27 лютого 2025 року
м. Київ
справа № 990/41/24
провадження № 11-311заі24
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Шевцової Н. В.,
суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Короля В. В., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А.
розглянула у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якої діє адвокат Білоусов Віктор Ігорович, на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 листопада 2024 року (судді Дашутін І. В., Васильєва І. А., Гімон М. М., Хохуляк В. В., Яковенко М. М.,) у справі № 990/41/24 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним і нечинним указу в частині, зобов'язання вчинити дії та
Короткий зміст та обґрунтування наведених у позовній заяві вимог, позиція учасників справи
1. 15 лютого 2024 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (далі - Касаційний адміністративний суд) як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Служба безпеки України (далі - СБУ), у якій позивачка просила:
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 23 грудня 2023 року № 851/2023 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - Указ № 851/2023; оскаржуваний Указ) в частині введення в дію пункта 14 додатка 1 щодо ОСОБА_2 ;
- зобов'язати відповідача виключити пункт 14 додатка 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 23 грудня 2023 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» (далі - рішення РНБО від 23 грудня 2023 року) щодо ОСОБА_2 .
2. Позов обґрунтовано тим, що застосування до позивачки обмежувальних заходів (санкцій) є протиправним, оскільки вона не здійснювала жодних дій, які б створювали загрозу національним інтересам чи безпеці України або сприяли терористичній діяльності.
3. При цьому ані відповідач, ані РНБО, ані СБУ не зазначили фактичних підстав для застосування санкцій, як і жодних мотивів, які могли призвести до ухвалення оскаржуваного Указу.
4. Інформація, яка міститься в матеріалах кримінального провадження, жодним чином не підтверджує вчинення позивачкою терористичних дій або дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
5. Таким чином, на думку позивачки, Указ № 851/2023 є необґрунтованим, не відповідає вимогам правомірності рішення суб'єкта владних повноважень та вимогам законності, принципу пропорційності, позбавляє позивачку права на ефективний судовий захист а також прийнятий з порушенням вимог частини другої статті 3 Закону України від 14 серпня 2014 року № 1644-VII «Про санкції» (далі - Закон № 1644-VII).
6. Представник відповідача просив відмовити в задоволенні позову, стверджуючи, що Указ № 851/2023 в оспорюваній частині прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
7. На обґрунтування відзиву представник відповідача, зокрема, зазначив, що застосування санкцій до позивачки рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом, здійснено у зв'язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3
Закону № 1644-VII.
8. Представник СБУ зазначив, що санкції за своєю суттю не є видом юридичної відповідальності або покарання за конкретне правопорушення. Вони застосовуються як спеціальні обмежувальні заходи, метою яких є негайне реагування на потенційні або реальні загрози національним інтересам і безпеці України. Відповідно до статей 1 і 3 Закону № 1644-VII, підставою для застосування санкцій є наявність дій або обставин, що створюють потенційну або реальну загрозу національній безпеці, незалежно від того, чи є ці дії кримінальним правопорушенням. Поняття потенційної або реальної загрози є оціночним і знаходиться в межах дискреційних повноважень державних органів. Для застосування санкцій достатньо наявності обґрунтованих підстав уважати, що певна особа або дії створюють таку загрозу. При цьому, на думку представника СБУ, механізм санкцій не передбачає доведення злочинів або порушень, а спрямований на запобігання загрозам. Тому твердження позивачки, що за відсутності доведеного факту правопорушення санкції не можуть бути застосовані, є помилковим.
Обставини справи
9. З метою недопущення заподіяння шкоди національним інтересам та національній безпеці СБУ ініціювала перед РНБО питання про застосування до ОСОБА_2 обмежувальних санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII у зв'язку з існуванням об'єктивних обставин, які свідчили про причетність позивачки до діяльності, що становила реальні або потенційні загрози національним інтересам, та про участь у такій діяльності.
10. Виключено частину судового рішення, яка містить службову інформацію.
11. Рішенням РНБО від 23 грудня 2023 року вирішено підтримати внесені СБУ пропозиції щодо застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій).
12. Указаним рішенням застосовано персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) до фізичних осіб згідно з додатком 1.
13. Пунктом 14 додатка 1 до рішення РНБО від 23 грудня 2023 року до ОСОБА_1 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , громадянки Латвійської Республіки, персональний ідентифікаційний номер Латвійської Республіки - НОМЕР_1 , паспорт громадянина Латвійської Республіки - НОМЕР_2 , застосовано обмежувальні заходи строком на десять років у вигляді:
1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними;
2) обмеження торговельних операцій (повне припинення);
3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення);
4) запобігання виведенню капіталів за межі України;
5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань;
6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами;
7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах;
8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель в інших суб'єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно із цим Законом;
9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона);
10) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони;
11) заборона передання технологій, прав на об'єкти права інтелектуальної власності;
12) заборона на набуття у власність земельних ділянок.
14. Указом № 851/2023 введено в дію рішення РНБО від 23 грудня 2023 року.
15. Уважаючи Указ № 851/2023 в частині введення в дію пункту 14 додатка 1 до рішення РНБО про застосування до ОСОБА_2 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) протиправним, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
16. Рішенням Касаційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року в задоволенні позову відмовлено.
17. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що в підпункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII чітко зазначено, які дії суб'єктів є підставою для застосування санкцій. Тобто в цьому випадку достатньо встановлення компетентними і повноважними органами держави не лише реальної загрози в діях певного суб'єкта, а й прихованої, яка за певних умов може стати реальною.
18. У цьому аспекті суд першої інстанції наголосив, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, визначає достатність підстав для застосування санкцій та необхідність їх застосування з метою невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози національним інтересам та безпеці України, несе відповідальність за їхню об'єктивність, відповідність меті та ефективності, а також дотримання інших принципів застосування санкцій відповідно до частини другої статті 3 Закону № 1644-VII.
19. Покликаючись на правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, суд першої інстанції зазначив, що наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3
Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати існування такої реальної чи потенційної загрози передбачає певну межу дискреції. Уводячи в дію рішення РНБО про такі санкції, Президент України як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій.
20. Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента України повторно оцінити наявність та достатність підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), а з іншого - може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
21. Вирішуючи питання пропорційності застосованих до позивачки заходів, суд першої інстанції зазначив, що прийняте відносно ОСОБА_2 рішення безумовно є втручанням держави у її право мирно володіти майном, однак у цьому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів України і приватних інтересів конкретного власника, та встановити пропорційність втручання в такому випадку в право власності.
22. При цьому суд першої інстанції зауважив, що процедура введення санкцій до позивачки не оспорюється, а ознак порушення меж дискреції Президента України при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій суд першої інстанції не встановив.
23. У підсумку суд першої інстанції виснував, що відповідач прийняв оскаржуваний
Указ № 851/2023 в частині введення в дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій), а саме пункту 14 додатка 1 до рішення щодо позивачки, на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Президент України реалізував свої конституційні повноваження у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно, а отже, підстави для задоволення позову відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
24. В апеляційній скарзі представник позивачки просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
25. На обґрунтування апеляційної скарги представник позивачки зазначив, зокрема, що досліджуючи питання меж судового контролю за указами Президента України, рішення якого мало б бути оцінене за критеріями, визначеними у статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд першої інстанції в оскаржуваному судовому рішенні не оцінив оскаржуваний Указ на предмет відсутності свавільного втручання органів державної влади у права і свободи позивачки при його прийнятті.
26. За твердженням представника позивачки, в матеріалах справи відсутні належні та достатнім докази, що підтверджують правомірність застосування санкцій до позивачки. Ані СБУ, ані РНБО, ані Президент України не надали суду документи, які містять інформацію, що свідчить про вчинення позивачкою терористичних дій або дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
27. Представник позивачки звернув увагу, що зміст пропозиції СБУ, її погодження РНБО та оскаржуваного Указу не дає можливості встановити підстав та мотивів застосування конкретних видів санкцій та тривалого строку їх застосування. Висновок суду першої інстанції про вмотивованість оскаржуваного Указу № 851/2023 з огляду на виняткове зазначення в рішенні РНБО підстав застосування санкцій вважає необґрунтованим та незаконним, оскільки таке рішення містить лише цитату із частини першої статті 3
Закону № 1644-VІІ, що не є тотожним мотивам застосування санкцій.
28. На переконання представника позивачки, суд першої інстанції не врахував, що в Указі № 851/2023 та введеному ним у дію рішенні РНБО не вказано жодних конкретних дій, конкретних осіб, конкретних порушених прав тощо, що стали підставою для застосування санкцій до ОСОБА_2 . Натомість позивачка не вчиняла жодних дій, за які можливе застосування санкцій, і матеріали справи не містять жодних доказів, які б підтверджували протилежне.
29. Представник позивачки доводить, що сам факт порушення кримінального провадження не може слугувати доказом причетності ОСОБА_2 до будь-яких порушень або свідчити про обізнаність позивачки щодо порушення законодавства іншими особами. Станом на день звернення з апеляційною скаргою підозру жодній особі не пред'явлено, вироки також не виносились. З огляду на те, що інформація, яка міститься в матеріалах кримінального провадження, не досліджувалась РНБО та Президентом України, не було здійснено її аналізу на предмет обґрунтованості, відсутні законодавчі підстави прийняття оскаржуваного Указу.
30. Крім того, оскільки позивачка не вчиняла терористичних дій або дій, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; відсутні рішення та регламенти Ради Європейського Союзу, на підставі яких можуть застосовуватися санкції; вона не може розглядатись як суб'єкт, щодо якого можливе застосування санкцій.
31. Також позивачка не може розглядатися як суб'єкт, який здійснює терористичну діяльність, оскільки такі особи притягуються до кримінальної відповідальності в порядку, передбаченому Законом України від 20 березня 2003 року № 638-ІV«Про боротьбу з тероризмом». Терористична діяльність є кримінально-караним діянням, тому для того, щоб констатувати, що особа здійснює терористичну діяльність, має існувати таке, що набрало законної сили, рішення суду, яким особу визнано винною у вчиненні відповідного злочину. Крім того, рішення РНБО від 23 грудня 2023 року не містить нормативних та фактичних підстав для застосування санкцій, як і жодних мотивів, які спонукали ухвалити таке рішення.
