27 лютого 2025 року
м. Київ
справа № 990/92/22
провадження № 11-321заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді Уркевича В. Ю.,
судді-доповідачки Усенко Є. А.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Шевцової Н. В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Проценко Р. А.,
представникапозивача Тарасова А. Г.,
представника відповідача Лаптієва А. М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 990/92/22 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною та скасування постанови, визнання ОСОБА_1 звільненою з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з 15.03.2023 відповідно до частини шостої статті 5 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» у зв'язку із закінченням п'ятирічного строку, на який її було призначено, апеляційне провадження в якій відкрито за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2024 (судді Коваленко Н. В., Чиркін С. М., Кравчук В. М., Бучик А. Ю., Берназюк Я. О.),
1. Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.1. ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як до суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі також - Рада, ВРУ), у якому (з урахуванням заяв про залишення позову без розгляду в частині та про зміну предмета позову в частині позовних вимог про поновлення на посаді) просила:
- визнати протиправною та скасувати Постанову Верховної Ради України від 31.05.2022 № 2294 «Про висловлення недовіри Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1 » (далі також - спірна постанова);
- визнати ОСОБА_1 звільненою з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини (далі також - Уповноважений) з 15.03.2023 відповідно до частини шостої статті 5 Закону України від 23.12.1997 № 776/97-ВР «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» (далі - Закон № 776/97-ВР) у зв'язку із закінченням п'ятирічного строку, на який її було призначено;
- враховуючи обґрунтовані сумніви щодо відповідності Конституції України положень частини четвертої статті 12 Закону України від 12.05.2015 № 389-VІІІ «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VІІІ) у редакції Закону України від 12.05.2022 № 2259-ІХ, після ухвалення рішення у цій справі вирішити питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності положень частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ.
1.2. На обґрунтування позову ОСОБА_1 наводить такі підстави і доводи:
- ВРУ, приймаючи спірну постанову, вийшла за межі наданих їй повноважень, оскільки Конституція України не надає парламенту повноважень на висловлення недовіри Уповноваженому. Зазначає, що Конституція України взагалі не містить конституційно-правового інституту висловлення недовіри не тільки Уповноваженому, а й іншим посадовим особам, призначення яких на відповідні посади та звільнення з цих посад належить до повноважень ВРУ, які реалізуються нею самостійно без подання інших державних органів чи посадових осіб;
- за змістом норм глави 33 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10.02.2010 № 1861-VI (далі також - Регламент), та статті 85 Конституції України звільнення з посади та висловлення недовіри у випадках, передбачених Конституцією України, є різними правовими інститутами. Покликаючись на положення абзацу другого частини третьої статті 7-1 Регламенту, пункту 25 частини першої статті 85, частини першої статті 87 та частини третьої статті 115 Конституції України, позивачка стверджує, що Рада може висловити недовіру лише у випадках, які прямо передбачені Основним Законом (до прикладу: висловити недовіру Генеральному прокурору або прийняти резолюції недовіри Кабінету Міністрів України, що має наслідком їх відставку). Такого конституційного повноваження щодо Уповноваженого у Ради немає;
- позивачка наголошує, що на пленарному засіданні, на якому була прийнята спірна постанова, народні депутати голосували не за її звільнення з посади Уповноваженого відповідно до пункту 17 частини першої статті 85 Конституції України, а за пропозицію про висловлення їй недовіри. На переконання позивачки, це свідчить не лише про перевищення парламентом своїх конституційних повноважень та, як наслідок, неправомірність оскаржуваної постанови, але й про неконституційність норм частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ, а саме її невідповідність частинам першій та другій статті 8, частині третій статті 22, статтям 85, 88 Конституції України;
- частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VІІІ не встановлено виключного переліку підстав для висловлення недовіри, зокрема Уповноваженому. У зв'язку з цим, як вважає ОСОБА_1 , порушено принцип юридичної (правової) визначеності як один з ключових елементів правовладдя, оскільки не лише не виключається ризик свавільного втручання з боку парламенту у сферу прав та повноважень відповідних посадових осіб, а й створюються передумови для збільшення тиску на них, упередженого та безпідставного дострокового припинення їх повноважень, тобто нівелюється передбачена частиною шостою статті 43 Конституції України гарантія захисту громадян від незаконного звільнення;
- згідно з доводами позивачки проявом порушення принципу юридичної (правової) визначеності також є положення частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ щодо розгляду висловленої недовіри без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, які визначають правовий статус відповідних посадових осіб. Позивачка зазначає, що з огляду на положення спеціального у спірних правовідносинах Закону № 776/97-ВР у неї виникли легітимні очікування, що її права на захист ділової репутації та захист від незаконного звільнення будуть гарантовані, зокрема, шляхом обов'язкового проведення тимчасовою слідчою комісією ВРУ перевірки підстав для її звільнення з посади, що мінімізувало б ризики необ'єктивного, упередженого та безпідставного (без проведення процедури перевірки висунутих звинувачень та з позбавленням її права спростувати такі звинувачення) дострокового припинення виконання нею повноважень відповідно до займаної посади.
