п'ятнадцяти днів з дня складення повного ухвали.
Суддя Лапій С.М.