Іменем України
12 березня 2025 року
м. Київ
справа №9901/207/21
адміністративне провадження № П/9901/207/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А., Кравчук В.М., Рибачук А.І., Чиркін С.М.
секретар судового засідання - Присяжнюк А.Г.
за участю представника позивача, представника відповідача, представника третьої особи
розглянувши у закритому судовому засіданні справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Бест Гео Тех» до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу,
ТОВ «Бест Гео Тех» звернулось до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, в якому просило визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 25.03.2021 №123/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо Товариства з обмеженою відповідальністю «Бест Гео Тех» (пункт 12 додатку до рішення).
Ухвалою Верховного Суду від 01.06.2021 відкрито провадження в адміністративній справі і призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у судовому засіданні з викликом (повідомленням) сторін.
Ухвалою Верховного Суду від 15.07.2021 задоволено клопотання представника Президента України про залучення до участі в справі Ради національної безпеки і оборони України та Служби безпеки України як третіх осіб.
В ході розгляду справи судом встановлено, що 02.07.2007 було утворено ТОВ «Ґолден Деррік» з часткою держави, засновниками якого виступили ПАТ «НАК «Надра України» та австрійська компанія «Ліфо Інвест ГМБГ» із статутним капіталом 33 млн грн. із частками по 50%.
Протягом 2012-2013 років на підставі наказів Державної служби геології та надр України ТОВ «Ґолден Деррік» надано 19 дозволів на користування надрами України без проведення аукціонів, в т.ч. дозвіл на користування надрами Гулаківської площі Полтавської області.
Надання ТОВ «Ґолден Деррік» зазначених дозволів без проведення аукціонів стало можливим завдяки участі держави у його статутному капіталі.
Наказом №78 від 18.03.2014 Державної служби геології та надр України «Про скасування наказів щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами» скасовано накази, на підставі яких ТОВ «Ґолден Деррік» вирішено надати, однак ще не було видано дозволів на користування надрами, в т.ч. в частині надання дозволу на користування надрами Гулаківської площі Полтавської області.
Наказом Державної служби геології та надр України «Про анулювання дії спеціальних дозволів на користування надрами» №79 від 18.03.2014 анульовано уже видані ТОВ «Ґолден Деррік» дозволи на користування надрами.
Накази №78 та №79 були оскаржені в судовому порядку і судовими рішеннями у справі №826/8596/14 ці накази були скасовані, у зв?язку з чим ТОВ «Ґолден Деррік» отримало 19 спеціальних дозволів на користування надрами України.
Серед іншого, 22.08.2017 ТОВ «Ґолден Деррік» отримало дозвіл №4848 на користування надрами Гулаківської площі Полтавської області.
Протягом 2015-2017 років ТОВ «Ґолден Деррік» виступило засновником ряду юридичних осіб: ТОВ «ДЛК Інвест», ТОВ «ПСК Інвест», ТОВ «ППК Інвест», ТОВ «НДК Інвест», ТОВ «ГЛК Інвест», ТОВ «ЗВС Інвест», ТОВ «ДЛС Інвест», ТОВ «БНК Інвест», ТОВ «БРК Інвест», ТОВ «КЛК Інвест», ТОВ «ПЗК Інвест», ТОВ «ІСК Інвест», ТОВ «ПСП Інвест», ТОВ «ВЛС Інвест», ТОВ «БСР Інвест», ТОВ «ПНК Інвест», ТОВ «ЛДК Інвест», ТОВ «РНК Інвест», ТОВ «ФСР Інвест».
26.10.2017 на позачергових загальних зборах учасників ТОВ «Ґолден Деррік» (а.с. 70 т. 4) вирішено змінити найменування товариства з ТОВ «Ґолден Деррік» на ТОВ «ІСТ Юроуп Петролеум».
Наказом від 26.11.2018 №446 Державна служба геології та надр України, внесла зміни до спеціального дозволу №4848 щодо надрокористувача, замінивши ТОВ «Ґолден Деррік» на ТОВ «ГЛК Інвест».
05.12.2018 ТОВ «ГЛК Інвест» виступило одним із засновників ТОВ «Бест Гео Тех» із часткою 60% у розмірі його статутного капіталу.
Наказом №510 від 22.12.2018 Державна служба геології та надр України внесла зміни до спецдозволу №4848 від 22.08.2017, відповідно до яких надрокористувачем за цим дозволом стало ТОВ «Бест Гео Тех».