2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції
2.1. Касаційний адміністративний суд рішенням від 27.11.2024 відмовив у задоволенні позову ОСОБА_1 до ВРУ про визнання протиправною та скасування постанови, визнання ОСОБА_1 звільненою з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини з 15.03.2023 відповідно до частини шостої статті 5 Закону № 776/97-ВР у зв'язку із закінченням п'ятирічного строку, на який її було призначено.
2.2. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що встановлення частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VІІІ окремої підстави для звільнення з посад, на які призначає і з яких звільняє ВРУ, зокрема і з посади Уповноваженого, не породжує колізію з нормами статті 9 Закону № 776/97-ВР, адже має місце не суперечність між правовими нормами, а доповнення норми спеціальної дії (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посади Уповноваженого та діє незалежно від впровадження воєнного стану) нормою виняткової дії (яка регламентує звільнення із цієї посади в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава виключно під час воєнного стану). У зв'язку із цим суд першої інстанції відхилив доводи позивачки про пріоритетність застосування у спірних правовідносинах норм статті 9 Закону № 776/97-ВР як спеціальних порівняно з нормами частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ.
Сподівання (очікування) позивачки, що визначені статтею 9 Закону № 776/97-ВР підстави звільнення з посади Уповноваженого не можуть бути змінені (доповнені) іншими законами, суд першої інстанції розцінив як такі, що ґрунтуються на її особистому сприйнятті та тлумаченні правових норм.
2.3. Касаційний адміністративний суд дійшов висновку, що висловлення Радою недовіри посадовій особі, яку вона призначила на посаду, що зумовлює звільнення з посади, є формою реалізації установчої функції парламенту, передбаченої статтею 85 Конституції України. Що ж стосується частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ, то її норми не встановлюють для ВРУ додаткових, не передбачених Конституцією України функцій, не розширюють її повноважень у неконституційний спосіб.
2.4. Суд першої інстанції зазначив, що Регламент не встановлює такої окремої процедури, як висловлення недовіри посадовій особі, призначення і звільнення якої з посади віднесено до повноважень ВРУ, а буквальне тлумачення норми частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ не дає підстави виснувати, що висловлення недовіри та звільнення із цієї підстави є окремими процедурами. У зв'язку із цим суд відхилив довід позивачки, що висловлення недовіри Уповноваженому запроваджено як окремий і самостійний інститут, до того ж поза межами конституційних повноважень ВРУ, визначених у пункті 17 частини першої статті 85 Конституції України.
2.5. Касаційний адміністративний суд визнав, що позивачці було забезпечено право на участь у процедурі розгляду питання про висловлення їй недовіри та звільнення з посади; їй була надана можливість для реалізації процедурних прав та гарантій, зокрема, на спростування (заперечення) обставин, які зумовили внесення на розгляд ВРУ відповідної ініціативи народних депутатів України. Позивачка була заздалегідь обізнана з фактичними підставами такої ініціативи ще до початку її розгляду Комітетом з питань прав людини, деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій у Донецькій, Луганських областях та Автономній Республіці Крим, міста Севастополя, національних меншин і міжнаціональних відносин (далі також - Комітет) у строк, який дозволяв їй завчасно надати відповідні пояснення та заперечення щодо цих обставин.
2.6. Суд першої інстанції встановив, що у пленарному засіданні ВРУ обговорювались конкретні факти і події, безпосередньо пов'язані з виконанням ОСОБА_1 повноважень на займаній посаді під час воєнного стану, які свідчили про недоліки у її роботі при вирішенні питань, що охоплювались її компетенцією та стосувались прав людини і національної безпеки. За результатом обговорення та голосування більшістю від конституційного складу ВРУ прийнято рішення за висловлення недовіри ОСОБА_1 як Уповноваженому. Суд виснував, що визначення підстав для висловлення недовіри є дискреційним повноваженням ВРУ, а наділення її такими повноваженнями є виправданим для досягнення цілей, визначених Законом № 389-VІІІ.
