19 березня 2025 рокуЛьвівСправа № 260/2519/24 пров. № А/857/28209/24
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
головуючого судді Пліша М.А.,
суддів Курильця А.Р., Мікули О.І.,
за участю секретаря судового засідання Хомин Ю.Є.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2024 року (головуючий суддя Гебеш С.А., м. Ужгород, повний текст рішення складено 24.10.2024) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону про визнання протиправними та скасування наказів,-
ОСОБА_2 звернувся в суд першої інстанції з адміністративним позовом до Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону в якому просив:
- визнати протиправними та скасувати накази Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону від 19.03.2024 року №121к «Про застосування дисциплінарного стягнення», від 04.04.2024 року №139к «Про внесення змін до наказу виконувача обов'язків керівника Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону від 19.03.2024 року №121к»;
- поновити його на посаді прокурора Закарпатської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення на посаді прокурора Закарпатської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2024 року адміністративний позов - задоволено повністю.
Визнано протиправними та скасовано наказ Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону від 19.03.2024 №121к «Про застосування дисциплінарного стягнення» та від 04.04.2024 №139к «Про внесення змін до наказу виконуючого обов'язків керівника Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону від 19.03.2024 року №121к».
Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Закарпатської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону, днем 04 квітня 2024 року.
Стягнуто із Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 339 238,03 грн (триста тридцять дев'ять тисяч двісті тридцять вісім гривень три копійки) із утриманням податків та інших обов'язкових платежів.
Рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді та стягнення на його користь заробітної плати у межах одного місяця в розмірі 51999,99 грн (п'ятдесят одна тисяча дев'ятсот дев'яносто дев'ять гривень дев'яносто дев'ять копійок) допущено до негайного виконання.
Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, Спеціалізована прокуратура у сфері оборони Західного регіону оскаржила його в апеляційному порядку, просить таке скасувати та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
В апеляційній скарзі зазначає, що 27.10.2023 до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів надійшла дисциплінарна скарга керівника Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону про вчинення дисциплінарного проступку ОСОБА_1 .
Для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження автоматизованою системою скаргу було розподілено члену кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів, ОСОБА_3 , яким 08.11.2023 прийнято рішення про відкриття дисциплінарного провадження №07/3/2-903дс-162дп-23.
Рішенням № 37дп-24 від 06.03.2024 Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності та накладено дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
Зазначене рішення прийнято у зв'язку з порушенням відповідачем п.п. 5 та 6 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про прокуратуру», а саме вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури (п. 5 ч. 1 ст. 43 Закону) та систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики (п. 6 ч. 1 ст. 43 Закону).
Пунктом 8 частини 1 статті 11 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що керівник обласної прокуратури у встановленому порядку та на підставі рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора приймає рішення про застосування до прокурора окружної прокуратури дисциплінарного стягнення або про неможливість подальшого перебування його на посаді прокурора.
Відповідно до ч. 2 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» керівник обласної прокуратури видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень.
Водночас, ч. 3 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що у разі відсутності керівника обласної прокуратури його повноваження здійснює перший заступник керівника обласної прокуратури, а в разі його відсутності - один із заступників керівника обласної прокуратури.
Спірний наказ № 121к від 19.03.2024 підписано виконувачем обов'язків керівника прокуратури регіону ОСОБА_4 , оскільки керівник прокуратури ОСОБА_5 перебував у відрядженні (наказ № 57б від 19.03.2024), а наказ № 169к від 04.04.2024 підписано виконувачем обов'язків керівника прокуратури регіону ОСОБА_6 , так як керівник ОСОБА_5 та перший заступник керівника ОСОБА_4 перебували у відрядженні (наказ № 67б та № 68б від 03.04.2024).
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги виходив з того, що повноваження позивача не припинилися відповідно до вимог ч. 3 ст. 51, ч. 2 ст. 61 та ст. 62 Закону України «Про прокуратуру», а також внаслідок не закінчення строку на оскарження рішення відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів.
Однак, відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема, не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Статтею 21 Кодексу прокурорської етики та поведінки прокурорів, затвердженим всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017, визначено, що прокурор діє на підставі закону, неупереджено, незважаючи на приватні інтереси, особисте ставлення до будь-яких осіб, на свої ідеологічні, релігійні або інші особисті погляди чи переконання.