В кінці 2018 року відбувся продаж частки держави ПАТ «НАК «Надра України» в статутному капіталі ТОВ «ІСТ Юроуп Петролеум» (попередня назва ТОВ «Ґолден Деррік»).
19.03.2021 СБУ ініціювало перед РНБО питання застосування щодо заснованих ТОВ «Ґолден Деррік» юридичних осіб, в т.ч. ТОВ "Бест Гео Тех", обмежувальних санкцій відповідно до вимог Закону №1644-VII, у зв'язку з встановленими фактами протиправної діяльності на шкоду національній безпеці.
Рішенням РНБО від 19.03.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» вирішено підтримати внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) та застосувати персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до 19 юридичних осіб згідно з додатком.
Згідно з додатком до вказаного рішення серед юридичних осіб, до яких застосовуються обмежувальні заходи (санкції), включено позивача - ТОВ «Бест Гео Тех» та безстроково застосовано до нього обмежувальні заходи (санкції) у вигляді:
1) блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном;
2) обмеження торговельних операцій;
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України;
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань;
6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб'єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом;
9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України;
10) повна або часткова заборона вчинення правочинів щодо цінних паперів, емітентами яких є особи, до яких застосовано санкції згідно з цим Законом;
11) заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави;
12) припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави;
13) заборона збільшення розміру статутного капіталу господарських товариств, підприємств, у яких резидент іноземної держави, іноземна держава, юридична особа, учасником якої є нерезидент або іноземна держава, володіє 10 і більше відсотками статутного капіталу або має вплив на управління юридичною особою чи її діяльність;
14) запровадження додаткових заходів у сфері екологічного, санітарного, фітосанітарного та ветеринарного контролю;
15) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;
16) заборона передання технологій, прав на об'єкти права інтелектуальної власності;
17) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
Указом Президента України №123/2021 25.03.2021 рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021 "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" введено в дію.
Наказом від 26.03.2021 №228 «Про анулювання спеціальних дозволів на користування надрами» Державна служба геології та надр України анулювала спеціальні дозволи на користування надрами згідно з переліком, в т.ч. спецдозвіл ТОВ «Бест Гео Тех» №4848 від 22.08.2017 на користування надрами Гулаківської площі Полтавської області.
Не погоджуючись із Указом Президента №123/2021, вважаючи, що такий не відповідає критеріям законності, обґрунтованості та іншим вимогам, які передбачені до акта суб'єкта владних повноважень, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача, які фактично рівнозначні повному припиненню його діяльності, позивач оскаржив його в судовому порядку.
В обґрунтування позовних вимог позивач покликається на те, що оскаржуваний Указ не відповідає критеріям правомірності рішення суб'єкта владних повноважень, закріплених у ст. 2 КАС України, а також передбачає непропорційне втручання у права та інтереси позивача, які фактично рівнозначні повному припиненню його діяльності.
Зокрема, покликається на те, що в оскаржуваному Указі не зазначено підстави застосування санкцій, обґрунтування загрози національним інтересам та безпеці та відповідні докази.
Також покликається на те, що він не є суб'єктом, визначеним Законом України «Про санкції», до якого можуть бути застосовані санкції, оскільки не здійснює терористичну діяльність, є юридичною особою зареєстрованою за законодавством України, кінцевим бенефіціарним власником якої є громадянин України, а структура його власності не передбачає будь-якого контролю з боку іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента.
Також покликається на те, що Закон №1644-VII в цілому не допускає можливості його застосування до нього як юридичної особи, яка зареєстрована та провадить свою діяльність в Україні.
Також покликається на те, що обмежувальні заходи (санкції), які підлягають застосуванню до нього, є непропорційними, не є передбачуваними та юридично визначеними, зокрема в частині пункту «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом».
Покликається на те, що у випадку якщо запровадження обмежувальних заходів (санкцій) до позивача дійсно пов'язується із нібито заниженою у минулому вартістю спеціального дозволу, то фактично санкції до позивача застосовуються не за його дії, а за дії органів державної влади, які в минулому визначали плату (збір) за видачу спеціального дозволу. Наголошує, що ТОВ «Бест Гео Тех» набуло право на користування надрами на підставі спеціального дозволу №4848 від 22.08.2017, який первинно був оформлений за плату, розмір якої визначався компетентним органом державної влади, а відтак Позивач не повинен зазнавати негативних наслідків, якщо сьогодні такі дії органу влади розглядаються як помилкові.