3. Короткий зміст та обґрунтування апеляційної скарги
3.1. ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу на рішення Касаційного адміністративного суду від 27.11.2024, в якій просить скасувати це рішення та ухвалити нове рішення, яким її позов задовольнити у повному обсязі.
3.2. Позивачка обґрунтовує апеляційну скаргу такими аргументами:
- на її думку, норма частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ розрізняє «рішення про звільнення посадової особи з посади» та «рішення про висловлення недовіри посадовій особі». Згідно з доводами позивачки зазначена норма не просто встановлює додаткову підставу для звільнення з посади, яка застосовується лише у період дії воєнного стану, а закріплює за ВРУ окреме повноваження - висловлення недовіри посадовій особі, призначення та звільнення з посади якої віднесено до повноважень парламенту. Власне про таку додаткову підставу для звільнення з посади, як висловлення недовіри, можна говорити лише в разі прийняття ВРУ рішення про висловлення недовіри посадовій особі, адже саме лише ініціювання питання про висловлення недовіри не вважається підставою для звільнення з посади;
- позивачка наголошує на відокремлених процедурах прийняття рішень, про які йдеться в частині четвертій статті 12 Закону № 389-VІІІ: рішення про висловлення недовіри посадовій особі (абзац перший частини четвертої) та рішення про звільнення посадової особи з посади (абзац другий частини четвертої). Саме по собі рішення про висловлення недовіри, на думку позивачки, не породжує такий юридичний наслідок, як автоматичне звільнення з посади, оскільки для прийняття рішення про звільнення на пленарному засіданні ВРУ повинно бути розглянуто і поставлено на голосування народним депутатам України саме питання про звільнення особи із займаної посади з підстави висловлення їй недовіри. Позивачка наполягає на тому, що ВРУ фактично звільнила її із займаної посади без прийняття рішення про її звільнення, адже питання про її звільнення із займаної посади з підстави висловлення їй недовіри на пленарному засіданні не розглядалося і на голосування не ставилося;
- акцентує увагу позивачка також на тому, що Конституція України не передбачає висловлення недовіри Уповноваженому та не закріплює за ВРУ відповідного повноваження, а Регламент не містить норм, які б визначали процедуру розгляду парламентом питання про висловлення недовіри Уповноваженому.
4. Рух апеляційної скарги
4.1. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16.01.2025 відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду від 27.11.2024, а ухвалою від 06.02.2025 призначила розгляд справи в судовому засіданні.
5. Позиція відповідача щодо апеляційної скарги
5.1. Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу ОСОБА_1 , просить відмовити у задоволенні скарги.
5.2. Зазначає, що частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII не запроваджено нове повноваження парламенту, а деталізовано правові підстави для звільнення Уповноваженого на законодавчому рівні у розвиток положень пункту 17 частини першої статті 85 Конституції України.
Висловлюючи недовіру Уповноваженому, що має наслідком звільнення з цієї посади, парламент реалізує саме ті повноваження, які визначені зазначеними конституційними положеннями, і не виходить за їх межі.
5.3. Підтримуючи рішення суду першої інстанції, відповідач зазначає, що буквальне тлумачення частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII не дає підстав виснувати, що висловлення недовіри та звільнення з посади є окремими процедурами, а тому підстав вважати, що потребувалося голосування народних депутатів України окремо за звільнення позивачки, немає.
5.4. Щодо заборони нормою частини третьої статті 4 Закону № 776/97-ВР припинення повноважень Уповноваженого у разі введення воєнного стану відповідач зауважує, що ця норма вберігає Уповноваженого від свавільного звільнення. Водночас абзацом другим частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII врегульовано спеціальну процедуру висловлення недовіри посадовим особам, які призначаються та звільняються ВРУ, зокрема Уповноваженому, тобто без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб (Законом № 776/97-ВР щодо правового статусу Уповноваженого).
Звільнення ОСОБА_1 пов'язане не з фактом уведення в країні воєнного стану, а з висловленням їй недовіри органом, який згідно з конституційними повноваженнями правомочний звільняти Уповноваженого. Висловлення недовіри Уповноваженому та звільнення його у зв'язку із цим можливе лише під час воєнного стану як форма парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина під час дії особливого правового режиму.
6. Обставини справи, встановлені судом
6.1. Постановою ВРУ від 15.03.2018 № 2344-VІІІ ОСОБА_1 відповідно до пункту 17 частини першої статті 85 Конституції України призначено на посаду Уповноваженого ВРУ з прав людини.