32. Представник позивачки наголошує, що в її діях не було і немає наявних та потенційних загроз національним інтересам і національній безпеці України, втручання у право мирного володіння майном ОСОБА_2 обмежує можливість реалізації права власності в Україні та позбавляє її права власності, отже, таке втручання не є пропорційним легітимній меті та становить надмірний тягар для позивачки. Отже, Указом № 851/2023 порушено права ОСОБА_2 внаслідок неможливості користуватись власністю та активами, які набуті у законний спосіб, здійснювати легальну господарську діяльність, інвестувати в український бізнес та співпрацювати з українськими підприємствами, набувати та відчужувати нерухомість тощо.
33. На підставі викладеного скаржниця наполягає, що суд першої інстанції, ухвалюючи оскаржуване судове рішення, неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права, внаслідок чого виніс незаконне, необґрунтоване рішення, яке підлягає скасуванню.
Рух апеляційної скарги
34. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 16 січня 2025 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою у цій справі, а ухвалою від 6 лютого 2025 року призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику учасників справи за наявними у справі матеріалами.
Короткий зміст викладених у відзивах на апеляційну скаргу доводів
35. Представник відповідача у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін як прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права.
36. Зокрема, представник відповідача наполягає, що Указ № 851/2023 в оскаржуваній частині прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією і законами України. Застосування санкцій до позивачки рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом Президента України, здійснено за наявності достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону № 1644-VII, і ґрунтується на принципах пропорційності, відповідності меті, ефективності, правової визначеності.
37. Представник СБУ у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін як законне, прийняте з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
38. Зокрема, представник СБУ наполягає, що підставами для застосування санкцій слугувала зібрана та проаналізована СБУ з різних джерел інформація (була підтверджена відповідними документальними доказами), яка свідчила про існування об'єктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давала переконливі підстави говорити про причетність та участь позивачки до діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам.
39. У зв'язку із цим застосовані до позивачки санкції мають легітимну мету, а втручання в її права з боку держави у такий спосіб зумовлено передусім обов'язком захистити національні інтереси і було необхідним та цілком адекватним актом реагування на виявлені неправомірні дії позивачки.
40. Представник СБУ також доводить, що інформацію, яка обговорювалася на засіданні РНБО та слугувала приводом для застосування санкцій до позивачки, СБУ зібрала з використанням системи контррозвідувальних, пошукових, режимних, адміністративно-правових заходів відповідно до мети їх застосування згідно зі статтею 1
Закону № 1644-VII. При цьому наявність чи відсутність вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов'язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності України, чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов'язує підстави для застосування санкцій.
41. Ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, Президент України, РНБО та СБУ використали свої повноваження з належною метою, що відповідає Закону № 1644-VII, а саме для захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
42. Також представник СБУ переконує, що втручання у право мирного володіння майном позивачки має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону № 1644-VII, і його мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
43. З огляду на зазначенепредставник СБУ наполягає, що Указ № 851/2023 в оскаржуваній частині Президент України видав на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією і законами України.
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
44. У цій справі ОСОБА_4 , в інтересах якої діє адвокат Білоусов В. І., звернулася до суду з позовними вимогами до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу № 851/2023 у частині введення в дію рішення РНБО, яким до позивачки застосовано обмежувальні заходи (санкції).
45. Частина друга статті 19 Конституції України зобов'язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
46. За правилами частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
47. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
48. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
49. Згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
50. Позаяк Президент України є органом державної влади [в одній особі], то це означає, що глава держави зобов'язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені не тільки Конституцією, але й законами України.
51. За змістом частини третьої статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
52. Частиною четвертою статті 22 КАС України встановлено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи, зокрема, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Президента України.
53. Особливості провадження в цій категорії справ визначені статтею 266 КАС України, частиною п'ятою якої встановлено, що судом апеляційної інстанції в цій категорії справ є Велика Палата Верховного Суду.
54. Згідно з пунктом 1 частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати акт Президента України протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині.
55. На підставі пунктів 1, 18 частини першої статті 106 Конституції України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також очолює РНБО.
56. Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент України. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента України. Компетенція та функції РНБО визначаються законом.
57. Засади організації та діяльності РНБО, її склад, структуру, компетенцію і функції визначає Закон України від 5 березня 1998 року № 183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон № 183/98-ВР).
58. За правилами частин першої, третьої та четвертої статті 10
Закону № 183/98-ВР рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента України. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента України, є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади.