Також покликається на те, що не забезпечення будь-якої його участі у процесі прийняття рішення істотно порушило його право на участь у процесі прийняття рішення, яке впливає на його права та інтереси.
Представник відповідача позов не визнав з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву.
Свою позицію відповідач мотивує тим, що видаючи оскаржуваний Указ Президент України діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Зокрема посилається на те, що чинне законодавство не містить положень, які б встановлювали обов'язок вказувати підстави для застосування санкцій у відповідному рішенні РНБО або Указі Президента України про введення такого рішення в дію.
Санкції до позивача застосовано РНБО за результатом розгляду пропозицій СБУ, які РНБО були розглянуті та підтримані, про що прийнято відповідне рішення. В подальшому, після надходження в установленому порядку на ім'я Глави держави відповідних матеріалів (рішення з додатками, проект Указу та пояснювальної записки до нього), Президент України, в межах реалізації своїх повноважень, видав оскаржуваний Указ, яким ввів в дію рішення РНБО.
На думку відповідача зазначене підтверджує, що оскаржуваний Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України.
Наголошує, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом №123/2021, ґрунтується на принципах пропорційності, відповідальності меті та ефективності, а також здійснено у зв'язку з наявністю достатніх підстав, визначених ст. 3 Закону України «Про санкції».
У відповіді на відзив позивач покликається на те, що будь-який акт суб'єкта владних повноважень, крім іншого, повинен бути обґрунтованим, прийнятим з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття. При цьому, одним із принципів адміністративного судочинства є покладення обов'язку доказування правомірності прийнятого рішення саме суб'єктом владних повноважень, який таке рішення прийняв.
Своєю чергою, відзив відповідача, як і оскаржуваний Указ, не містить вказівки на будь-які фактичні обставини та докази, які б підтверджували, що персональні санкції до позивача були застосовані обґрунтовано, тобто, які б дозволяли як суду, так і позивачу, зрозуміти, як своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю позивач створював реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяв терористичній діяльност та/або порушував права, сободи людини і громадянина або ж вчиняв інші дії, які визначені ст. 3 Закону України «Про санкції» як підстави застосування санкцій. Не містить відзив й і будь-якого обґрунтування законності оспорюваного Указу. Зміст відзиву не спростовує доводи позовної заяви щодо незаконності та необґрунтуваності оспорюваного Указу.
Вказане, на переконання позивача, свідчить про відсутність у відповідача будь-яких доказів (інформації, документів), якими б він міг спростувати викладені у позовній заяві доводи та, відповідно, обґрунтувати законність та підставність оспорюваного Указу.
У додаткових письмових поясненнях та запереченнях позивач, крім іншого, покликається на те, що до моменту анулювання спеціального дозволу ТОВ «Бест Гео Тех» не приступило і не могло приступити до видобування нафти і газу на Гулаківській площі, натомість несло значні затрати як власник спеціального дозволу на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ вуглеводнів Гулаківської площі у зв'язку з укладенням ряду договорів.
Також покликається на те, що протягом тривалого часу накази про скасування виданих дозволів були предметом судового оскарження, за наслідками якого судовими рішеннями у справі №826/8596/14 підтверджено законність видачі дозволу.
У надісланих до суду письмових поясненнях, третя особа - Служба безпеки України підтримала позицію відповідача та просила відмовити у задоволенні позову.
Покликається на те, що твердження позивача про те, що ним не вчинялись жодні дії, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності, не відповідають дійсності та спростовуюся наявною у СБУ контррозвідувальною та розвідувальною інформацією.
Зокрема, покликається на те, що за результатами аналізу контррозвідувальної інформації, СБУ проінформовано РНБО щодо протиправних дій позивача, за результатами якого РНБО прийнято рішення про застосування до нього санкцій.
Також покликається на те, що в рамках кримінальних проваджень здійснюється перевірка дій осіб причетних до обставин, з якими пов?язане застосування санкцій.
Також покликається на те, що позивача віднесено до суб'єктів, які зазначені у ч. 1 ст. 3 Закону №1644-VII на підставі наявної у СБУ контррозвідувальної та розвідувальної інформації, яка отримана СБУ з дотриманням вимог законодавства.