6.2. Листом першого заступника голови депутатської фракції Політичної партії «Слуга народу» у ВРУ Мотовиловця А. В. від 31.05.2022 № 04-01/03-2022/87912 Голові ВРУ Стефанчуку Р. О. передано колективну пропозицію 125 народних депутатів України щодо висловлення недовіри Уповноваженому ВРУ з прав людини ОСОБА_1 , що має наслідком її звільнення із займаної посади відповідно до норм Конституції України та Закону № 389-VІІІ.
6.3. У цьому листі висловлено прохання надати доручення головному Комітету терміново розглянути питання щодо ініціативи народних депутатів України та невідкладно розглянути питання щодо висловлення недовіри Уповноваженому ОСОБА_1 у пленарному засіданні ВРУ.
6.4. Ініціатива щодо висловлення недовіри Уповноваженому ОСОБА_1 оформлена письмово на відповідному бланку та підписана 125 народними депутатами України.
6.5. Листом від 30.05.2022 № 7930.2/22/01 ОСОБА_1 повідомила голові Комітету Лубінцю Д. В. свою позицію щодо збору підписів відносно висловлення їй недовіри, та, з-поміж іншого, зазначила, що застосування визначеного у частині четвертій статті 12 Закону № 389-VІІІ механізму для усунення з посади Уповноваженого, на її думку, є порушенням Конституції та законів України, суперечить міжнародним актам (до листа позивачка додала свої відповідні письмові заперечення).
6.6. У засіданні, яке відбулося 31.05.2022, Комітет розглянув питання щодо ініціативи народних депутатів України про висловлення недовіри Уповноваженому ОСОБА_1 , що матиме наслідком звільнення її з цієї посади, та ухвалив рекомендувати ВРУ на пленарному засіданні визначитись шляхом голосування щодо ініціативи народних депутатів України про висловлення недовіри.
Відповідно до протоколу засідання Комітету від 31.05.2022 № 57 та стенограми цього засідання ОСОБА_1 взяла участь в обговоренні питання щодо висловлення їй недовіри.
Про прийняте рішення ВРУ повідомлено листом від 31.05.2022 № 04-25/3-2022/88080 за підписом голови Комітету Лубінця Д. В. , який підготував та листом від 31.05.2022 № 04-25/3-2022/88113 вніс на розгляд народних депутатів України проєкт Постанови ВРУ «Про висловлення недовіри Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1 ».
6.7. На пленарному засіданні 31.05.2022 відбулося обговорення питання про висловлення недовіри Уповноваженому ВРУ з прав людини ОСОБА_1 .Витягом зі стенограми зазначеного засідання підтверджується, що ОСОБА_1 брала участь в обговоренні (їй для виступу надавалось слово).
На голосування народних депутатів України було поставлено пропозицію про висловлення недовіри Уповноваженому ОСОБА_1 , що має наслідком звільнення її з посади. За таку пропозицію проголосували 234 народних депутати. Головуючим оголошено про прийняття рішення із вказаного питання та Постанови від 31.05.2022 № 2294-ІХ «Про висловлення недовіри Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини ОСОБА_1 ».
Цією постановою відповідно до частини четвертої статті 12 Закону № 389-VІІІ ВРУ постановила висловити недовіру Уповноваженому ВРУ з прав людини ОСОБА_1 , що має наслідком звільнення її з посади.
7. Позиція Великої Палати Верховного Суду
7.1. Заслухавши суддю-доповідачку, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі та відзиві на неї доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню.
7.2. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
7.3. До повноважень ВРУ, як це встановлено пунктом 17 частини першої статті 85 Конституції України, належить призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні.
7.4. Відповідно до положень статті 55 Конституції України кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого ВРУ з прав людини, який згідно зі статтею 101 Основного Закону здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.
7.5. Близькі за змістом положення закріплені статтею 1 Закону № 776/97-ВР, якою встановлено, що парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений ВРУ з прав людини, який у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана ВРУ.
7.6. Частиною першою статті 4 Закону № 776/97-ВР визначено, що Уповноважений є посадовою особою, статус якої визначається Конституцією України, цим та іншими законами України.
Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів та посадових осіб. Діяльність Уповноваженого доповнює існуючі засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод.
Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень ВРУ або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях (частини друга, третя цієї ж статті).
7.7. Порядок припинення повноважень та звільнення з посади Уповноваженого визначені статтею 9 Закону № 776/97-ВР.
