20 березня 2025 року Чернігів Справа № 620/570/25
Чернігівський окружний адміністративний суд у складі судді Падій В.В., розглянувши, за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи, справу за адміністративним позовом Керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства до Сновської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Керівник Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства звернувся до суду з позовом до Сновської міської ради про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, в якому просить:
-визнати протиправною бездіяльність Сновської міської ради, яка полягає у невинесенні на розгляд сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 31.07.2024 № 02/661 в частині віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 7425883500:09:000:2671 площею 11,7187 га до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України;
-зобов'язати Сновську міську раду розглянути на сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 31.07.2024 № 02/661 в частині віднесення залісеної земельної ділянки з кадастровим номером 7425883500:09:000:2671 площею 11,7187 га до самозалісених земель.
Обґрунтовуючи вимоги, позивач вказує на порушення відповідачем у спірних правовідносинах чинного законодавства України на момент їх виникнення, що стало підставою для звернення до суду.
Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду Падій В.В. від 20.01.2025 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрито провадження у справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) учасників справи та встановлено відповідачу 15-денний строк з дня вручення ухвали про відкриття провадження у справі для подання відзиву на позов або заяви про визнання позову.
Відповідач в межах встановленого ухвалою суду строком подано до суду відзив на позов, в якому заперечує проти задоволення позову, посилаючись на те, що в листі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 31.07.2024 №02/661 не наведено даних щодо характеристик залісення, які є істотними для вирішення порушеного питання, зокрема, про реальну площу лісової рослинності по кожній окремій земельній ділянці; не надано актів обстеження, експертних висновків тощо, які б підтверджували факт, що земельні ділянки частково або повністю стали самозалісеними та, що залісення є природним, зазначає, що вказаний лист був переданий на розгляд постійної комісії, яка розглянула його на засіданні 27.08.2024. Також звертає увагу на те, що вирішення питання віднесення угідь до самозалісених належить до дискреційних повноважень органу місцевого самоврядування.
Дослідивши всі документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає позовні вимоги такими, що підлягають задоволенню, з таких підстав.
На виконання указу Президента України від 7 червня 2021 року № 288/2021 «Про деякі заходи щодо збереження та відтворення лісів» (далі Указ) з 2021 року започаткувалась реалізація екологічної ініціативи «Масштабне заліснення України».
На підставі статей 57, 57-1 Земельного кодексу України Північне міжрегіональне управління лісового та мисливського господарства (далі - Північне МУЛМГ) 31.07.2024 звернулося до Сновської міської ради з листом № 02/661 щодо ухвалення рішення щодо можливості віднесення залісених земельних ділянок загальною площею 79,448 га до самозалісених земель, у тому числі земельної ділянки з кадастровим номером 7425883500:09:000:2671 площею 11,7187 га (а.с. 17).
Сновська міська рада листом від 30.08.2024 № 07-04/2147 повідомила Північне МУЛМГ, що звернення розглянуто на засіданні постійної комісії міської ради з питань містобудування, будівництва, земельних відносин та охорони природи 27.08.2024 та вказані земельні ділянки включені до переліку ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності Сновської міської ради для продажу права оренди на земельних торгах (а.с. 22).
Земельна ділянка з кадастровим номером 7425883500:09:000:2671 площею 11,7187 га належить територіальній громаді Сновської міської ради, інші речові права, іпотеки, обтяження відсутні, що підтверджується інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об'єктів нерухомого майна щодо об'єкта нерухомого майна (а.с. 31).
З протоколу № 5 від 27.08.2024 постійної комісії міської ради з питань містобудування, будівництва, земельних відносин та охорони природи встановлено, що пунктом 20 порядку денного комісія розглянула клопотання щодо самозалісених земель та відмовила у їх задоволенні (а.с. 23-30).
Корюківська окружна прокуратура звернулася до Сновської міської ради з листом від 03.09.2024 №51-77-38576вих-24 про надання інформації та належним чином засвідчених копій документів щодо результату розгляду клопотання Північного МУЛМГ та чи проводилось обстеження міською радою обстеження самозалісених земельних ділянок, зокрема земельної ділянки з кадастровим номером 7425883500:09:000:2671 площею 11,7187 га (а.с. 18-20).