59. Відповідно до статті 1 Закону № 1644-VII з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
60. Пунктом 1 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону № 1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
61. Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб'єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
62. Статтею 4 Закону № 1644-VII передбачені види санкцій, серед переліку яких до позивачки застосовані такі: 1) блокування активів - тимчасове позбавлення права користуватися та розпоряджатися активами, що належать фізичній або юридичній особі, а також активами, щодо яких така особа може прямо чи опосередковано (через інших фізичних або юридичних осіб) вчиняти дії, тотожні за змістом здійсненню права розпорядження ними; 2) обмеження торговельних операцій (повне припинення); 3) обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України (повне припинення); 4) запобігання виведенню капіталів за межі України; 5) зупинення виконання економічних та фінансових зобов'язань; 6) анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; 7) заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; 8) заборона здійснення публічних та оборонних закупівель товарів, робіт і послуг у юридичних осіб - резидентів іноземної держави державної форми власності та юридичних осіб, частка статутного капіталу яких знаходиться у власності іноземної держави, а також публічних та оборонних закупівель у інших суб'єктів господарювання, що здійснюють продаж товарів, робіт, послуг походженням з іноземної держави, до якої застосовано санкції згідно з цим Законом; 9) заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України (повна заборона); 10) припинення дії торговельних угод, спільних проектів та промислових програм у певних сферах, зокрема у сфері безпеки та оборони; 11) заборона передання технологій, прав на об'єкти права інтелектуальної власності; 12) заборона на набуття у власність земельних ділянок.
63. Згідно із частинами першою та третьою статті 5 Закону № 1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд РНБО Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, СБУ.
64. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1, 2-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов'язковим до виконання.
65. Рішення щодо застосування санкцій повинне містити строк їх застосування, крім випадків застосування санкцій, що призводять до припинення прав, та інших санкцій, які за змістом не можуть застосовуватися тимчасово (частина п'ята статті 5
Закону № 1644-VII).
66. Частина сьома статті 5 Закону № 1644-VII передбачає, що рішення про скасування санкцій приймається органом, що прийняв рішення про їх застосування відповідно до цього Закону, у разі якщо застосування санкцій привело до досягнення мети їх застосування.
67. Отже, Закон № 1644-VII є регулятивним нормативним актом, який встановлює (запроваджує) ряд обмежень демократичних прав і свобод певних суб'єктів у випадку загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, а також задля протидії терористичній діяльності.
68. Цей Закон, як можна зрозуміти зі змісту наведених вище його приписів, дозволяє обмежувати певні права та свободи (право власності, право на підприємницьку діяльність тощо), не змінюючи при цьому провідних (ключових) цінностей, що становлять основу Конституції України.
69. Позаяк главою держави і гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, прав і свобод людини і громадянина є Президент України, а використання санкцій в особливий спосіб перебуває на межі втручання в права особи, гарантовані Конституцією України, Закон № 1644-VII передбачає, що рішення щодо застосування певного виду санкцій приймається РНБО та вводиться в дію указом Президента України, на якого, власне, й покладається відповідальність гарантувати як національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України, так і принципи правової держави, права і свободи людини і громадянина.
70. У цьому сенсі Законом № 1644-VII досить чітко і передбачувано визначено підстави, умови, мету застосування санкцій.
71. За обставинами цієї справи 23 грудня 2023 року відповідач видав Указ № 851/2023, яким увів у дію рішення РНБО від 23 грудня 2023 року. РНБО підтримала пропозицію СБУ про застосування до ОСОБА_2 санкцій відповідно до вимог Закону № 1644-VII.
72. Як установив суд першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, санкції до позивачки застосовано з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII.
73. Оцінюючи висновки суду, рішення якого переглядається, та аргументи учасників справи, насамперед потрібно відреагувати на доводи представника позивачки про те, що вона не може розглядатися як суб'єкт, до якого можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII.
74. За змістом частини другої статті 1 Закону № 1644-VII санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи - нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб'єктів, які здійснюють терористичну діяльність.
75. Суд першої інстанції встановив, що ОСОБА_5 ( ОСОБА_1 ), ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянкою Латвійської Республіки, персональний ідентифікаційний номер Латвійської Республіки - НОМЕР_1 , паспорт громадянина Латвійської Республіки - НОМЕР_2 .
76. Зважаючи на те, що позивачка є іноземною громадянкою, Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції, згідно з яким ОСОБА_4 належить до суб'єктів, до яких можуть бути застосовані санкції на підставі Закону № 1644-VIІ як до іноземців.
77. Реагуючи також на доводи представника позивачки про те, що вона ОСОБА_1 не вчиняла жодних дій, за які можливе застосування санкцій, тому вона не може розглядатися як суб'єкт, до якого можуть застосовуватися персональні санкції відповідно до Закону № 1644-VII, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
78. Ураховуючи мету та підстави застосування санкцій, суд першої інстанції встановив, що санкції до позивачки застосовані з підстав, визначених пунктом 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VIІ, за дії, які створюють реальні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
79. Велика Палата Верховного Суду вважає, що Закон № 1644-VIІ не дає загального чи спеціального (звуженого) визначення (дефініції) суб'єкта, до якого застосовуються санкції, обмеження, або «того, хто може бути» чи «того, до кого можуть застосовуватися» спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи. Цей Закон не описує ознак, умов, виду, структурно-організаційних властивостей тощо, яким має відповідати «той, хто чинить», поводиться (діє якимось певним способом, вдається до певної недозволеної поведінки) супроти ідеї та цінностей української держави, основ її життєдіяльності і буття, якими є національні інтереси та безпека, суверенітет, територіальна цілісність України, права і свободи людини і громадянина.
80. Преамбулу цього Закону в площині завдань та його призначення, історичних умов та причин його ухвалення крізь призму цілей його запровадження, сформульованих у частині першій статті 1 Закону № 1644-VIІ, можна і потрібно розуміти так, що в основу поняття «того, хто може бути» чи «того, до кого можуть застосовуватись» спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи покладена змістова функціональна характеристика - виконання (чинення) певними особами (фізичними та юридичними) певного роду конкретних дій характерного спрямування (змісту).