Так, ВРУ приймає рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, у разі:
1) порушення присяги;
2) порушення вимог щодо несумісності діяльності;
3) припинення громадянства України;
4) неспроможності протягом більше чотирьох місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності;
5) порушення вимог Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» у частині подання, дотримання строків подання декларації про контакти.
Висновок щодо наявності підстави для звільнення з посади Уповноваженого повинна дати тимчасова спеціальна комісія ВРУ.
ВРУ за наявності зазначених у цій статті підстав розглядає питання і приймає відповідну постанову про звільнення з посади Уповноваженого за поданням Голови ВРУ або не менш як однієї четвертої народних депутатів України від конституційного складу ВРУ.
Уповноважений вважається звільненим з посади, якщо за це проголосувала більшість народних депутатів України від конституційного складу ВРУ.
Припинення повноважень та звільнення з посади Уповноваженого оформляються відповідною постановою ВРУ.
7.8. Регламентом, крім того, передбачено, що звільнення з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини здійснюється за поданням Голови ВРУ за наявності рішення комітету, до предмета відання якого належить питання додержання прав і свобод людини і громадянина.
Рішення про призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини приймається ВРУ відкритим голосуванням більшістю голосів народних депутатів від конституційного складу ВРУ.
Рішення про призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини оформлюється відповідною постановою ВРУ [частини шоста, сьома, восьма статті 208 Регламенту (в порядку викладення)].
7.9. У зв'язку з військовою агресією російської федерації проти України на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України відповідно до пункту 12 частини першої статті 106 Конституції України, Закону № 389-VIII Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 запроваджено воєнний стан на всій території України з 24.02.2022, який діє дотепер.
7.10. Законом України від 12.05.2022 № 2259-ІХ «Про внесення змін до деяких законів України щодо функціонування державної служби та місцевого самоврядування у період дії воєнного стану» (далі - Закон № 2259-ІХ; набрав чинності з 20.05.2022) стаття 12 Закону № 389-VIII доповнена частиною четвертою такого змісту:
«4. У період дії воєнного стану ВРУ може прийняти рішення про звільнення посадової особи з посади, призначення на яку та звільнення з якої віднесено до повноважень ВРУ, крім підстав, передбачених спеціальними законами, також у разі висловлення недовіри такій посадовій особі (за винятком посадових осіб, призначення на посади та звільнення з посад яких здійснюється ВРУ за поданням Президента України або Кабінету Міністрів України).
Питання про висловлення недовіри може бути ініційовано Головою ВРУ або не менш як однією четвертою народних депутатів України від конституційного складу ВРУ. Таке питання розглядається на пленарному засіданні ВРУ невідкладно згідно з Регламентом ВРУ, без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб. Рішення про висловлення недовіри вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість від конституційного складу ВРУ. Висловлення ВРУ недовіри має наслідком звільнення посадової особи із займаної посади».
7.11. Відповідно до преамбули Закону № 389-VIII він визначає правовий режим воєнного стану, порядок його введення та скасування, правові засади діяльності органів державної влади, військового командування, військових адміністрацій, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій в умовах воєнного стану, гарантії прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб.
7.12. Згідно зі статтею 1 цього Закону воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
7.13. В умовах воєнного стану Президент України та ВРУ діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією та законами України (частина перша статті 9 цього ж Закону).
7.14. Застосовуючи норму частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що передбачене цією нормою висловлення недовіри та звільнення у зв'язку із цим посадової особи, призначення та звільнення якої з посади входить до повноважень ВРУ, є додатковою (до передбачених спеціальними законами) підставою звільнення відповідних посадових осіб виключно у визначений цим Законом період - протягом воєнного стану, що власне ним і обумовлено.
7.15. Буквальне тлумачення цієї норми дає підстави стверджувати, що вона не відміняє (зокрема і під час дії воєнного стану) підстав для звільнення із зазначених в ній посад, які встановлені спеціальними законами (тобто законами, які регулюють діяльність державних органів, в яких запроваджені такі посади), а лише доповнює їх з допустимою можливістю застосування під час воєнного стану.
7.16. Тобто має місце доповнення норми спеціальної дії - частини другої статті 9 Закону № 776/97-ВР (яка встановлює спеціальні підстави звільнення з посади Уповноваженого та діє незалежно від впровадження воєнного стану) нормою виняткової дії - частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII (яка регламентує звільнення із цієї посади в умовах воєнного стану, тобто за виняткових обставин, та діє як додаткова підстава виключно в період впровадження воєнного стану).