Також, згідно з Нормами професійної відповідальності та переліком необхідних прав та обов'язків прокурорів, прийнятих Міжнародною Асоціацією прокурорів 23.04.1999, прокурори зобов'язані завжди підтримувати честь та гідність професії, вести себе професійно, відповідно до закону, правилами та етикою їх професії, в будь-який час дотримуватись найбільш високих норм чесності.
Відповідно до ч. 1 ст. 43 Закону України «Про прокуратуру» прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:
1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків;
2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;
3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;
4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру;
5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;
6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;
8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;
9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
Згідно із статтею 44 Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Відповідно до ч. 1 ст. 45 вказаного Закону дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Частинами 4, 10 статті 46 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.
Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується.
Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів заслуховуються пояснення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і, в разі необхідності, інших осіб (ч. 5 ст. 47 Закону України «Про прокуратуру»).
Частинами 1, 3, 4 ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Відповідно до ч. 1 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру» на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
Отже, статтею 49 Закону України «Про прокуратуру» визначено види дисциплінарних стягнень, до яких належить звільнення, натомість статтею 61 цього ж Закону визначено підстави для припинення повноважень прокурора, у тому числі за рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.
При цьому апелянт зазначає, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення та рішення вказаної комісії про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора є різними за правовою природою.
Таким чином, строк реалізації рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора, визначений ч. 2 ст. 61 Закону України «Про прокуратуру», не поширюється на правовідносини, пов'язані із реалізацією рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення.
При цьому, жодною нормою Закону України «Про прокуратуру» не передбачено зупинення дії рішення Комісії про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення, що кореспондується із вимогами ч. 3 ст. 151 КАС України, яким не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.
Верховний Суд у постановах від 23.07.2019 у справі № 826/16328/17 та від 28.01.2021 у справі № 260/636/19 вказав, що позивач помилково ототожнює термін «звільнення» та «припинення повноважень», адже вони мають різне смислове навантаження та регулюються різними нормами Закону України «Про прокуратуру». Зокрема, п. 2 ч. 2 ст. 61 вказаного Закону передбачає, що повноваження прокурора припиняються з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, - якщо рішення було оскаржено, однак скарга була відхилена. Проте, п. 3 ч. 1 ст. 49 даного Закону передбачено, що на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
Слід зазначити, що Закон України «Про прокуратуру» не містить норм, які б забороняли застосовувати дисциплінарну відповідальність у виді звільнення під час оскарження рішення дисциплінарної комісії.
Аналогічна позиція викладена у п.п. 43, 44 постанови Верховного Суду від 28.12.2022 у справі № 500/780/21 та у постанові від 25.04.2024 у справі № 160/5117/21.
Відповідно до ст. 62 Закону України «Про прокуратуру» подання про звільнення прокурора з посади вноситься Вищою радою правосуддя або Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів у випадках, визначених законом. Проте, у спірних правовідносинах внесення відповідного подання Законом не передбачене.
Так, внесення такого подання передбачено в наступних випадках:
- звільнення прокурора у зв'язку з неможливістю виконувати свої повноваження за станом здоров'я (ч. 2 ст. 52 Закону України «Про прокуратуру»);
- звільнення прокурора в разі порушення ним вимог щодо несумісності (ч. 1 ст. 53 Закону України «Про прокуратуру»);
- звільнення прокурора у разі припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави (ч. 1 ст. 57 Закону України «Про прокуратуру»);
- звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (ч. 1 ст. 60 Закону України «Про прокуратуру»).
З огляду на це апелянт вважає, що Законом України «Про прокуратуру» не передбачено внесення подання комісією, що здійснює дисциплінарне провадження при звільненні прокурора з посади у зв'язку з притягненням до дисциплінарної відповідальності.
Відносно позивача органом, що здійснює дисциплінарне провадження відносно прокурорів не приймалось рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора. Натомість прийнято рішення про застосування до прокурора дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури на підставі п. 3 ч. 1 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора є підставою для ухвалення керівником обласної прокуратури рішення до відповідно прокурора.
Керівник прокуратури не повинен та не здійснює дослідження та оцінювання обставин, які слугували підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення, а в межах своєї компетенції видає наказ, на підставі рішення комісії.
При цьому, Закон України «Про прокуратуру» не передбачає можливості незастосування керівником прокуратури до прокурора дисциплінарного стягнення, або діяти на власний розсуд.