Сновська міська рада листом від 17.09.2024 № 07-06/2292 повідомила Корюківську окружну прокуратуру, що звернення Північного МУЛМГ розглянуто на засіданні постійної комісії міської ради з питань містобудування, будівництва, земельних відносин та охорони природи 27.08.2024, та Сновська міська рада входить до переліку територій можливих бойових дій і після виключення з цього переліку будуть проводитися роботи по виявленню потенційних ділянок для ведення лісового господарств на землях виведених із сільськогосподарського використання (а.с. 21).
Листом від 08.10.2024 51-77-4260вих-24 Корюківська окружна прокуратура звернулась до Північного МУЛМГ щодо отримання інформації про вжиті заходи для оскарження дій та рішень Сновської міської ради у судовому порядку на який отримало відповідь від 14.10.2024 №02/956, що вказані заходи не здійснювались (а.с. 36-38, 39).
Корюківська окружна прокуратура 30.12.2024 направила до Північного МУЛМГ повідомлення №51-77-5366вих-24, яким повідомила про пред'явлення позовної заяви до Чернігівського окружного адміністративного суду (а.с 40)
Важаючи, що Сновська міська рада допускає бездіяльність щодо віднесення земель до самозалісених, що не сприяє реалізації державної екологічної ініціативи «Масштабне залісення України» та порушує інтереси держави у сфері охорони лісових ресурсів, прокурор, в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства, звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, суд враховує таке.
Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, який побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи органом місцевого самоврядування, їх посадовою особою дій у межах компетенції, але не передбаченим способом, у не передбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Зазначені критерії є вимогами для суб'єкта владних повноважень, який приймає відповідне рішення, вчиняє дії чи допускається бездіяльності.
Частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
У відповідності до норм Закону України «Про прокуратуру» прокурор одержує передбачену законом можливість захищати права та інтереси не конкретного державного органу, а дещо абстрактні інтереси держави, що в широкому сенсі можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів і являти собою потребу в здійсненні загальнодержавних дій, програм, спрямованих, зокрема, на гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, а також охорону землі, лісів, водойм як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання, в тому числі, й територіальних громад.
У рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99 зазначено, що із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia (суд знає закони) під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Велика Палата Верховного Суду у своєму рішенні також послалася на висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, згідно з яким Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, зокрема зазначив, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Враховуючи, що інтереси держави до цього часу залишаються не захищеними, наявні підстави для представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах.
Відповідно до статтей 13, 14 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу, основним національним багатством і перебуває під особливою охороною держави.
Частиною 1 статті 4 Закону України від 25.06.1991 № 1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища» (далі - Закон № 1264-XII) передбачено, що природні ресурси України є власністю Українського народу.
Згідно зі статтею 5 Закону № 1264-XII державній охороні і регулюванню використання на території України підлягають: навколишнє природне середовище як сукупність природних і природно-соціальних умов та процесів, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в економіці в даний період (земля, надра, води, атмосферне повітря, ліс та інша рослинність, тваринний світ), ландшафти та інші природні комплекси.
Так органи прокуратури постійно вживають заходи з метою забезпечення збереження лісового фонду України, належного захисту й відтворення лісів, забезпечення прав громадян на безпечне довкілля.
Так, згідно із Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» лісистість становить 15,9 відсотка території України.
Цим же Законом визначено ряд індикаторів реалізації державної екологічної політики, зокрема лісистість території країни повинна складати в 2025 році 16.5%, а в 2030 році 17.5%. в порівнянні з нинішніми 15.9%.
В Україні за різними оцінками розташовано 300-500 000 гектарів самосійних лісів, які знаходяться на землях сільськогосподарського призначення і активно повертаються в сільськогосподарське виробництво. Іншою проблемою є збільшення розорюваності пасовищ та сіножатей, що призводить до деградації біорізноманіття.
В рамках реалізації земельної реформи та земельної децентралізації існуюча ситуація створює ризики невиконання поставлених індикаторів щодо збільшення лісистості та збільшення площі сіножатей та пасовищ, деградації біорізноманіття.
Крім того віднесення земельної ділянки до самозалісених сприятиме збереженню довкілля та формуванню позитивного іміджу України на міжнародній арені, що є особливо важливим у контексті міжнародних зобов'язань України, у тому числі вимог Європейського Союзу, виконання Україною міжнародних зобов'язань, взятих у рамках приєднання до Європейської зеленої угоди (EU Green Deal).