7.17. Аналізуючи довід ОСОБА_1 , що ВРУ, звільнивши її з посади, діяла не у межах конституційних повноважень, Велика Палата Верховного Суду насамперед керується нормою пункту 17 частини першої статті 85 Конституції України, якою звільнення Уповноваженого віднесено до повноважень парламенту.
7.18. Дефініція «повноваження державного органу» означає сукупність прав та обов'язків, закріплених у встановленому законодавством порядку, для здійснення державним органом покладених на нього функцій.
7.19. Призначення та звільнення з посад, визначених в Конституції України, зокрема Уповноваженого, є складовою діяльності ВРУ зі здійснення установчої (участь у формуванні органів державної влади) функції.
7.20. Закон № 389-VIII жодним чином не розширяє конституційні повноваження ВРУ щодо звільнення посадових осіб, перелік яких встановлено статтею 85 Конституції України, зокрема Уповноваженого. Відповідні зміни, як зазначено вище, торкнулися лише підстав звільнення відповідних посадових осіб шляхом доповнення підстав, які встановлені спеціальними законами. Про інше можна було б вести мову лише у разі, якби в Конституції України були визначені підстави звільнення таких посадових осіб.
7.21. Висловлення ВРУ недовіри посадовій особі, яку вона призначила на посаду, є підставою для її звільнення із займаної посади, тобто формою реалізації установчої функції через інститут висловлення недовіри посадовій особі, а не складовою цієї функції через закріплення окремого повноваження, обумовленого основними напрямами діяльності парламенту (саме в цьому полягають доводи позивачки щодо перевищення ВРУ конституційних повноважень при її звільненні).
7.22. Способи, у які ВРУ здійснює установчу функцію, визначені Конституцією України, зокрема й у спосіб висловлення недовіри посадовій особі (пункт 25 частини першої статті 85 Конституції України уповноважує парламент висловити недовіру Генеральному прокуророві, а стаття 87 - прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України). Водночас конституційні повноваження ВРУ щодо участі у формуванні органу, який здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина,визначені як призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого ВРУ з прав людини.
7.23. З урахуванням наведеного довід позивачки, що ВРУ прийняла оскаржувану постанову поза межами наданих Конституцією України повноважень, не може визнаватися таким, що ґрунтується на нормах права.
7.24. Перевіряючи підставу звільнення ОСОБА_1 , Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що Закон № 389-VIII, так само, як і інші закони, не встановлює, за яких фактів (обставин) ВРУ може звільнити призначену нею особу з посади з підстави висловлення недовіри. Не встановлено законом також критерії, за яких недовіра може бути висловлена. Це дає підстави стверджувати, що визначення підстав для висловлення недовіри призначеній посадовій особі є дискреційним повноваженням ВРУ, яке парламент реалізує на пленарному засіданні шляхом голосування народних депутатів. Водночас реалізація такого повноваження повинна відбуватися з дотриманням вимог частини другої статті 19 Конституції України і, поза сумнівом, не бути свавільною.
7.25. Європейський суд з прав людини, досліджуючи межі дискреційних повноважень адміністративного органу, виснував, що суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості актів, які прийняті органом влади, однак все ж таки суди повинні проконтролювати, чи не є викладені в них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, не підтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (рішення у справі Sigma Radio Television Ltd. v. Cyprus, заяви № 32181/04 та № 35122/05, пункти 156, 157; у справі Putter v. Bulgaria, заява № 38780/02, пункти 47-56; Bryan v. the United Kingdom, заява № 19178/91, пункт 44).
7.26. Питання щодо висловлення недовіри Уповноваженій ОСОБА_1 було внесено на розгляд на пленарному засіданні ВРУ з дотриманням процедури, яка встановлена статтею 208 Регламенту.
Так, ВРУ отримала пропозицію народних депутатів України про висловлення недовіри ОСОБА_1 як Уповноваженому, яка відповідала закону. Пропозиція була обґрунтована тим, що виконання позивачкою службових повноважень не відповідало викликам воєнного часу через недостатність справжнього та адекватного гуманітарного реагування, створення інформаційних хвиль Секретаріатом Уповноваженого, які мають шкідливий характер і завдають прямої шкоди існуючій гуманітарній ситуації. Зокрема, в пропозиції зверталась увага на факт оприлюднення наприкінці квітня 2022 року Уповноваженим у соціальних мережах та ЗМІ інформації про місце переховування 58-ми дітей-сиріт в одній із церков міста Херсона, що призвело до того, що ці діти були ідентифіковані та вивезені у невідомому напрямку російськими спецслужбами; повідомлялось про відсутність жодної реакції Уповноваженого на непоодинокі утиски свободи слова в Україні та напади на журналістів, народних депутатів та інших людей через їх політичні погляди.