Отже, фактично спірний наказ, який є предметом оскарження, виданий з метою реалізації рішення комісії про накладення дисциплінарного стягнення на позивача.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.04.2020 у справі № 819/801/18.
Таким чином, звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відбулося відповідно до вимог п. 8 ч. 1 та ч. 3 ст. 11, п.п. 5, 6 ч. 1 ст. 43, ст.ст. 44-48, п. 3 ч. 1 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру».
Водночас ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» регулюються загальні умови звільнення прокурорів з посади, а у спірних правовідносинах відбулося звільнення позивача з посади відповідно до вищевказаних спеціальних норм у зв'язку із застосуванням дисциплінарного стягнення, передбаченого п. 3 ч. 1 ст. 49 даного Закону, накладеного дисциплінарним органом.
Однак, суд першої інстанції, розглядаючи справу не врахував вищевказаного та, як наслідок, ухвалив незаконне рішення, яке підлягає скасуванню.
Крім того вважає, що суд першої інстанції у неналежний спосіб вирішив питання щодо сплати судового збору за дві позовні вимоги немайнового характеру, а саме скасування 2 наказів від 19.03.2024 № 121к та від 04.04.2024 № 139к.
У рішеннях ЄСПЛ склалась стала практика, відповідно до якої рішення національних судів мають бути обґрунтованими, зрозумілими для учасників справ та чітко структурованими; у судових рішеннях має бути проведена правова оцінка доводів сторін, однак, це не означає, що суди мають давати оцінку кожному аргументу та детальну відповідь на нього. Тобто мотивованість рішення залежить від особливостей кожної справи, судової інстанції, яка постановляє рішення, та інших обставин, що характеризують індивідуальні особливості справи.
Натомість, Закарпатський окружний адміністративний суд прийняв оскаржуване рішення без дотримання вимог ст. 242 КАС України та урахування вказаних положень ЄСПЛ.
Зокрема, суд першої інстанції дійшов невірного висновку про те, що повноваження ОСОБА_1 необхідно було припиняти після закінчення строку оскарження рішення органу, що здійснює дисциплінарне провадження, а не звільняти останнього внаслідок притягнення до дисциплінарної відповідальності у зв'язку із звільненням.
Зважаючи на вищевикладене, суд першої інстанції не здійснив юридичної оцінки усіх фактичних обставин справи та доводів Спеціалізованої прокуратури регіону, а обмежився лише формальними висновками, які суперечать нормам п. 8 ч. 1 та ч. 3 ст. 11, п.п. 5, 6 ч. 1 ст. 43, ст.ст. 44-48, п. 3 ч. 1 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру».
У відповідності до вимог ч. 1, ч. 2 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
Заслухавши суддю-доповідача, вивчивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних міркувань.
Судом першої інстанції встановлено, що Спеціалізованою прокуратурою у сфері оборони Західного регіону 19.03.2024 винесено наказ №121к «Про застосування дисциплінарного стягнення» (а.с. 8), яким звільнено прокурора Закарпатської спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону ОСОБА_1 з посади в органах прокуратури за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури, одноразове грубе порушення правил прокурорської етики з 20 березня 2024 року (п. 5, 6 ч. 1 ст. 43 Закону України «Про прокуратуру».
Підставою для винесення такого слугувало рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06.03.2024 № 37-дп-24 (а.с. 35-42).
Наказом Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону №139к від 04.04.2024 «Про внесення змін до наказу виконувача обов'язків керівника Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону від 19.03.2024 року №121к» внесено зміни в дату звільнення позивача з посади а саме: з 4 квітня 2024 року у зв'язку із закінченням тимчасової непрацездатності (а.с. 9).
Постановляючи рішення, суд першої інстанції виходив що згідно ч. 2 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII від 14 жовтня 2014 року прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця прокуратури в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку прокурор обіймає у прокуратурі.
У статті 16 Закону України № 1697-VII передбачені гарантії незалежності прокурора, де в частині третій цієї статті зазначено, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
Стаття 51 вказаного Закону передбачає загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.
