18 березня 2025 рокуЛьвівСправа № 500/907/24 пров. № А/857/4725/25
Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі колегії суддів:
головуючого судді Судової-Хомюк Н.М.,
суддів Онишкевича Т.В., Сеника Р.П.,
за участі секретаря судового засідання Демчик Л.Р.,
представник прокуратури: Мельничук Ю.І.,
представника відповідача: Притула О.Б.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції у м. Львові апеляційну скаргу керівника Тернопільської окружної прокуратури - Борщевської Галини Євгенівни на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 500/907/24 за адміністративним позовом керівника Тернопільської окружної прокуратури в інтересах Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Тернопільські інвестиції», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Великоберезовицька селищна рада про визнання дії та бездіяльності протиправними,
суддя в 1-й інстанції - Чепенюк О.В.,
час ухвалення рішення - не зазначено,
місце ухвалення рішення -м. Тернопіль,
дата складання повного тексту рішення - 15 січня 2025 року,
Керівник Тернопільської окружної прокуратури звернувся в Тернопільський окружний адміністративний суд в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області (далі також Головне управління) з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Тернопільські інвестиції» (далі також відповідач), в якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Товариства щодо неприведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття з обліковим номером 74967, що знаходиться за адресою: вулиця Промислова, 1А, село Острів, Тернопільський район, Тернопільська область, у належний для його використання за призначенням стан;
- зобов'язати Товариство привести у стан, придатний до використання за призначенням, захисну споруду цивільного захисту - протирадіаційне укриття з обліковим номером 74967, що знаходиться за адресою: вулиця Промислова, 1А, село Острів, Тернопільський район, Тернопільська область.
Позов обґрунтовано тим, що Тернопільською окружною прокуратурою у ході вивчення стану додержання законів при використанні захисних споруд цивільного захисту на території Великоберезовицької об'єднаної територіальної громади встановлено, що захисна споруда цивільного захисту - протирадіаційне укриття з №74967 за адресою: вулиця Промислова, 1А, село Острів, Тернопільський район, Тернопільська область, знаходиться у непридатному для використання у воєнний час за цільовим призначенням стані. Ця захисна споруда цивільного захисту перебуває у приватній власності Товариства. Відповідно до Інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 25.01.2024 за вказаною адресою знаходяться будівля - лабораторно-виробничий корпус з підвалом під літ «А» та відповідно до паспорту захисної споруди цивільного захисту з № 74967, вказане протирадіаційне укриття вбудоване у будівлю. Згідно облікової картки захисної споруди цивільного захисту від 15.12.2019 стан протирадіаційного укриття на вказану дату оцінювався як обмежено готове.
На виконання приписів підпункту 1 пункту 2 розділу VI Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579, Товариством 25.07.2022 здійснено оцінку стану готовності протирадіаційного укриття. Відповідно до акта, складеного за наслідками оцінки, вказане протирадіаційне укриття, станом на 25.07.2022 не готове до використання за призначенням. У подальшому комісією з обстеження захисних споруд цивільного захисту на території Великоберезовицької об'єднаної територіальної громади 06.09.2023 та 27.11.2023 здійснено оцінку стану готовності захисної споруди цивільного захисту № 74967 та відповідно до актів, складених за наслідками оцінки, вказане протирадіаційне укриття, станом на 27.11.2023 залишилось не готовим до використання за призначенням. Санітарний стан укриття незадовільний, приміщення сирі, у вказаній захисній споруді цивільного захисту відсутня система водопостачання, каналізаційні система, системи вентиляції та опалення, зв'язку та оповіщення, електрообладнання не заземлене, гідроізоляція відсутня, відсутні автоматичні системи пожежогасіння та сигналізації, пожежні крани, первинні засоби пожежогасіння, схеми евакуації, протирадіаційне укриття не забезпечено вимірювальними приладами, а також відсутня частина документації захисної споруди.
Товариством не забезпечено приведення у готовність протирадіаційного укриття № 74967 та внаслідок бездіяльності Товариства, вказане протирадіаційне укриття тривалий час є обмежено готовим до використання за призначенням. Систематичне невжиття визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття з № 74967 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.
Щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави, то у позові зазначено, що здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Існування інтересу й необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. У даному випадку прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі уповноваженого органу Головного управління, яке як орган державної влади, який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту та обізнаний про неготовність споруди цивільного захисту до використання за призначенням, мав обов'язок вжити всіх заходів для приведення вказаного сховища у стан готовності, однак належних заходів для цього з урахуванням особливостей воєнного стану не вжив. Тернопільською окружною прокуратурою надсилались листи про наявність порушень інтересів держави Головному управлінню (від 28.07.2023, від 11.09.2023, 25.12.2023). Однак у своїх відповідях на вказані листи (від 17.08.2023, від 026.09.2023, 25.01.2024), Головне управління зазначало про відсутність повноважень щодо проведення перевірок та звернення до суду із вказаним позовом.
Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року позов керівника Тернопільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Тернопільські інвестиції», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Великоберезовицька селищна рада про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії залишено без розгляду.
Не погодившись із прийнятою ухвалою, керівник Тернопільської окружної прокуратури оскаржив її в апеляційному порядку. В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що завдяки вжитим органам прокуратури заходам, шляхом звернення до суду з позовами в інтересах ДСНС України, тобто компетентного органу, приписи якого не виконувались протягом багатьох років, на виконання рішень, постановлених на користь прокурора, а також внаслідок добровільного усунення порушень, у стан готовності на території України приведено 465 укриттів.
Просить скасувати ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу. Зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Вказує, що у кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Відповідач погоджується з доводами суду першої інстанції з посиланням на останні правові позиції Верховного Суду з даного питання про те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Прокурор може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і змінювати належного субєкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Просить ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 15.01.2025 року у даній справі № 500/907/24 залишити без змін, апеляційну скаргу керівника Тернопільської окружної прокуратури - без задоволення.
Частиною 1 ст. 308 КАС України передбачено, що суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
При розгляді справи в суді першої інстанції ключовим питанням була наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Тернопільській області.
Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції вказав на відсутність у Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області права на звернення до суду із цим позовом, що тягне за собою відсутність цього ж права у керівника Тернопільської окружної прокуратури права на звернення до суду з таким позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій в Тернопільській області.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що відповідають нормам матеріального та процесуального права, а також фактичним обставинам справи з огляду на наступне.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно зі статтею 46 КАС України, сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Згідно з частинами третьою-п'ятою статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття інтерес держави.
За правилами частини сьомої статті 160 КАС України у разі пред'явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.
Відповідно до частини тринадцятої статті 171 КАС України, суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху та у разі неусунення указаних недоліків застосовуються приписи пункту 7 частини першої статті 240 КАС України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон України «Про прокуратуру») статтею 1 якого установлено, що прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
Абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва (абзаци 1, 2 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзац 3 частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).
Отже, за наведеного правового регулювання, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах і визначаючи правовий статус прокурора у судовому процесі для представництва інтересів держави, законодавець зобов'язав останнього навести належне обґрунтування щодо наявності/відсутності таких повноважень. Водночас суд, у свою чергу, повинен надати оцінку таким аргументам та, у випадку встановлення відсутності підстав для представництва, застосувати наслідки, передбачені або статтею 169 КАС України, або пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, у разі якщо провадження у справі вже було відкрите.
Зі змісту позовної заяви суд апеляційної інстанції встановив, що у цій справі підставою звернення до суду в інтересах держави в особі органу ДСНС прокурор, зокрема, визначив частину третю статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статтю 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», з посиланням на зміни унесені Законом № 2655-ІХ до пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України, що, на думку позивача, урегульовує спірне питання у подібних правовідносинах, оскільки з 29 жовтня 2022 року уточнює повноваження органів ДСНС на звернення до суду з позовами до органу місцевого самоврядування, на який покладено обов'язок щодо здійснення контролю за станом утримання захисних споруд.