81. Аналіз змісту Закону № 1644-VIІ стосовно того, до кого можуть бути застосовані санкції, дає підстави стверджувати, що перелік таких осіб є критеріальним, орієнтувальним, поосібним, але не вичерпним. Приписи Закону № 1644-VIІ не містять правил, за яких до підсанкційних осіб не можна відносити осіб за іншими критеріями (ознаками), як-от: у разі, коли загрози національним інтересам та національній безпеці будуть створювати не тільки суб'єкти, перелік яких наведений в цьому Законі, але й інші особи (юридичні чи фізичні) за наявності передумов (об'єктивних чинників), які зумовили як видання Закону, так і існування підстав та мети його застосування.
82. Тобто форми захисту наведених цінностей з боку України можуть бути спрямовані не тільки стосовно іноземних та інших суб'єктів, перелічених у частині другій статті 1 Закону № 1644-VIІ, але й стосовно кожного, чия діяльність загрожуватиме об'єктам, які знаходяться під охоронюваною дією цього Закону. Якщо серед таких осіб є резиденти, то й вони можуть бути суб'єктами застосування санкційних обмежень.
83. На переконання Великої Палати Верховного Суду, характер діяльності конкретної особи (фізичної чи юридичної), яка може кваліфікуватися як реальний чи потенційний ризик для загальної безпекової ситуації в країні, превалює над ознакою суб'єктності (резидент чи нерезидент) такої особи.
84. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 6 липня 2023 року у справі № 9901/635/18 вже формулювала висновок про те, що визначальним для застосування санкцій є не перелік суб'єктів, а саме певна їх діяльність. Іншими словами, основним критерієм визначення суб'єкта, до якого можуть бути застосовані санкції, є його діяльність, зазначена у пункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII, а не оцінка його належності до резидентів чи нерезидентів.
85. Отже, для вирішення питання про можливість застосування санкції до певного суб'єкта в контексті пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII слід з'ясувати чи створюють його дії реальні та/або потенційні загрози правам та інтересам людини і громадянина, суспільства та держави. До того ж такі права та інтереси слід розглядати в широкому значенні як динамічні поняття, не охоплені конкретним нормативно-правовим визначенням.
86. За встановленими обставинами справи, підставами для застосування санкцій до позивачки слугувала зібрана та проаналізована СБУ з різних джерел інформація (була підтверджена відповідними документальними доказами), яка свідчила про існування об'єктивних обставин, що в сукупності за своїми зовнішніми ознаками та проявами давала переконливі підстави говорити про причетність та участь апелянта до діяльності, яка становила реальні або потенційні загрози національним інтересам. До згаданих джерел належить, зокрема, інформація з кримінального провадження № 42022000000000636, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) 26 травня 2022 року за ознаками вчинення злочинів, передбачених частиною четвертою статті 1111 та частиною четвертою статті 1102 Кримінального кодексу України (далі - КК України).
87. Разом з тим Велика Палата Верховного Суду наголошує, що оцінка факторів ризиків, які становлять загрозу державності, фокусується не на доведенні достеменно будь-чиєї вини, а на існуванні самої можливості / імовірності причетності певної особи до дій, які в розумінні частини першої статті 3 Закону № 1644-VII є підставою для застосування санкцій.
88. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи представника позивачки про відсутність законних підстав для застосування санкцій, оскільки в підпункті 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VII чітко зазначено, що підставою для застосування санкцій є дії суб'єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод.
89. Оцінюючи дотримання меж дискреційних повноважень РНБО та Президента України під час перевірки наявності підстав застосування до позивачки санкцій, Велика Палата Верховного Суду виходить з такого.
90. Згідно з Рекомендацією № R(80)2 Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним потрібно розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за певних обставин.
91. Комітет Міністрів Ради Європи сформулював принципи, які слугують змістовими гарантіями ухвалення справедливого рішення. Здійснюючи дискреційні повноваження, адміністративний орган: переслідує лише ту мету, задля якої його наділено такими повноваженнями: дотримується принципу об'єктивності й безсторонності, враховуючи лише ті чинники, які стосуються конкретної справи; дотримується принципу рівності перед законом, не допускаючи несправедливої дискримінації; забезпечує належну рівновагу між несприятливими наслідками, які можуть настати через його рішення для прав, свобод чи інтересів осіб, та переслідуваною метою; ухвалює своє рішення в межах строку, прийнятного під кутом зору питання, яке вирішується; забезпечує послідовне застосування загальних адміністративних приписів з одночасним врахуванням конкретних обставин кожної справи.
92. У пункті 2.4 Рішення Конституційного Суду України від 8 червня 2016 року № 3-рп/2016 йдеться про те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (частина перша статті 8 Конституції України), одним з елементів якого є правова визначеність приписів законів та інших нормативно-правових актів.
93. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці, неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).
94. Висновки Конституційного Суду України базуються на тому, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості в особи передбачати дії цих органів.