Представник позивача в судовому засіданні позовні вимоги підтримав надав додаткові письмові пояснення, в т.ч. щодо інформації з обмеженим доступом, просив позов задовольнити у повному обсязі.
Представник відповідача позовні вимоги не визнав, просив відмовити в задоволенні позову.
Представник СБУ позов не визнав, просив у його задоволенні відмовити.
Третя особа Рада національної безпеки і оборони України не подавала до суду пояснення щодо суті позовних вимог. Про відкриття провадження у справі, а також про дату, час та місце розгляду справи зазначений учасник повідомлений належним чином.
Відповідно до пунктів 1, 18 ч. 1, ч. 3 ст. 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави.
Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України.
Статтею 107 Конституції України передбачено, що РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. РНБО України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО України є Президент. Рішення РНБО України вводяться в дію указами Президента.
Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 05.03.1998 №183/98-ВР (далі - Закон №183/98-ВР).
За правилами ч.ч. 1, 3, 4 ст. 10 Закону №183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 1 Закону України "Про санкції" від 14.08.2014 №1644-VII (далі - Закон №1644-VII) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Пунктом 1 ч. 1 ст. 3 Закону №1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Відповідно до ст. 4 Закону №1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами.
Відповідно до ч.ч. 1, 3 ст. 5 Закону №1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.
Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2- 21, 23- 25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.
Рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (ч. 5 ст. 5 Закону №1644-VII).
Відповідно до ч. 7 ст. 5 Закону №1644-VII рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
Судом встановлено, що обмежувальні заходи щодо Товариства були застосовані за пропозиціями СБУ, викладеними у листі від 19.03.2021 №8/5/2-2592дск.
Наслідком розгляду пропозицій СБУ стало застосування до позивача обмежувальних заходів (санкцій) рішенням РНБО України від 19.03.2021 «Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (пункт 12 додатку до рішення), яке введено в дію Указом Президента від 25.03.2021 №123/2021.
Види санкцій, які були застосовані до ТОВ «Бест Гео Тех» Указом Президента України від 25.03.2021 №123/2021 та їх кількість визначались безпосередньо органом застосування, який, відповідно до частини четвертої преамбули Закону України «Про санкції», задля невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, використовує всі передбачені законом заходи з метою захисту цих інтересів, в тому числі і щодо недопущення завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, а також щодо запобігання порушенню прав, свобод та законних інтересів громадян України.
При цьому, всі види санкцій, які були застосовані до позивача Указом Президента України від 21.03.2021 №123/2021, відповідають видам санкцій, що передбачені ст. 4 Закону України «Про санкції».
Відтак, видавши оскаржуваний Указ, Президент України реалізував владні управлінські функції в межах власних конституційних повноважень.
Оскаржуваний Указ прийнято у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, належних та допустимих доказів, які б спростовували такі висновки, позивачем у ході розгляду справи не надано.
Аналогічних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у справах №9901/203/21 та №9901/206/21, предметом оскарження у яких також був Указ Президента України, що оскаржується у цій справі.
Щодо доводів про те, що позивач не належить до суб'єктів, щодо яких можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII
Відповідно до Преамбули Закону України «Про санкції» прийняття цього Закону, серед іншого, було зумовлено усвідомленням Верховною Радою України потреби невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам і національній безпеці України, включаючи ворожі дії, збройний напад інших держав чи недержавних утворень, завдання шкоди життю та здоров'ю населення, захоплення заручників, експропріацію власності держави, фізичних та юридичних осіб, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод,
Відповідно до ст. 1 Закону №1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції).
Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
Відповідно до пункту 1 ст. 3 Закону №1644-VII підставами для застосування санкцій, серед іншого, є дії інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
Вирішуючи питання можливості застосування санкцій до юридичних осіб, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27.08.2024 у справі №800/162/16 сфомувала наступний висновок щодо застосування положень статей 1 та 3 Закону №1644-VII:
«…Закон № 1644-VIІ не дає загального чи спеціального (звуженого) визначення (дефініції) суб'єкта, до якого застосовуються санкції, обмеження, або «того, хто може бути» чи «того, до кого можуть застосовуватися» спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Цей Закон не описує ознак, умов, виду, структурно-організаційних властивостей тощо, яким має відповідати «той, хто чинить», поводиться (діє якимось певним способом, вдається до певної недозволеної поведінки) супроти ідеї та цінностей української держави, основ її життєдіяльності і буття, якими є національні інтереси та безпека, суверенітет, територіальна цілісність України, права і свободи людини і громадянина.