Так, прокурор звільняється з посади у разі:
1) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я;
2) порушення ним вимог щодо несумісності, передбачених статтею 18 цього Закону;
3) набрання законної сили судовим рішенням про притягнення прокурора до адміністративної відповідальності за правопорушення, пов'язане з корупцією;
3-1) набрання законної сили рішенням суду про визнання активів прокурора або активів, набутих за його дорученням іншими особами або в інших передбачених статтею 290 Цивільного процесуального кодексу України випадках, необґрунтованими та їх стягнення в дохід держави;
4) неможливості переведення на іншу посаду у зв'язку з прямим підпорядкуванням близькій особі;
5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;
6) припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави;
7) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням;
8) неможливості подальшого перебування на тимчасово вакантній посаді;
9) ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури;
10) прийняття відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, рішення про припинення спеціальної підготовки або рішення про неуспішне проходження спеціальної підготовки, а також у випадку, визначеному частиною третьою статті 33 цього Закону.
Крім підстав, передбачених пунктами 1 - 9 цієї частини, заступник Генерального прокурора звільняється з посади у разі порушення вимог Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти.
Відповідно до ст. 61 Закону України «Про прокуратуру» повноваження прокурора припиняються:
1) за віком з наступного дня після досягнення ним шістдесяти п'яти років;
2) у день його смерті.
2. Повноваження прокурора, крім Генерального прокурора, у зв'язку з рішенням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора припиняються:
1) з дня, наступного за днем завершення строку на оскарження цього рішення, - якщо рішення не було оскаржено;
2) з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, - якщо рішення було оскаржено, але скарга відхилена.
З огляду на це суд вважав, що повноваження прокурора припиняються у зв'язку з прийняттям рішенням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.
Відповідно до ч. 3 вказаної статті керівник чи заступник керівника органу прокуратури, в якому обіймав посаду прокурор, повноваження якого було припинено, повідомляє про це відповідний орган, який притягнув прокурора до дисциплінарної відповідальності.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції вважав, що повноваження позивача не припинялися, так як такого звільнено з посади та відповідно відповідачем не здійснювалося повідомлення відповідного органу, який притягнув прокурора до дисциплінарної відповідальності про припинення повноважень.
Так, відповідно до вимог ст. 62 Закону України «Про прокуратуру» подання про звільнення прокурора з посади вноситься Вищою радою правосуддя або відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, у визначених законом випадках.
У поданні відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, Вищої ради правосуддя про звільнення прокурора з посади зазначаються: 1) дата внесення подання; 2) прізвище, ім'я, по батькові прокурора; 3) рік народження прокурора; 4) відомості про перебування на посаді прокурора; 5) фактичні обставини, що підтверджують наявність підстави для звільнення прокурора.
Прийняття рішення про звільнення прокурора з посади здійснюється особою, уповноваженою цим Законом приймати рішення про звільнення прокурора, виключно на підставі та в межах подання відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, чи Вищої ради правосуддя.
Таким чином, суд першої інстанції вважав, що рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії, що слугувало підставою для винесення оскаржуваного наказу від 19.03.2024 №121к, не є підставою для звільнення прокурора з посади, а відповідно до вимог ч. 3 ст. 51 вказаного Закону є підставою для припинення його повноважень.
Крім того, вимогами ч. 2 ст. 61 Закону України «Про прокуратуру» повноваження прокурора, крім Генерального прокурора, у зв'язку з рішенням відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження щодо прокурорів, про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора припиняються: 1) з дня, наступного за днем завершення строку на оскарження цього рішення, - якщо рішення не було оскаржено; 2) з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, - якщо рішення було оскаржено, але скарга відхилена.
Порядок оскарження рішень відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, передбачено розділом V Положення про порядок роботи відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, прийнятим всеукраїнською конференцією прокурорів 27.04.2017 (далі - Положення).
За п. 130 вказаного Положення, рішення, дії або бездіяльність органу можуть бути оскаржені до суду у випадках і порядку, встановленому законом. Строк для оскарження рішень становить один місяць з дня вручення прокурору чи отримання ним поштою копії рішення.
Оскільки рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 06.03.2024 №37дп-24 отримане позивачем 20.03.2024, то суд першої інстанції вважав, що строк на оскарження такого рішення спливав відповідно до Положення 21.04.2024, натомість оскаржуваний наказ винесений 19.03.2024, тобто без врахування строку на оскарження рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії від 06.03.2024 (винесений через 13 днів після прийняття рішення КДК прокурорів).
