13 березня 2025 року
м. Київ
справа № 140/6098/22
адміністративне провадження № К/990/12130/23
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з безпеки на транспорті, Відділу державного нагляду (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки на транспорті про визнання протиправною та скасування постанови, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби України з безпеки на транспорті на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року (головуючий суддя - Ксензюк А.Я.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року (головуючий суддя - Довга О.І., судді - Глушко І.В., Запотічний І.І.),
І. Суть спору
1. У вересні 2022 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з безпеки на транспорті, Відділу державного нагляду (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - ВДН (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки на транспорті), в якому просила: визнати протиправною та скасувати постанову від 05 вересня 2022 року №327680 про застосування до неї адміністративно-господарського штрафу у сумі 17000,00 грн, прийняту начальником - ВДН (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки на транспорті Шендюком Т.Ю.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що вона є власником автомобілю марки БАЗ Т.713.21 (державний номерний знак НОМЕР_1 ), який у серпні 2022 року позичила племіннику - ОСОБА_2 для перевезення іншим родичам будівельних матеріалів. Під час здійснення перевезення указаного вантажу, ОСОБА_2 (водія) зупинили працівники автомобільної інспекції, які через відсутність товарно-транспортної накладної, 23 серпня 2022 року склали акт №333165, в якому зафіксували порушення вимог статей 34, 48 Закону України від 05 квітня 2001 року №2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-III). Усні пояснення водія про те, що перевезення особистого вантажу не потребує товарно-транспортної накладної, інспектором не враховано і письмове пояснення з цього приводу відібрані не були. Указані обставини позивачу були повідомлені під час повернення зазначеного автотранспортного засобу, а 30 серпня 2022 року ОСОБА_1 отримала акт №333165 засобами поштового зв'язку та повідомлення про розгляд 05 вересня 2022 року її справи про порушення вимог законодавства про автомобільний транспорт.
1.2. Представник позивача надав письмові пояснення про те, що позивач не є автомобільним перевізником у розумінні Закону №2344-III, однак 05 вересня 2022 року начальником ВДН (контролю) у Волинській області Шендюхом Т.Ю. прийнято постанову №327680 про застосування до ОСОБА_1 адміністративно-господарського штрафу в сумі 17000,00 грн за допущення нею, як перевізником, порушення у вигляді відсутності документів, визначених статтею 48 Закону №2344-III. Посилаючись на те, що перевезення її родичем власного вантажу, за відсутності здійснення нею чи водієм господарської діяльності з перевезення вантажів на комерційній основі не може бути підставою для притягнення її до відповідальності, передбаченої абзацом 3 частини першої статті 60 Закону №2344-III, позивач просила суд задовольнити позов.
ІІ. Встановлені судами обставини справи
2. Згідно з щотижневим графіком проведення рейдових перевірок у період 22 по 28 серпня 2022 року, 23 серпня 2022 року старшим державним інспектором ВДН (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки на транспорті Носенком С.В. проведено рейдову перевірку на підставі направлення від 19 серпня 2022 року №013453.
3. Під час проведення цієї перевірки об 11:17 год було зупинено транспортний засіб марки БАЗ Т713.21 (д.н.з. НОМЕР_1 ), власником якого є ОСОБА_1 , під керуванням водія ОСОБА_2 , який не мав документів на перевезення вантажу.
4. Враховуючи те, що водій не надав інспектору товарно-транспортну накладну на вантаж, що перебував в автомобілі, 23 серпня 2022 року відповідачем було складено акт проведення перевірки додержання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом №333165, яким зафіксовано порушення вимог статей 34, 48 Закону № 2344-III.
5. Указаний акт №333165 надіслано позивачу засобами поштового зв'язку, із одночасним повідомленням ОСОБА_1 про розгляд її справи 05 вересня 2022 року за фактом порушення вимог законодавства про автомобільний транспорт. Не погоджуючись з висновками, викладеними в акті позивач надала заперечення, в яких повідомила, що є пенсіонером, вантаж перевозився на потреби родичів її племінника, а не на комерційній основі, а тому вона не є перевізником у розумінні Закону № 2344-III.
6. Надалі відповідачем було з'ясовано, що позивач є фізичною особою-підприємцем, а перевезення здійснювалися на адресу реєстрації іншої юридичної особи - ТОВ «Інтарсіо», на підтвердження чого до матеріалів справи додано відеозапис показань водія ОСОБА_2 . Тому ВДН (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки на транспорті дійшов висновку, що перевезення здійснювалися на комерційній основі.
7. За таких обставин, 05 вересня 2022 року начальником ВДН (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки Шендюхом Т.Ю. було прийнято постанову №327680 про застосування до ОСОБА_1 адміністративно-господарського штрафу сумі 17000,00 грн, передбаченого абзацом 3 частини першої статті 60 Закону № 2344-ІІІ у зв'язку з відсутністю документів, перелік яких визначений статтею 48 Закону №2344-ІІІ.