…Аналіз змісту Закону № 1644-VIІ стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави стверджувати, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Вони не містять правил, за яких до підсанкційних осіб не можна відносити осіб за іншими критеріями (ознаками), як-от: у разі, коли загрози національним інтересам та національній безпеці будуть створювати не тільки суб'єкти, перелік яких наведений в цьому Законі, але й інші особи (юридичні чи фізичні) за наявності передумов (об'єктивних чинників), які зумовили як видання Закону, так і існування підстав та мети його застосування.
Тобто форми захисту наведених цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки стосовно до іноземних, а також інших суб'єктів, перелічених в частині другій статті 1 Закону № 1644-VIІ, але й стосовно кожного, чия діяльність загрожуватиме об'єктам, які знаходяться під охоронюваною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб є резиденти, то й вони можуть бути суб'єктами застосування санкційних обмежень.».
Подібний підхід застосовано Великою Палатою Верховного Суду також у постановах від 06.07.2023 у справі №9901/376/21, від 06.07.2023 у справі № 9901/635/18.
Оскаржуваним у цій справі Указом введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України, яким застосовано санкції щодо 19 юридичних осіб, в т.ч. щодо позивача, на яких, як і позивача, було переоформлено спеціальні дозволи на користування надрами, попередньо надані ТОВ «Голден Деррік».
Велика Палата Верховного Суду уже розглядала справи, позивачами у яких були юридичні особи з переліку 19 юридичних осіб, до яких, як і до позивача, застосовано санкції оскаржуваним у цій справі Указом, і під час розгляду справ №9901/203/21 та №9901/206/21 у постановах від 17.12.2024 також застосувала зазначений вище підхід у питанні застосування положень статей 1 та 3 Закону №1644-VII, визнавши такі юридичні особи суб?єктами, до яких можуть бути застосовані санкції.
Відповідно до ч. 6 ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.
Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
За таких обставин, враховуючи наявність сформованих висновків Великої Палати Верховного Суду у справах, які є подібними і фактично типовими зі справою яка розглядається, колегія суддів вважає безпідставними доводи позивача в цій частині.
Щодо підстав застосування щодо позивача санкцій
Велика Палата Верховного Суду в постановах від 13.01.2021 у справі №9901/405/19, від 06.07.2023 у справі №9901/635/18 у питанні застосування санкцій сформувала наступні висновки:
«Наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у ст. 3 Закону №1644-VII, безумовно, є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат і якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції.
Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.»
У справі, яка розглядається, рішення про застосування санкцій до позивача Рада національної безпеки і оборони України прийняла за пропозицією Служби безпеки України.
Ухвалою від 07.10.2021 Суд витребував від СБУ та РНБО документи, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача та документи, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до ТОВ «Бест Гео Тех», які були внесені до РНБО.
На підтвердження існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції РНБО про застосування санкцій до позивача СБУ надала документи, які містили інформацію, що становить державну таємницю, копії документів, що містили пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивача, які були внесені до РНБО.
25.02.2022, у зв'язку з виникненням реальної загрози захоплення матеріальних носіїв секретної інформації (МНСІ) та відсутністю можливості їх вивезення в безпечне місце, МНСІ, які були на зберіганні у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду (у тому числі матеріали судових справ та додаткові матеріали до них), було знищено відповідно до вимог законодавства, про що у відділі режимно-секретної роботи Верховного Суду є відповідні підтверджуючі документи (акт про знищення секретних документів від 14.04.2022 №57/ВС-35ДСК).
В подальшому Служба безпеки України надала суду докази, які підтверджують наявність підстав для застосування санкцій до ТОВ «Бест Гео Тех» та містять інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування».
Відповідальність за повноту і достовірність відомостей викладених у пропозиціях Служби безпеки України, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію і які за своїм статусом уповноважені визначати ступінь загрози національній безпеці.
Інформація для службового користування.
Частину судового рішення виключено, оскільки така містить інформацію для службового користування.
Кінець інформації для службового користування.
Під час розгляду справи СБУ надало суду також інформацію про кримінальні провадження №42014000000000367, за статтями 191, 255, 358, 364, 366, 367 Кримінального кодексу України №62019000000000544 за статтею 191 Кримінального кодексу України та №42019000000002139 за статтею 191 Кримінального кодексу України.