З огляду на такі доводи суд першої інстанції дійшов до висновку, що оскаржуваний наказ від 19.03.2024 «Про застосування дисциплінарного стягнення», яким позивача звільнено з посади, відповідачем винесено з порушенням норм Закону України «Про прокуратуру», тому позовні вимоги щодо звільнення позивача з посади та поновлення на посаді підлягають задоволенню, та, відповідно, як наслідок стягнув середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Проте, суд апеляційної інстанції з такими висновками суду першої інстанції не погоджується з наступних міркувань.
Як уже зазначалось вище, відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний додержуватися правил прокурорської етики, зокрема, не допускати поведінки, яка дискредитує його як представника прокуратури та може зашкодити авторитету прокуратури.
Відповідно до ч. 1 ст. 43 Закону України «Про прокуратуру» прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав:
1) невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків;
2) необґрунтоване зволікання з розглядом звернення;
3) розголошення таємниці, що охороняється законом, яка стала відомою прокуророві під час виконання повноважень;
4) порушення встановленого законом порядку подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру;
5) вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об'єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури;
6) систематичне (два і більше разів протягом одного року) або одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
7) порушення правил внутрішнього службового розпорядку;
8) втручання чи будь-який інший вплив прокурора у випадках чи порядку, не передбачених законодавством, у службову діяльність іншого прокурора, службових, посадових осіб чи суддів, у тому числі шляхом публічних висловлювань стосовно їх рішень, дій чи бездіяльності, за відсутності при цьому ознак адміністративного чи кримінального правопорушення;
9) публічне висловлювання, яке є порушенням презумпції невинуватості.
Згідно із статтею 44 Закону України «Про прокуратуру» дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Відповідно до ч. 1 ст. 45 вказаного Закону дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Частинами 4, 10 статті 46 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.
Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки готує висновок, який повинен містити інформацію про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора та виклад обставин, якими це підтверджується.
Розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора відбувається на засадах змагальності. На засіданні Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів заслуховуються пояснення члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, який проводив перевірку, пояснення прокурора, стосовно якого здійснюється дисциплінарне провадження, та/або його представника і, в разі необхідності, інших осіб (ч. 5 ст. 47 Закону України «Про прокуратуру»).
Частинами 1, 3, 4 статті 48 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Перед прийняттям рішення Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів за відсутності прокурора, стосовно якого здійснюється провадження, і запрошених осіб обговорює результати розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора.
При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення.
Рішення про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора може бути прийнято не пізніше ніж через рік із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування прокурора у відпустці.
Матеріали справи не містять доказів, які би свідчили про порушення норм законодавства щодо проведення дисциплінарного провадження щодо позивача та прийняття відповідного рішення Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів за наслідками такого.
Відповідно до ч. 1 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру» на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
Тобто, статтею 49 Закону України «Про прокуратуру» визначено вичерпний перелік видів дисциплінарних стягнень, до яких належить звільнення, натомість статтею 61 цього ж Закону, на яку покликався суд першої інстанції, як на підставу для задоволення позову, визначено підстави для припинення повноважень прокурора, у тому числі за рішенням Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.
Суд першої інстанції не розмежував та помилково ототожнив термін «звільнення» та «припинення повноважень», бо вони мають різне смислове навантаження та регулюються різними нормами Закону України «Про прокуратуру».
Рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення та рішення комісії про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора є різними за правовою природою.
Отже, строк реалізації рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора, визначений ч. 2 ст. 61 Закону України «Про прокуратуру», на яку покликався суд першої інстанції, як на підставу для задоволення позову, не поширюється на правовідносини, пов'язані із реалізацією рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів про притягнення до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення.
При цьому, жодною нормою Закону України «Про прокуратуру» не передбачено зупинення дії рішення Комісії про накладення на прокурора дисциплінарного стягнення.
Крім того, відповідно до ст. 62 Закону України «Про прокуратуру» подання про звільнення прокурора з посади вноситься Вищою радою правосуддя або Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів у випадках, визначених законом.
Внесення такого подання передбачено у разі:
звільнення прокурора у зв'язку з неможливістю виконувати свої повноваження за станом здоров'я (ч. 2 ст. 52 Закону України «Про прокуратуру»);
- звільнення прокурора в разі порушення ним вимог щодо несумісності (ч. 1 ст. 53 Закону України «Про прокуратуру»);
- звільнення прокурора у разі припинення громадянства України або набуття громадянства іншої держави (ч. 1 ст. 57 Закону України «Про прокуратуру»);
- звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури (ч. 1 ст. 60 Закону України «Про прокуратуру»).