8. Не погоджуючись з підставами притягнення її до адміністративно-господарської відповідальності та з постановою №327680 про накладення штрафу, ОСОБА_1 звернулася до суду за захистом порушеного права.
9. Предметом спору у цій справі є правомірність застосування адміністративно-господарського штрафу до власника транспортного засобу.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року, позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано постанову ВДН (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки про застосування адміністративно-господарського штрафу від 05 вересня 2022 року №327680.
11. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в ході проведення перевірки, водій транспортного засобу, який здійснював перевезення вантажу, надав складську накладну від 23 серпня 2022 року № 15386, де в графі в графі постачальник зазначено « 1», а в графі покупець - «Узналі», проте жодних доказів перевезення вантажу саме позивачем, щодо якої прийнято постанову №327680 про застосовування адміністративно-господарського штрафу, відповідачем до матеріалів справи не надано. Крім того, докази, що ОСОБА_2 є найманим працівником фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 також відсутні. За таких обставин, суди дійшли висновку, що Державною службою України з безпеки на транспорті не доведено, що у спірних правовідносинах позивач є автомобільним перевізником у розумінні положень Закону №2344-III, а тому відсутні підстави для застосування до неї відповідальності, передбаченої абзацом 3 частини першої статті 60 Закону № 2344-III.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
12. 03 квітня 2023 року Державна служба України з безпеки на транспорті надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та відмовити в позові.
13. У касаційній скарзі заявник зазначив, що вирішуючи спір, суди неправильно застосували норми Закону №2344-III та Порядку здійснення державного контролю на автомобільному транспорті, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 08 листопада 2006 року №1567 (далі - Порядок №1567), якими встановлено алгоритм дій органу Укртрансбезпеки під час проведення державного нагляду (контролю) за безпекою на автомобільному транспорті.
13.1. Також Державна служба України з безпеки на транспорті послалася на те, що суди неоднаково застосовують норми права під час розгляду спорів за участю органів Укртрансбезпеки під час реалізації ними своїх повноважень у частині здійснення контролю за дотриманням автомобільними перевізниками законодавства, зокрема, в частині визначення особи перевізника та обов'язку перевізника надати товарно-транспортну накладну на вантаж у разі проведення рейдових перевірок.
13.2. Відповідач наголошує, що першочерговою метою наявності товарно-транспортної накладної в русі транспортних засобів є забезпечення безпеки ведення бізнесу, обліку товарно-матеріальних цінностей на шляху їхнього переміщення тощо. Тому невиконання цієї вимоги призводить насамперед до виникнення спірних ситуацій, що надалі в глобальному сенсі впливає на економіку держави та створює умови для розвитку несприятливого для бізнесу середовища.
13.3. У касаційній скарзі заявник наголошує, що наразі відсутній висновок Верховного Суду з питання застосування приписів статті 48 Закону № 2344-III у контексті визначення особи автомобільного перевізника у разі передачі власником у користування іншій особі транспортного засобу, з метою притягнення його до відповідальності.
13.4. Водночас Державна служба України з безпеки на транспорті посилається на те, що суди не надали належної правової оцінки обставинам справи та наданим відповідачем доказам, що на його думку, свідчать про те, що позивач маючи статус фізичної особи-підприємця, здійснювала перевезення вантажу на комерційній основі, а тому вимога щодо наявності товарно-транспортної накладної є обов'язковою і її недотримання є підставою для застосування до перевізника адміністративно-господарських санкцій.
14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30 травня 2023 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Державної служби України з безпеки на транспорті, так як скарга стосується питання права, що має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики шляхом формування висновку Верховного Суду стосовно визначення документів, передбачених статтею 48 Закону №2344-III, що засвідчують використання транспортного засобу на законних підставах.
15. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 просить залишити її без задоволення, а судові рішення без змін, посилаючись на те, що Верховний Суд вже розглядав такі справи та сформував відповідний висновок щодо застосування статтею 48 Закону № 2344-III за подібних обставин, зокрема, у справі № 240/22448/20. Крім того, відповідно до пункту 2.2. Правил дорожнього руху України власник транспортного засобу може передавати керування таким транспортом іншій особі, що має посвідчення водія відповідної категорії, що спростовує доводи відповідача про необхідність укладення договору або оформлення тимчасового реєстраційного талону. Позивач також підкреслила, що орган Укртрансбезпеки не довів, що ОСОБА_2 перебуває з нею у трудових відносинах і є її найманим працівником, який здійснював перевезення вантажу на комерційній основі. Водночас, інформація щодо наявності у неї статусу фізичної особи-підприємця та відкриті на той час види господарської діяльності, не підтверджують факт здійснення нею на комерційній основі чи за власний кошт перевезення вантажів.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
16. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Законодавство про автомобільний транспорт складається із Закону № 2344-III, яким установлені засади організації та діяльності автомобільного транспорту, законів України «Про транспорт», «Про дорожній рух», чинних міжнародних договорів та інших нормативно-правових актів у сфері автомобільних перевезень.