ОСОБА_1 була обізнана щодо підстав, з яких була внесена пропозиція про висловлення їй недовіри; їй була надана можливість надати письмові заперечення та пояснення з цього приводу під час розгляду питання щодо висловлення їй недовіри Комітетом та ВРУ на пленарному засіданні.
Зокрема, на пленарному засіданні (витяг зі стенограми пленарного засідання № 8, зала засідань ВРУ, 31.05.2022, 12 година 6 хвилин) ОСОБА_1 була надана можливість навести свої міркування, доводи та аргументи з приводу обставин, які були зазначені як підстава для можливого висловлення їй недовіри, надати відповідні пояснення і заперечення з питань, які виникали у процесі розгляду питання [народними депутатами обговорювались конкретні факти і події, безпосередньо пов'язані із виконанням ОСОБА_1 повноважень під час воєнного стану та з недоліками у її роботі під час вирішення питань, що виникли через війну та охоплювались її компетенцією].
7.27. Наведені обставини роблять зрозумілими, зокрема для позивачки, мотиви, якими керувалася ВРУ, звільняючи її з посади, та дають підстави не вважати рішення ВРУ свавільним. До того ж ОСОБА_1 у позовній заяві (так само як і в апеляційній скарзі) не наводить конкретних доводів щодо того, що фактичних підстав для висловлення їй недовіри не було. Не навела таких доводів скаржниця і під час апеляційного розгляду справи.
7.28. Враховуючи, що частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII прямо встановлено, що питання про висловлення недовіри розглядається без урахування процедур, передбачених спеціальними законами, що визначають правовий статус відповідних посадових осіб, Велика Палата Верховного Суду відхиляє довід позивачки про обов'язковість висновку тимчасової спеціальної комісії ВРУ як передумови її можливого звільнення, тобто процедури, передбаченої Законом № 776/97-ВР.
7.29. Слід зауважити, що Регламентом не встановлено такої окремої процедури, як висловлення недовіри посадовій особі, призначення і звільнення якої з посади віднесено до повноважень ВРУ, а буквальне тлумачення норми частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII не дає підстави виснувати, що висловлення недовіри та звільнення у зв'язку із цим посадової особи є окремими процедурами.
7.30. За таких обставин Велика Палата Верховного Суду визнає обґрунтованим і правильним у правовому розумінні висновок суду першої інстанції про дотримання ВРУ процедури звільнення позивачки з посади Уповноваженого.
7.31. Вирішення цієї справи потребує аналізу положення частини третьої статті 4 Закону № 776/97-ВР щодо заборони припинення чи обмеження повноважень Уповноваженого у разі введення воєнного стану в Україні.
Тож, відповідаючи на питання, чи можна звільнити Уповноваженого з підстав, визначених частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII, враховуючи в той же час заборону частини третьої статті 4 Закону № 776/97-ВР, Велика Палата Верховного Суду зауважує таке.
По-перше, така заборона стосується підстав звільнення Уповноваженого, визначених статтею 9 Закону № 776/97-ВР.
По-друге, як уже зазначено вище, встановлена частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII додаткова підстава звільнення Уповноваженого - висловлення недовіри - обумовлена введенням воєнного стану та застосовується лише протягом періоду його дії. Жодних винятків стосовно заборони звільнення Уповноваженого у період дії воєнного стану частина четверта статті 12 Закону № 389-VIII не містить.
І, по-третє, висловлення недовіри Уповноваженому, що має наслідком звільнення його з посади, здійснюється без урахування процедури, передбаченої Законом № 776/97-ВР, що додатково підкреслює поширення заборони, встановленої частиною третьою статті 4 цього Закону, лише на визначені ним підстави звільнення Уповноваженого.
7.32. Окремо слід зупинитися на доводі ОСОБА_1 , що спірною постановою порушено її легітимні очікування щодо того, що конституційне право на працю, зокрема захист від незаконного звільнення, гарантоване особливим порядком звільнення Уповноваженого з посади. Порушення таких легітимних очікувань скаржниця розцінює також як порушення принципу правової визначеності та принципу верховенства права в цілому.