Отже, Законом України «Про прокуратуру» не передбачено внесення подання комісією, що здійснює дисциплінарне провадження при звільненні прокурора з посади у зв'язку з притягненням до дисциплінарної відповідальності, відтак у даній спірній ситуації внесення відповідного подання Законом не передбачене, бо органом, що здійснює дисциплінарне провадження відносно прокурорів не приймалось рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора, а прийнято рішення про застосування до прокурора дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури на підставі п. 3 ч. 1 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру».
Суд апеляційної інстанції вважає за необхідне вказати, що Верховний Суд у постановах від 23.07.2019 у справі № 826/16328/17 та від 28.01.2021 у справі № 260/636/19 вказав, що позивач помилково ототожнює термін «звільнення» та «припинення повноважень», адже вони мають різне смислове навантаження та регулюються різними нормами Закону України «Про прокуратуру». Зокрема, п. 2 ч. 2 ст. 61 вказаного Закону передбачає, що повноваження прокурора припиняються з дня, наступного за днем набуття статусу остаточного рішенням органу, до якого було оскаржено рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, - якщо рішення було оскаржено, однак скарга була відхилена. Проте, п. 3 ч. 1 ст. 49 даного Закону передбачено, що на прокурора може бути накладено дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади в органах прокуратури.
Закон України «Про прокуратуру» не містить норм, які б забороняли застосовувати дисциплінарну відповідальність у виді звільнення під час оскарження рішення дисциплінарної комісії.
Аналогічна позиція викладена у п.п. 43, 44 постанови Верховного Суду від 28.12.2022 у справі № 500/780/21 та у постанові від 25.04.2024 у справі № 160/5117/21.
При цьому, Верховний Суд вказав, про відсутність підстав для відступлення від висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора є підставою для ухвалення керівником обласної прокуратури рішення до відповідного прокурора.
Керівник прокуратури не повинен та не здійснює дослідження та оцінювання обставин, які слугували підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності та накладення на нього дисциплінарного стягнення, а в межах своєї компетенції видає наказ, на підставі рішення комісії.
При цьому, Закон України «Про прокуратуру» не передбачає можливості незастосування керівником прокуратури до прокурора дисциплінарного стягнення, або діяти на власний розсуд.
Отже, спірний наказ, виданий з метою реалізації рішення комісії про накладення дисциплінарного стягнення на позивача.
Аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.04.2020 у справі № 819/801/18.
Таким чином, колегія суддів дійшла до переконання, що звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відбулося відповідно до вимог п. 8 ч. 1 та ч. 3 ст. 11, п.п. 5, 6 ч. 1 ст. 43, ст.ст. 44-48, п. 3 ч. 1 ст. 49 Закону України «Про прокуратуру», бо у спірних правовідносинах відбулося звільнення позивача з посади відповідно до вищевказаних спеціальних норм у зв'язку із застосуванням дисциплінарного стягнення.
Однак, суд першої інстанції не врахував вище вказаного.
Крім того, колегія суддів вважає за необхідне вказати, що доводи апелянта про те, що суд першої інстанції у неналежний спосіб вирішив питання щодо сплати судового збору за дві позовні вимоги немайнового характеру, а саме скасування 2 наказів від 19.03.2024 № 121к та від 04.04.2024 № 139к, не можуть слугувати підставою для скасування судового рішення.
З урахуванням вказаного вище, суд апеляційної інстанції вважає, що висновки суду першої інстанції не відповідають обставинам справи, рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального прав, тому апеляційну скаргу слід задовольнити, оскаржуване рішення скасувати та відмовити у задоволенні позовних вимог.
Керуючись ч. 3 ст. 243, ст. 308, ст. 310, п. 2 ч. 1 ст. 315, ст. 317, ст. 321, ст. 322, ст. 325, ст. 329 КАС України, суд, -
апеляційну скаргу Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону задовольнити, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 14 жовтня 2024 року по справі № 260/2519/24 скасувати.
Прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Спеціалізованої прокуратури у сфері оборони Західного регіону про визнання протиправними та скасування наказів відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції.
Головуючий суддя М. А. Пліш
судді А. Р. Курилець
О. І. Мікула
Повне судове рішення складено 21.03.25