В рамках зазначених кримінальних проваджень розслідуються обставини видачі Держеонадра ТОВ «Ґолден Деррік» 19 спецдозволів на користування надрами, в т.ч. переоформленого на позивача, відчуження частки держави в ТОВ «ІСТ Юроуп Петролеум», незаконного заволодіння державними активами в нафтогазодобувній галузі шляхом безпідставного отримання підконтрольними юридичними особами спецдозволів на користування надрами.
Також в рамках цих кримінальних проваджень встановлено осіб, можливо причетних до їх вчинення, серед яких голова правління НАК «Надра України», інші службові особи та менеджери державних органів та юридичних осіб, серед яких ОСОБА_1 , який, згідно відкритих джерел, крім громадянства України, має також російське громадянство, і щодо якого державою Україна також застосовано санкції.
В обґрунтування своїх доводів позивач, зокрема, покликається на те, що він не причетний до продажу частки держави в статутному капіталі ТОВ «Ґолден Деррік» (в подальшому перейменованому на ТОВ «ІСТ Юроуп Петролеум»), а також що ним не вчинялись дії, які б могли слугували підставою для застосування санкцій, створювати загрозу національним інтересам, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку України.
Водночас, пропозиція Служби безпеки України застосувати щодо позивача санкції обґрунтована тим, що протиправне переоформлення та перереєстрація майнових активів національного підприємства України (ПАТ «НАК «Надра України»), а також не використання спеціальних дозволів на користування надрами (розробка за ними не здійснюється, видобуток не проводиться, податки не сплачуються) призвело до блокування видобутку значного обсягу корисних копалин загальнодержавного значення, що свідчить про свідоме завданням майнових втрат для держави та створення перешкод для сталого економічного розвитку України.
Таким чином, підставами для застосування санкцій в даному випадку слугувала не самостійна діяльність позивача, а приналежність його до групи юридичних осіб, які могли забезпечувати можливість переоформлення спецдозволів на користування надрами без врахування частки держави та подальше блокування видобутку корисних копалин загальнодержавного значення. Наявність такої злочинної змови та причетність до неї службових осіб, є предметом розслідування в рамках відповідних кримінальних проваджень.
Оскаржуваний у цій справі Указ Президента України, яким введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19.03.2021, обставини та докази, з якими пов?язані підстави застосування на підставі цього рішення санкцій щодо 19 юридичних осіб, в т.ч. позивача, уже були предметом судового контролю.
Зокрема, у постановах від 17.12.2024 у справах №9901/203/21 та №9901/206/21, позивачами у яких також були юридичні особи, з числа 19 заснованих ТОВ «Ґолден Деррік», щодо яких також застосовано санкції оскаржуваним у цій справі Указом, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що в матеріалах цих справ є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача.
За таких обставин та висновків судів у постановах від 17.12.2024 у справах №9901/203/21 та №9901/206/21 колегія суддів вважає безпідставними доводи позивача про відсутність у відповідача, станом на час прийняття відповідачем оскаржуваного Указу, передбачених пунктом 1 ч. 1 ст. 3 Закону України «Про санкції» підстав для застосування щодо нього санкцій.
Покликання позивача на те, що дії по видачі та подальшому переоформленню дозволу на користування надрами відповідали вимогам чинного на той час законодаства є безпідставним і не свідчить про протиправність оскаржуваного Указу, оскільки підставою для застосування санкцій були не порушення під час оформлення дозволу на користування надрами, а створення потенційної загрози національним інтересам, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку України.
Крім того, у зв?язку із застосуванням санкцій оформлений на позивача дозвіл на користування надрами анульовано, а обставини та дії причетних осіб, які слугували підставою для застосування відповідачем щодо позивача та інших юридичних осіб оскаржуваним Указом санкцій, є також предметом розслідування в рамках кримінальних проваджень, за результатами яких, на підставі зібраних доказів буде досліджено діяльність юридичних осіб, включно з позивачем, їх засновників, керівників та підписантів та прийняте відповідне рішення.
Щодо покликання позивача на рішення судів у справі №826/8596/14
Предметом оскарження у справі №826/8596/14, серед іншого, був наказ Державної служби геології та надр України №78 від 18.03.2014, яким було скасовано накази Державної служби геології та надр України щодо надання ТОВ «Ґолден Деррік» спеціальних дозволів на користування надрами, в т.ч. наказ №175 від 04.05.2012 щодо Гулаківськівської площі Полтавської області.