Колегія суддів зауважує, що подібне питання щодо повноважень прокурора звернутися до суду з відповідним позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС вже досліджувалося Верховним Судом у межах розгляду справи № 520/16197/23, який в постанові від 23 січня 2025 року, з посиланням на Рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, насамперед акцентував увагу на тому, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб'єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Отже, як вже зазначалося, ключовим питанням як у справі № 520/16197/23 так і у справі, що розглядається, є наявність або відсутність у прокурора права на звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі органу ДСНС з вимогами зобов'язального характеру щодо суб'єкта на якого покладено обов'язок належного утримання захисної споруди.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту урегульовані Кодексом цивільного захисту України, яким, зокрема, також визначено і повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності.
Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України ( у редакції, чинній на час спірних правовідносин) утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб'єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
Частиною п'ятнадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України установлено, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
Законом № 2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
Цим же Законом № 2228-IX Кодекс цивільного захисту України було доповнено статтею 17-1 Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, згідно із пунктами 16, 48, 51 якої такий суб'єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
Варто зауважити, що Верховний Суд вже аналізував у низці своїх постанов питання наявності або відсутності у відповідного територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії спірних правовідносин та подальшим спростуванням права прокурора на таке звернення за наявності факту неналежного або повного невиконання свого обов'язку територіальним органом ДСНС.
Так, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 5 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі № 400/4238/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22 та інших, Верховний Суд дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб'єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).
Вказані правові висновки сформовані Судом у подібних правовідносинах, проте на основі дещо іншого правового регулювання спірного питання, а саме за відмінної редакції законодавчих приписів, чинних на час виникнення спірних правовідносин у цій справі.
Так, пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту із змінами, внесеними згідно із Законом №2655-IX від 6 жовтня 2022 року, викладений у такій редакції: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей, з інших підстав, визначених законом.
А отже, на відміну від попередньої редакції указаної норми, чинної на час формування загаданої правової позиції Верховного Суду щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.
Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив'язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
У контексті порушеного питання варто також зауважити, що відповідно до частини шостої статті другої Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, зокрема, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у частині додержання вмісту рідкого біопалива (біокомпонентів) у паливі моторному і паливі моторному альтернативному та/або його відповідності критеріям сталості, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів, державного нагляду (контролю) у сфері державних резервів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Частина четверта статті 4 вказаного Закону визначає, що виключно законами встановлюються:
органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);
санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
Вказані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб'єктів господарювання.
Частина п'ятнадцята цієї статті визначає, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об'єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
У разі приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її складових у режим підвищеної готовності, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного стану та в особливий період захисні споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростіші укриття незалежно від форми власності повинні приводитись у готовність до прийому населення у термін, що не перевищує 24 годин, крім захисних споруд цивільного захисту, що перебувають у постійній готовності до використання за призначенням.
Приведення захисної споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростішого укриття у готовність до прийому населення може передбачати необхідність звільнення такого об'єкта від майна третіх осіб. У разі відмови орендаря звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) у зазначений строк чи неможливості встановити його місцезнаходження здійснюється доступ до такої захисної споруди без отримання згоди її користувача (несанкціонований доступ) для приведення захисної споруди у готовність до прийому населення. Такий доступ здійснюється відповідно до положень статті 29 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» (частини шістнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту).
Тобто вказаними законодавчими положеннями передбачався також механізм застосування інших видів реагування на недотримання орендарями вимог з утримання в належному стані укриттів цивільного захисту, який міг бути застосований суб'єктом нагляду для урегулювання спірних правовідносин.
У свою чергу, ані Кодекс цивільного захисту населення України, ані інший закон в Україні не передбачає повноважень ГУ ДСУНС на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивача.
З огляду на вищевикладене, враховуючи, що ст. 17-І Кодексу цивільного захисту України після внесення до неї змін Законом № 2655-ІХ, який набрав чинності 29.10.2022, не містить такого способу захисту інтересів держави при зверненні до адміністративного суду центрального органу державної виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, як зобов'язання балансоутримувача вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту протирадіаційного укриття, посилання апелянта на наявність права звернення до суду ГУ ДСНС за вказаною нормою права є неприйнятним.