7.33. Принцип легітимних (законних) очікувань виражає, зокрема, позицію, що органи публічної влади повинні не лише дотримуватися правових актів, а й своїх обіцянок та пробуджених у зв'язку із цим очікувань. Іншими словами, якщо суб'єкт владних повноважень створив для особи (осіб) обґрунтовані підстави сподіватися на отримання певних прав, що гарантуються відповідно до принципів справедливості і природного права, особа (особи) вважається такою, яка має легітимні (законні) очікування, що підлягають захисту. Такий підхід забезпечує особам, на яких поширюється дія рішень органів публічної влади, можливість завбачливо вибудувати свою поведінку та очікувати настання відповідних наслідків.
7.34. У матеріальному аспекті легітимні очікування повинні охоронятися від хаотичних та непрогнозованих змін законодавства, у якому закріплено відповідний правовий режим.
7.35. Водночас виникнення в особи легітимних очікувань не можна ототожнювати зі сподіваннями, що виникають на підставі особистого сприйняття або оцінки певних правових норм. Так само принцип легітимних очікувань не слід протиставляти можливості державним інституціям змінити за певних умов свою поведінку, зокрема, коли йдеться про обґрунтований і такий, що базується на законодавчих приписах, відступ.
7.36. Зміна очікувань унаслідок прийняття чи зміни закону сама по собі не завжди є зміною самого права особи (носія очікувань), яке вона має. У протилежному випадку варто говорити про те, чи не стає саме право внаслідок відповідних законодавчих змін ілюзорним.
7.37. Статтею 43 Конституції України встановлено, що кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
7.38. Як уже зазначено вище, Конституцією України не встановлено підстав звільнення Уповноваженого ВРУ з прав людини, а стаття 9 Закону № 776/97-ВР не містить застережень, що визначені нею підстави звільнення Уповноваженого становлять виключний перелік, який не може змінюватися іншими законами. До того ж статтею 4 цього Закону передбачено, що статус Уповноваженого, наряду з Конституцією України та цим Законом, визначається іншими законами України.
7.39. Сподівання позивачки, що визначені статтею 9 Закону № 776/97-ВР підстави звільнення Уповноваженого не можуть бути змінені (доповнені) іншими законами, ґрунтуються на її особистому сприйнятті та тлумаченні правових норм. Підстава, з якої позивачку звільнено з посади, встановлена частиною четвертою статті 12 Закону № 389-VIII, а процедура її звільнення проведена відповідно до статті 208 Регламенту. Враховуючи наведене, довід ОСОБА_1 про порушення ВРУ створених нею легітимних очікувань внаслідок її звільнення відхиляється, оскільки він не базується на правових підставах.
7.40. Наведені вище аргументи про те, що ВРУ, звільняючи ОСОБА_1 з посади, діяла в межах визначених Конституцією України, Законом № 776/97-ВР та Законом № 389-VIII повноважень, спростовують доводи скаржниці, що при вирішенні її позову не підлягає застосуванню норма частини четвертої статті 12 Закону № 389-VIII як така, що суперечить Конституції України. Ця норма підлягає застосуванню при вирішенні позову ОСОБА_1 відповідно до частини першої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), якою, зокрема, встановлено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України. Підстав виснувати, що Закон № 389-VIII в частині зазначеної норми суперечить Конституції України, Великою Палатою Верховного Суду не виявлено.
7.41. Частиною другою статті 2 КАС установлено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
7.42. Викладені вище обставини, які встановлені у цій справі, дають підстави виснувати, що спірна постанова прийнята ВРУ на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією України та законами № 389-VIII та № 776/97-ВР, з використанням повноваження відповідно до мети, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, неупереджено та добросовісно. Відповідність оскаржуваної постанови іншим критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС, під час апеляційного розгляду справи не перевірялось з огляду на межі апеляційного перегляду справи (доводи позивачки в апеляційній скарзі).
8. Висновки за результатами розгляду апеляційних скарг
8.1. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Касаційний адміністративний суд правильно встановив обставини справи та ухвалив рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, що відповідно до статті 316 КАС є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення - без змін.
Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 27.11.2024 у справі № 990/92/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя В. Ю. Уркевич
Суддя-доповідачка Є. А. Усенко
Судді:О. О. БанаськоО. В. Кривенда
О. Л. БулейкоМ. В. Мазур
Ю. Л. ВласовС. Ю. Мартєв
І. А. ВоробйоваС. О. Погрібний
М. І. ГрицівО. В. Ступак
О. А. ГубськаІ. В. Ткач
Ж. М. ЄленінаО. С. Ткачук
В. В. КорольН. В. Шевцова