Зі змісту рішення суду першої інстанції вбачається, що підставою для скасування відповідачем раніше наданих дозволів на користування надрами була несплата товариством вартості геологічної інформації.
За наслідками розгляду справи №826/8596/14 Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 06.11.2014 позов задовольнив.
Скасував наказ Державної служби геології та надр України №78 від 18.03.2014 «Про скасування наказів щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами» стосовно Товариства з обмеженою відповідальністю «Ґолден Деррік».
Скасував наказ Державної служби геології та надр України №79 від 18.03.2014 «Про анулювання дії спеціальних дозволів на користування надрами» стосовно Товариства з обмеженою відповідальністю «Ґолден Деррік».
Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування наказу №78, суд першої інстанції виходив з того, що перевірка ТОВ «Ґолден Деррік» відповідачем не проводилася, тому у відповідача не було законодавчих підстав для скасування наказів щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами, у зв'язку із несплатою надрокористувачем ТОВ «Ґолден Деррік» вартості геологічної інформації та прийняття наказу №78 від 18.03.2014.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2015 скасовано рішення суду першої інстанції і з врахуванням ухвали від 04.02.2015 про виправлення описки, позовні вимоги задоволено частково.
Скасовано наказ Державної служби геології та надр України № 78 від 18.03.2014 «Про скасування наказів щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами» в частині скасування п. 3 додатку №1 до наказу Державної служби геології та надр України №175 від 04.05.2012.
В задоволенні іншої частини позовних вимог ТОВ «Ґолден Деррік», в т.ч. щодо скасування наказу №78 від 18.03.2014 в частині скасування ним наказу №175 від 04.05.2012 у частині надання ТОВ «Ґолден Деррік» спеціального дозволу на користування надрами у родовищах Гулаківської площі Полтавської області - відмовлено.
Відмовляючи в цій частині у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що плата за геологічну інформацію про ділянки надр, які надаються ТОВ «Ґолден Деррік» у користування, сплачена не була, тому вказані накази у частині надання ТОВ «Ґолден Деррік» спеціальних дозволів, зокрема на Гулаківську площу Полтавської області були правомірно скасовані наказом №78 від 18.03.2014.
Постановою 08.07.2015 Вищий адміністративний суд України скасував ухвалу суду апеляційної інстанції про виправлення описки від 04.02.2015, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2015 змінив, виклавши абз. 4 резолютивої частини в такій редакції: «Скасувати наказ Державної служби геології та надр України №78 від 18 березня 2014 року «Про скасування наказів щодо надання спеціальних дозволів на користування надрами» в частині скасування п.3 додатку №1 до наказу Державної служби геології та надр України №175 від 04 травня 2012 року».
Постановою Верховного Суду України від 27.10.2015 постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 28.01.2015 та Вищого адміністративного суду України від 08.07.2015 скасовано.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.11.2014 залишено без змін.
Скасовуючи рішення суду касаційної та апеляційної інстанцій та залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, Верховний Суд України виходив з того, що Вищий адміністративний суд України та Київський апеляційний адміністративний суд не звернули уваги на вимоги статті 26 Кодексу України про надра та практику Верховного Суду України з розгляду справ цієї категорії, відповідно до якої у разі незгоди користувачів з припиненням права на користування надрами за неналежне користування ними припинення такого права здійснюється у судовому порядку.
За наслідками розгляду заяви Державної служби геології та надр України про перегляд за нововиявленими обставинами постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.11.2014 у справі №826/8596/14 ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 20.01.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02.03.2016 та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26.04.2016 у такому перегляді відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні заяви Державної служби геології та надр України, суди виходили з того, що заявником не наведено істотні для справи обставини, що не були і не могли бути відомі особі, яка звертається із заявою, на час розгляду справи.
В обґрунтування своїх доводів у справі, яка розглядається, позивач, серед іншого, покликається на те, що правомірність видачі ТОВ «Ґолден Деррік» спеціального дозволу на користування надрами на Гулаківської площі Полтавської області встановлена судовими рішеннями у справі №826/8596/14.
Водночас, відповідно до висновків Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.11.2014, яке залишено в силі постановою Верховного Суду України від 27.10.2015, підставою для скасування наказу Державної служби геології та надр України №78 від 18.03.2014, яким, серед іншого, було скасовано наказ №175 від 04.05.2012 щодо надання ТОВ «Ґолден Деррік» спеціального дозволу на користування надрами Гулаківськівської площі Полтавської області, слугував факт непроведення перевірки та недотримання процедури припинення права користування надрами.