95. У пункті 127 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) від 14 червня 2007 року у справі «Свято-Михайлівська Парафія проти України» суд нагадав, що закон має бути сформульовано з достатнім ступенем передбачуваності, щоб надати громадянину можливість у розумній, залежно від обставин, мірі передбачити наслідки певної дії. Ступінь передбачуваності значною мірою залежить від змісту акта, який розглядається, сфери, яку він має охопити, кількості та статусу тих, кому його адресовано.
96. До того ж у національному праві має бути засіб юридичного захисту від свавільного втручання органів державної влади в права, гарантовані Конвенцією. Визначення дискреційних повноважень, якими наділені органи державної влади у сфері основоположних прав, у спосіб, що фактично робить ці права необмеженими, суперечило б принципу верховенства права. Відповідно закон має чітко визначати межі повноважень компетентних органів та однозначно визначати спосіб їх здійснення, беручи до уваги легітимну мету засобу, який розглядається, щоб гарантувати особі адекватний захист від свавільного втручання.
97. За практикою ЄСПЛ, надання правової дискреції органам влади у виді необмежених повноважень є несумісним з принципом верховенства права, і закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, та порядок її здійснення, з урахуванням законної мети цього заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання (див. рішення від 02 листопада 2006 року у справі «Волохи проти України», від 02 серпня 1984 року у справі «Мелоун проти Сполученого Королівства»).
98. Правовладдя вимагає, щоб будь-яка дискреція не була так необмеженою, щоб стати потенційно свавільною. Жодна дискреція не може бути юридично безмежною.
99. З урахуванням особливостей процедури застосування санкцій (рішення РНБО уводиться в дію указом Президента України) Велика Палата Верховного Суду зауважує, що певним обсягом дискреційних повноважень у спірних правовідносинах наділена РНБО як координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, одним із завдань діяльності якого є невідкладне та ефективне реагування на наявні та потенційні загрози національним інтересам і безпеці України. Діяльність РНБО у спірних правовідносинах є своєрідним фільтром, який з-поміж зібраних правоохоронними органами матеріалів покликаний виокремити реальні загрози національним інтересам, про які має бути повідомлений Президент України.
100. До того ж згідно зі статтею 102 Конституції України Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. У спірних правовідносинах дискреційними є повноваження Президента України щодо введення або невведення в дію рішень РНБО. Прийняття того чи іншого рішення Президентом України обумовлюється оцінкою реальності тих ризиків, про існування яких йдеться в рішенні РНБО, на основі обґрунтованості та вмотивованості викладу відповідної інформації.
101. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу, що відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Водночас в окремих категоріях спорів про оскарження рішень суб'єктів владних повноважень (наприклад, спорів щодо накладення спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів) судовий контроль може піддаватися певним обмеженням з огляду на сферу реалізації дискреційних повноважень органів, якими прийнято оскаржувані рішення, що не суперечить наведеним приписам Конституції України.
102. Зокрема, вирішуючи спір щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, прийнятого в межах дискреційних повноважень, суд може оцінювати те, чи прийняте таке рішення в межах дискреції відповідного органу та чи не має воно ознак свавілля.
103. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що обсяг і результат оцінки Президентом України істотності ризиків, які стали підставою для застосування обмежувальних заходів щодо позивача, є поза межами судового контролю, оскільки адміністративний суд не наділений повноваженнями ані вирішувати питання національної безпеки і оборони, ані координувати і контролювати діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони.
104. У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду нагадує свій висновок, сформульований у постанові від 13 січня 2021 року у справі № 9901/405/19, згідно з яким наявність реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3
Закону № 1644-VII, безумовно є оціночним поняттям, а достатність підстав вважати таку загрозу реальною чи потенційною передбачає певну межу дискреції. При введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення санкцій.
105. Отже, Велика Палата Верховного Суду вважає, що судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може собою підмінити Президента й здійснити власну оцінку реальності загроз національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України та, відповідно, наявності і достатності підстав для введення таких санкцій у межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
106. Дотримуючись положень конституційного принципу «розподілу влади», який не передбачає надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що завдання адміністративного судочинства полягає у гарантуванні дотримання прав та інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Разом з тим оскаржуваний Указ є способом реалізації Президентом України конституційних повноважень у сфері національної безпеки, які відповідно до Закону № 1644-VII скеровані на реалізацію суверенного права України на захист її національних інтересів і національної безпеки, недопущення, в тому числі, експропріації власності держави, завдання майнових втрат та створення перешкод для сталого економічного розвитку.
107. Так, у ході судового розгляду цієї справи суд першої інстанції витребував від СБУ та РНБО належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ для прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_2 , та належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних й інших обмежувальних заходів (санкцій) до позивачки, які були внесені до РНБО.
108. На вимогу суду СБУ надала запитувані документи, які містили інформацію з обмеженим доступом з грифом «Для службового користування».
109. Так, відповідно до інформації, що міститься у листі СБУ від 7 грудня 2023 року № 4/1666дск з додатком 1 та поясненнях представника СБУ, наведені у цьому документі обставини складали основу пропозицій, які СБУ як ініціатор застосування персональних санкцій надсилала до РНБО в межах відповідної процедури.