Таким чином, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції, що прокурором у цій позовній заяві визначено органи, в особі яких він звернувся до суду із цим позовом, які не мають права на звернення до суду з ним.
До аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постановах від 21 лютого 2024 року у справі №580/4578/22, від 3 серпня 2023 року у справі №260/4120/22, від 11 серпня 2023 року у справі №560/10015/22, від 9 вересня 2023 року у справі №260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі №400/4238/22.
Оскільки вище приведеними нормами Кодексу цивільного захисту населення України та Закону України «Про правовий режим воєнного стану» ГУ ДСНС та обласні військові адміністрації не наділені повноваженнями на звернення до суду із заявленими позовними вимогами у якості позивачів, що тягне за собою відсутність цього ж права у заступника обласної прокуратури, колегія суддів доходить висновку про необхідність залишення цього позову без розгляду, що вірно зазначено судом першої інстанції.
Доводи апелянта про не врахування судом першої інстанції при прийнятті рішення висновків Верховного Суду, відображених у постановах від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17 та від 25.02.2021 у справі № 912/9/20 щодо недопустимості обмеження центральних органів виконавчої влади у виборі способів захисту інтересів держави з метою реалізації своїх повноважень є взагалі недоречними, оскільки у справі № 924/1237/17 судом констатовано про безпідставність не зазначення прокурором органу, уповноваженого здійснювати функції держави, в інтересах якого він звернувся до суду, а у справі за № 912/9/20 суд, посилаючись на не надання судами оцінки доводам прокурора щодо бездіяльності Департаменту соціального захисту населення Кіровоградської обласної державної адміністрації, а також доказам, поданим на їх підтвердження, дійшов висновку про передачу справи на новий розгляд.
Колегія суддів зазначає, що застосуванню підлягає остання правова позиція викладена Верховним Судом, в свою чергу Верховним Судом у постановах від 21.02.2024 у справі №580/4578/22, від 14.11.2024 у справі № 160/14510/22, від 06.12.2024 у справі № 160/8894/22, від 23.01.2025 р. у справі №520/16197/23, від 24.01.2025 р. у справі №520/13228/2, від 24.01.2025 р. у справі №520/30126/23, від 24.01.2025 р. у справі №400/9970/23, від 03.03.2025 у справі № 260/4199/22 викладена правова позиція, що прокурором у позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
Відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у розумінні статті 169 КАС України має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Однак такі процесуальні дії суд може вчиняти лише на стадії відкриття провадження.
Якщо відповідні обставини виявлено на стадії судового розгляду або після ухвалення судового рішення, то процесуальним наслідком відсутності підстав для здійснення представництва інтересів держави є залишення позовної заяви без розгляду (положення статті 240 КАС).
Верховний Суд дійшов аналогічного висновку щодо процесуальної можливості залишення позовної заяви без розгляду в справах, провадження у яких відкрито за відсутності підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, у постановах від 16.03.2021 у справі №815/1483/18, від 12.08.2021 у справі №815/1486/18, від 13.04.2022 у справі 815/1484/18, від 12.05.2022 у справі №815/1476/18, а тому доводи апелянта в цій частині є безпідставними.
Враховуючи встановлені у справі обставини, колегія суддів вважає, що у даній справі прокурором не доведено наявності підстав для звернення до суду в інтересах держави або в інших, визначених законодавством випадках, тобто у спірних правовідносинах, позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності що у розумінні норм пункту 1 частини 1 статті 240 КАС України зумовлює залишення позову без розгляду.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному з'ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Керуючись ст. ст. 243, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325,328, 329 КАС України, апеляційний суд,
Апеляційну скаргу керівника Тернопільської окружної прокуратури - Борщевської Галини Євгенівни залишити без задоволення.
Ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 15 січня 2025 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі № 500/907/24 залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених пунктом другим частини п'ятої статті 328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя Н. М. Судова-Хомюк
судді Т. В. Онишкевич
Р. П. Сеник
Повне судове рішення складено 18.03.25