Згідно із статтею 4 Лісового кодексу України до лісового фонду України належать усі ліси на території України незалежно від того, на землях яких категорій за основним цільовим призначенням вони зростають, та незалежно від права власності на них, у тому числі лісові ділянки, захисні насадження лінійного типу площею не менше 0,1 гектара, інші лісовкриті землі.
При цьому у статті 1 Лісового кодексу України закріплено, що самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.
З метою збереження самосійних лісів та подальшого ведення лісового господарства на цих територіях, 20.06.2022 Верховною Радою України прийнято Закон України від 20.06.2022 № 2321-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо збереження лісів», яким Земельний кодекс України доповнено статтею 57-1 «Самозалісені землі».
Відповідно до частини 1 статті 57-1 Земельного кодексу України, самозалісена ділянка - це земельна ділянка будь-якої категорії земель (крім земель лісогосподарського призначення, природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення) площею понад 0,5 гектара, вкрита частково чи повністю лісовою рослинністю, залісення якої відбулося природним шляхом.
Віднесення земельної ділянки до самозалісеної ділянки здійснюється шляхом внесення до Державного земельного кадастру відомостей про належність всіх її угідь до угідь самозалісеної ділянки. Земельна ділянка вважається самозалісеною ділянкою з дня внесення зазначених відомостей до Державного земельного кадастру (частина 3 статті 57-1 Земельного кодексу України).
З метою реалізації вказаної норми частина 4 статті 21 Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр» доповнено абзацом 4, яким передбачено, що відомості про угіддя земельної ділянки вносяться до Державного земельного кадастру на підставі заяви власника або рішення органу місцевого самоврядування, який відповідно до статті 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок комунальної власності у власність, - щодо зміни угідь на угіддя самозалісеної ділянки.
Пунктом 121 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17.10.2012 № 1051, передбачено, що внесення до Державного земельного кадастру змін до відомостей про склад угідь земельної ділянки на угіддя самозалісеної ділянки здійснюється державним кадастровим реєстратором на підставі заяви власника земельної ділянки або за рішенням органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування, який відповідно до ст. 122 Земельного кодексу України приймає рішення про передачу земельних ділянок державної чи комунальної власності у власність, без розроблення документації із землеустрою.
Таким чином уже існує законодавчо встановлена процедура віднесення земель до самозалісених, покликана збільшити лісистість території України.
Цією процедурою передбачено, що для земельних ділянок, сформованих як об'єкт цивільних прав, органу місцевого самоврядування достатньо подати до Державного земельного кадастру заяву про зміну угідь на угіддя самозалісеної ділянки.
Разом з тим для земельних ділянок, межі яких не визначені в натурі (на місцевості), законодавець визначив іншу процедуру, за якою орган місцевого самоврядування приймає рішення щодо віднесення земельних ділянок до самозалісених за поданням відповідного територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового господарства.
Згідно із положеннями частини 5 статті 57-1 Земельного кодексу України віднесення земельної ділянки, реформованої як об'єкт цивільних прав, а також земельної ділянки, сформованої як об'єкт цивільних прав, але відомості про яку не внесені до Державного земельного кадастру, до самозалісеної ділянки здійснюється відповідно до документації із землеустрою, на підставі якої відомості про земельну ділянку вносяться до Державного земельного кадастру.
Суд вважає за необхідне зазначити, що Сновською міською радою звернення Північного МУЛМГ від 31.07.2024 № 02/661 не винесено на розгляд сесії ради.
Однак згідно із пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, як регулювання земельних відносин.
Відповідно до частини 5 статті 46 Закону №280/97-ВР сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць.
Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством (частина 17 статті 46 Закону № 280/97-ВР).
Ураховуючи викладене, подання Північного МУЛМГ від 31.07.2024 № 02/661 підлягало розгляду саме на сесії міської ради з прийняттям рішення відповідно до частин 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.
Як зазначалося вище, з метою отримання інформації про виконання органом місцевого самоврядування указаних вимог законодавства прокурор направив відповідний запит до міської ради.
Однак навіть після отримання листа міська рада не винесла на сесію питання про віднесення земель до самозалісених вищезазначених у поданні Північного МУЛМГ.