110. Реагуючи на доводи апеляційної скарги щодо відсутності в матеріалах справи доказів існування підстав застосування до позивачки санкцій, слід зазначити, що відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Засобами встановлення таких даних є, зокрема, письмові, речові й електронні докази.
111. При цьому за правилами частини першої статті 73 та частини першої статті 74 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.Суд не бере до уваги докази, які одержані з порушенням порядку, встановленого законом [недопустимі докази].
112. Частиною другою статті 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
113. Письмовими доказами є документи (крім електронних документів), які містять дані про обставини, що мають значення для правильного вирішення спору (частина перша статті 94 КАС України).
114. Ухвалюючи оскаржуване судове рішення, суд першої інстанції виходив з того, що зібрані СБУ матеріали в сукупності, зокрема й отримані внаслідок розвідувальної та контррозвідувальної діяльності, є належними підставами для внесення пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивача. Водночас відповідальність за повноту й достовірність відомостей, викладених у пропозиціях СБУ, несе їх ініціатор, а також інші уповноважені органи, які подали ініціатору інформацію.
115. У цьому аспекті варто зазначити, що за змістом статей 1, 2 Закону України від 25 березня 1992 року № 2229-XII «Про Службу безпеки України» (далі - Закон № 2229-XII) на СБУ як на державний орган спеціального призначення з правоохоронними функціями, який забезпечує державну безпеку України, покладається в межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До завдань СБУ також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень проти миру і безпеки людства, тероризму та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
116. Згідно з пунктами 1, 4, 5, 8 статті 24 Закону № 2229-XII відповідно до своїх основних завдань СБУ зобов'язана: здійснювати інформаційно-аналітичну роботу в інтересах ефективного проведення органами державної влади та управління України внутрішньої і зовнішньої діяльності, вирішення проблем оборони, соціально-економічного будівництва, науково-технічного прогресу, екології та інших питань, пов'язаних з національною безпекою України; здійснювати контррозвідувальні заходи з метою попередження, виявлення, припинення і розкриття будь-яких форм розвідувально-підривної діяльності проти України; забезпечувати захист державного суверенітету, конституційного ладу і територіальної цілісності України від протиправних посягань з боку окремих осіб та їх об'єднань; здійснювати відповідно до законодавства профілактику правопорушень у сфері державної безпеки.
117. За такого правового регулювання СБУ, виконуючи покладені на неї завдання щодо попередження, виявлення, припинення та розкриття протиправних дій, що безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України, наділена необхідним обсягом повноважень, зокрема в ході контррозвідувальної діяльності, які дозволяють їй виявити факт існування реальної чи потенційної загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, про які йдеться у статті 3
Закону № 1644-VII.
118. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що при оцінці оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень на предмет його правомірності неправильним є ототожнення зібраної компетентними органами інформації з достеменно встановленими фактами, які є підставою для притягнення особи до кримінальної відповідальності.
119. Законом № 1644-VII передбачено механізм реагування на наявні та потенційні загрози національній безпеці, який істотно відрізняється від механізму захисту охоронюваних законом прав та інтересів від кримінально-протиправних посягань та, відповідно, кримінальної відповідальності за вчинення кримінальних правопорушень.
120. Санкції в розумінні Закону № 1644-VII не є видом (формою, засобом, механізмом) відповідальності, оскільки дії, за фактом реалізації яких вони застосовуються до суб'єкта, котрий їх здійснив, у більшості випадків не містять ознак вольового протиправного порушення заборон, визначених відповідним законодавством, для кваліфікації якого необхідно встановити ознаки складу правопорушення. Наявність чи відсутність відповідного вироку та/або порушеного кримінального провадження за ознаками злочину, пов'язаного з посяганням на інтереси національної безпеки, територіальної цілісності чи подібного до них, не є обставиною, з якою Закон № 1644-VII пов'язує підстави для застосування санкцій.
121. У постанові від 6 липня 2023 року у справі № 9901/376/21 Велика Палата Верховного Суду вже формулювала висновок про те, що санкції, передбачені Законом № 1644-VIІ, не є видом покарання чи відповідальності. Вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, які, зокрема, становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність. Однією з підстав для застосування такого обмежувального заходу є дії, які створюють об'єктивні підозри для відповідних органів влади щодо терористичної діяльності цієї особи, і саме ці органи, як у цьому випадку СБУ та КМУ, надають РНБО відповідні пропозиції.
122. Установлені СБУ обставини, що могли свідчити про причетність позивачки до діяльності, що становила реальні або потенційні загрози національним інтересам, очевидно потребували невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, а також запобігання порушенню прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 3 Закону № 1644-VIІ зумовлює виникнення у відповідних органів підстав для внесення пропозицій для застосування санкцій.
123. Президент України своєю чергою в межах наданих йому дискреційних повноважень здійснив оцінку наявних та потенційних ризиків для національної безпеки і зробив висновок про доцільність уведення рішення РНБО в дію з метою захисту національних інтересів України.
124. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду констатує, що при прийнятті оскаржуваного рішення (указу) Президент України не вийшов за межі наданих йому дискреційних повноважень, реалізувавши їх у спосіб, передбачений законами України. Таке рішення Президента України не має ознак свавільного.