Висновки щодо законності видачі ТОВ «Ґолден Деррік» спеціального дозволу №4848 від 22.08.2017 на користування надрами Гулаківськівської площі Полтавської області у справі №826/8596/14 суди не робили і порушення, які слугували підставою для скасування наказу №175 від 04.05.2012, не спростували.
За таких обставин, покликання позивача на те, що законність видачі дозволу №4848 від 22.08.2017 на користування надрами Гулаківськівської площі Полтавської області було встановлено судами, є безпідставним.
Покликання позивача на те, що після оформлення договору на користування надрами ним вчинялись дії на виконання програми робіт є безпідставним, оскільки на підтвердження таких обставин позивачем не надано доказів оплати робіт на виконання укладених договрів і це не спростовує висновок про обґрунтованість підстав застосування оскаржуваним Указом санкцій щодо позивача як учасника саме групи юридичних осіб.
Покликання позивача на те, що оскаржуваний Указ допускає можливість застосування невичерпного переліку санкцій також є безпідставним, оскільки в додакту до рішення РНБО наведено перелік застосованих до позивача санкцій, а пункт «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом» є безпредметним, не забезпечує можливість застосування інших, крім зазначених в цьому переліку, санкцій, тому сам по собі не може характеризувати Указ в цілому як протиправний.
Щодо покликань позивача на порушення його права на участь у процесі прийняття рішення
Велика Палата Верховного Суду у постановах від 17.12.2024 у справах №9901/203/21 та №9901/206/21 також сформувала правову позицію про те, що право особи на участь у прийнятті щодо неї управлінських рішень не є абсолютним. Багато процедур адміністративного характеру не передбачають безпосередньої участі адресата відповідного рішення. У таких процедурах сумніви особи у правомірності рішень і дій щодо неї суб'єкта владних повноважень може усунути суд під час здійснення відповідного судового контролю. Позивач у цій справі мав можливість спростувати наявність підстав для застосування до нього санкцій. Представник позивача від імені останнього надав суду ті пояснення, які вважав за потрібне, однак не спростував підтверджені фактичні підстави для застосування санкцій до позивача.
Такі висновки Велика Палата Верховного Суду сформувала у справах, предметом оскарження у яких був той же Указ, що і у справі яка розглядається, колегія суддів вважає, що вони підлягають врахуванню під час розгляду цієї справи.
За таких обставин, покликання позивача на порушення його права на участь у процесі прийняття оскаржуваного рішення також є безпідставним.
Вирішуючи питання пропорційності застосованих санкцій, колегія суддів виходить з того, що прийняте відносно позивача рішення безумовно є втручанням держави у його право мирного володіння майном, однак, у такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави України і приватних інтересів конкретного власника та встановити пропорційність втручання в такому випадку в право власності. Це може і має бути предметом судового контролю.
Відповідно до ч. 1 ст. 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
До спірних правовідносин є застосовною стаття 1 Першого протоколу до Конвенції, відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Положеннями ч. 7 ст. 41 Конституції України визначено, що використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства.
Тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торгівельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
Водночас таке втручання у право позивача на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону №1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
Отже, обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави в його право на мирне володіння майном, проте таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону №1644-VII. При цьому втручання у право мирного володіння майном позивача не позбавляє його права власності, таке втручання, є пропорційним легітимній меті та не становить надмірного тягаря для позивача.
За встановлених обставин, несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення Ради національної безпеки і оборони України та Указ №123/2021.
Враховуючи встановлені компетентними органами дії позивача та їх оцінку для національних інтересів, колегія суддів вважає пропорційними застосовані обмежувальні заходи.
Аналогічні висновки викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 17.12.2024 у справах №9901/203/21 та №9901/206/21, предметом оскарження у яких також був Указ, який оскаржується у цій справі.
За таких обставин та сформованої практики Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем доведено правомірність оскаржуваного у цій справі Указу.
Керуючись статтями 2, 22, 241-246, 250, 255, 262, 266, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
В задоволенні позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Бест Гео Тех» відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.
Рішення може бути оскаржене до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Судді:
О.П. Стародуб
А.А. Єзеров
В.М. Кравчук
А.І. Рибачук
С.М. Чиркін