Зважаючи на вимоги частини 5 статті 46 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рішення щодо віднесення земель до самозалісених за результатами розгляду подання Північного МУЛМГ від 31.07.2024 № 02/661 не приймалося.
Будь-який інший нормативно-правовий акт, крім статті 57-1 Земельного кодексу України, не визначає процедуру віднесення земель до самозалісених.
Таким чином, відсутність у поданні Північного МУЛМГ даних щодо характеристик залісення, зокрема, про реальну площу лісової рослинності по кожній окремій земельній ділянці; не надання актів обстеження, експертних висновків тощо, які б підтверджували факт, що земельні ділянки частково або повністю стали самозалісеними та що залісення є природним, щодо земельної ділянки стосовно якої ініційовано зміну угідь на самозалісені, не перешкоджає розгляду цього подання на сесії ради та прийняттю рішення у порядку, визначеному частиною 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.
Разом з тим міська рада не виносила на розгляд сесії ради зазначене питання та не приймала щодо нього рішення.
Статтею 74 Закону № 280/97-ВР визначено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами.
Оскільки за приписами Лісового кодексу України ліси України є її національним багатством та джерелом для задоволення потреб суспільства в лісових ресурсах, питання щодо їх охорони потребує особливої уваги.
Статтею 7 Лісового кодексу України передбачено, що ліси, які знаходяться в межах території України, є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника на ліси здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України. Ліси можуть перебувати в державній, комунальній та приватній власності. Суб'єктами права власності на ліси є держава, територіальні громади, громадяни та юридичні особи.
При цьому ефективним способом захисту інтересів держави у сфері охорони самозалісених земель є зобов'язання органу місцевого самоврядування вчинити дії - розглянути на сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 31.07.2024 №02/661 в частині віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 7425883500:09:000:2671 площею 11,7187 га до самозалісених земель.
Відповідачем не подано до суду жодного доказу на спростування вимог позивача в інтересах держави та не доведено правомірність своїх дій.
Суд звертає увагу, що обраний прокурором спосіб захисту жодним чином не зачіпає дискреційних повноважень відповідача, оскільки не зобов'язує прийняти конкретне рішення.
У відповідності до вимог частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
З урахуванням зазначеного, на підставі наданих доказів в їх сукупності, системного аналізу положень законодавства України, суд приходить до висновку, що позов необхідно задовольнити.
Оскільки спір вирішено на користь суб'єкта владних повноважень, а також за відсутності витрат позивача суб'єкта владних повноважень, пов'язаних із залученням свідків та проведенням судових експертиз, судові витрати (судовий збір), відповідно до статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, стягненню з відповідача не підлягають.
Керуючись статтями 139, 227, 241-243, 246, 250 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Адміністративний позов задовольнити повністю.
Визнати протиправною бездіяльність Сновської міської ради, яка полягає у невинесенні на розгляд сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 31.07.2024 № 02/661 в частині віднесення земельної ділянки з кадастровим номером 7425883500:09:000:2671 площею 11,7187 га до самозалісених у порядку, визначеному частинами 2, 3, 5 статті 57-1 Земельного кодексу України.
Зобов'язати Сновську міську раду розглянути на сесії ради подання Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства від 31.07.2024 № 02/661 в частині віднесення залісеної земельної ділянки з кадастровим номером 7425883500:09:000:2671 площею 11,7187 га до самозалісених земель.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішення суду може бути оскаржено до Шостого апеляційного адміністративного суду за правилами, встановленими статтями 293, 295 - 297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подачі апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції протягом 30 днів з дня складення повного судового рішення.
Позивач: Керівник Корюківської окружної прокуратури (вул. Шевченка, буд. 98, м. Корюківка, Корюківський район, Чернігівська область, 15300, код ЄДРПОУ - 02910114) в інтересах держави в особі Північного міжрегіонального управління лісового та мисливського господарства (вул. П'ятницька, буд. 8, м. Чернігів, 14000, код ЄДРПОУ - 44943013).
Відповідач: Сновська міська рада (вул. Незалежності, буд. 19, м. Сновськ, Корюківський район, Чернігівська область, 15200, код ЄДРПОУ - 04061932).
Суддя В.В. Падій