125. Проаналізувавши матеріали справи, зміст яких описано вище в цій постанові, Велика Палата Верховного Суду не встановила підстав для обґрунтованого сумніву стосовно достовірності встановлених СБУ обставин.
126. Отже, у матеріалах цієї справи є докази, які з достатнім ступенем переконливості здатні підтримати умовивід щодо існування обставин, які є належними підставами для внесення СБУ пропозиції до РНБО щодо застосування спеціальних санкцій до позивачки.
127. Таким чином, твердження представника позивачки про те, що рішення РНБО та Указ № 851/2023 в оскаржуваній частині не ґрунтуються на підставах, передбачених статтею 3 Закону № 1644-VII, не відповідає встановленим обставинам справи.
128. Мета застосування санкцій у цьому випадку обумовлена реалізацією суверенного права держави на захист національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
129. За таких підстав та предмета позову судовий контроль полягає в оцінці дотримання державою в конкретній ситуації гарантій правомірного втручання, зокрема, у право на мирне володіння майном особою, до якої застосовані відповідні санкції.
130. Велика Палата Верховного Суду погоджується з мотивами суду першої інстанції щодо відхилення аргументів сторони позивачки про недотримання принципу пропорційності під час уведення в дію Указом № 851/2023 санкцій до позивачки.
131. У цьому контексті Велика Палата Верховного Суду зауважує, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовими обмеженнями, які стосуються здебільшого втручання у право власності особи та мають превентивний характер.
132. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми. Перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, висловлена в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ у справі «East / West Alliance Limited» проти України від 23 січня 2014 року, параграфи 166-168).
133. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало воно легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право.
134. Іншими словами, заходи втручання у право на мирне володіння майном мають відповідати таким умовам:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або для контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів чи штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов'язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для цього.
135. Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
136. Використання власності не може завдавати шкоди, зокрема, правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства (частина сьома статті 41 Конституції України).
137. У постанові від 24 лютого 2021 року у справі № 9901/294/19 Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пункт 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції допускає реалізацію державою права вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, що відповідає також частині сьомій статті 41 Конституції України.
138. Тимчасове обмеження права позивачки користуватися та розпоряджатися належним їй майном, запобігання виведенню капіталів за межі України, зупинення торговельних та фінансових операцій безумовно є втручанням держави у його право на мирне володіння майном.
139. Водночас таке втручання у право позивачки на мирне володіння майном ґрунтується на вимогах чинного законодавства, зокрема Закону № 1644-VII, та має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, діяльність якої може нести загрозу національним інтересам України. Зазначена мета відповідає пункту 2 статті 1 Першого протоколу до Конвенції.
140. Велика Палата Верховного Суду вважає згадане втручання у право позивачки на мирне володіння майном пропорційним легітимній меті й таким, що не становитиме надмірного тягаря для позивачки. Втручання у право останньої на мирне володіння майном не позбавляє її права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні. За встановлених обставин несприятливі для позивача наслідки запроваджених до нього санкцій дозволяють досягнути цілі, на які спрямовані рішення РНБО та Указ № 851/2023.
141. Таким чином, Президент України, РНБО і СБУ, ураховуючи потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні та потенційні загрози, використали свої повноваження з належною метою, а саме захисту національних інтересів, національної безпеки, прав власності, сталого економічного розвитку України.
142. При цьому процедура введення таких санкцій до позивачки не оспорюється, а ознак порушення меж дискреції Президента України при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій суд першої інстанції не встановив, із чим погоджується й Велика Палата Верховного Суду.
143. Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду вважає, що Президент України, видаючи Указ № 851/2023 в оскаржуваній частині, діяв у межах своїх конституційних повноважень, у порядку та на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
144. Отже, в обсязі встановлених у цій справі обставин у зіставленні з правовим регулюванням спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.
145. Підсумовуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду констатує, що доводи, наведені в апеляційній скарзі, висновків суду першої інстанції не спростовують. Посилання скаржника на те, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення за недоведеності обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав установленими, з невідповідністю висновків суду обставинам справи, неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також з неправильним застосуванням норм матеріального права, не підтвердилися під час апеляційного перегляду справи.
Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги
146. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
147. На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
148. Оскільки суд першої інстанції розглянув справу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Висновки щодо розподілу судових витрат
149. Згідно із частиною шостою статті 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
150. Оскільки Велика Палата Верховного Суду не змінює судове рішення та не ухвалює нове, то перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Пункт 10 мотивувальної частини цієї постанови містить службову інформацію.
Керуючись статтями 266, 308, 310, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якої діє адвокат Білоусов Віктор Ігорович, залишити без задоволення.
2. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20 листопада 2024 року у справі № 990/41/24 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, - Рада національної безпеки і оборони України, Служба безпеки України, про визнання протиправним і нечинним указу в частині, зобов'язання вчинити дії залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач Н. В. Шевцова
Судді: О. О. Банасько М. В. Мазур
О. Л. Булейко С. Ю. Мартєв
Ю. Л. Власов С. О. Погрібний
І. А. Воробйова О. В. Ступак
М. І. Гриців І. В. Ткач
О. А. Губська О. С. Ткачук
Ж. М. Єленіна В. Ю. Уркевич
В. В. Король Є. А. Усенко
О. В. Кривенда