18. У статті 1 Закону № 2344-III (в редакції закону на час виникнення спірних правовідносин) наведено визначення основних термінів, а саме: автомобільний перевізник - це фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами; вантажні перевезення - це перевезення вантажів вантажними автомобілями; вантажовідправник - фізична особа, фізична особа-підприємець або юридична особа, яка надає перевізнику вантаж для перевезення та вносить відповідні відомості до товарно-транспортної накладної або іншого визначеного законодавством документа на вантаж; товарно-транспортна накладна - це єдиний для всіх учасників транспортного процесу (крім фізичних осіб, які здійснюють перевезення вантажу за рахунок власних коштів та для власних потреб) документ, призначений для обліку товарно-матеріальних цінностей на шляху їх переміщення, розрахунків за перевезення вантажу та обліку виконаної роботи, що може використовуватися для списання товарно-матеріальних цінностей, оприбуткування, складського, оперативного та бухгалтерського обліку, який складається у паперовій та/або електронній формі та містить обов'язкові реквізити, передбачені цим Законом та правилами перевезень вантажів автомобільним транспортом.
19. За приписами частини сімнадцятої статті 6 Закону № 2344-III рейдові перевірки (перевірки на дорозі) дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом здійснюються шляхом зупинки транспортного засобу або без такої зупинки посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та його територіальних органів, які мають право зупиняти транспортний засіб у форменому одязі за допомогою сигнального диска (жезла) відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
19.1. Порядок проведення рейдових перевірок (перевірок на дорозі) та порядок здійснення габаритно-вагового контролю визначаються Кабінетом Міністрів України (частина двадцять перша статті 6 Закону № 2344-III).
20. На виконання вимог статті 6 Закону № 2344-III, 08 листопада 2006 року Кабінетом Міністрів України затверджено Порядок №1567, яким (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) було установлено процедуру здійснення державного контролю за додержанням суб'єктами господарювання, які провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту, вимог законодавства про автомобільний транспорт, у тому числі, норм та стандартів щодо організації перевезень вантажів автомобільним транспортом, , наявністю дозвільних документів на виконання перевезень та відповідністю виду перевезень, відповідних ліцензій .
21. Відповідно до статті 33 Закону № 2344-III автомобільним перевізником, що здійснює перевезення вантажів на договірних умовах, є суб'єкт господарювання, який відповідно до законодавства надає послугу згідно з договором про перевезення вантажу транспортним засобом, що використовується на законних підставах .
22. Статтею 34 Закону № 2344-III установлені вимоги до автомобільного перевізника. Зокрема, за приписами цієї норми, автомобільний перевізник, крім виконання вимог законодавства, повинен забезпечити контроль технічного і санітарного стану транспортних засобів перед виїздом на маршрут та організувати умови роботи для своїх водіїв, з урахуванням вимог цієї норми закону.
23. Загальні положення щодо перевезення вантажів визначені Главою 8 Закону № 2344-III, зокрема статтею 48 якої установлено перелік документів, на підставі яких виконуються вантажні перевезення.
23.1. За умовами частини першої статті 48 Закону № 2344-III автомобільні перевізники, водії повинні мати і пред'являти особам, які уповноважені здійснювати контроль на автомобільному транспорті та у сфері безпеки дорожнього руху, документи, на підставі яких виконують вантажні перевезення.
23.2. Документами для здійснення внутрішніх перевезень вантажів є: для автомобільного перевізника -документ, що засвідчує використання транспортного засобу на законних підставах, інші документи, передбачені законодавством; для водія - посвідчення водія відповідної категорії, реєстраційні документи на транспортний засіб, товарно-транспортна накладна або інший визначений законодавством документ на вантаж, інші документи, передбачені законодавством. Вимоги до товарно-транспортної накладної також установлені цією статтею.
24. Основні права та обов'язки виконавця за договором про перевезення вантажу автомобільним транспортом визначені статтею 52 Закону № 2344-III, відповідно до частини другої якої автомобільний перевізник зобов'язаний, зокрема, при укладанні договору про перевезення вантажу автомобільним транспортом передбачати для свого персоналу встановлені законодавством умови праці та відпочинку.
25. Відповідальність перевізників за порушення законодавства про автомобільний транспорт установлена Розділом V Закону № 2344-III. Зокрема, абзацом 3 частини першої статті 60 Закону №2344-III передбачено, що за перевезення вантажів за відсутності на момент проведення перевірки документів, визначених статтями 39 і 48 цього Закону до автомобільних перевізників застосовуються адміністративно-господарський штраф у розмірі однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
VI. Позиція Верховного Суду
26. Системний аналіз вищезазначених правових норм свідчить про те, що відповідальність за порушення вимог законодавства сфері автомобільного транспорту під час перевезення вантажів несуть саме перевізники, а не інші особи (власники транспортних засобів, водії тощо). Водночас, запровадивши такий інститут відповідальності законодавець чітко окреслив, що він стосується саме перевізників та визначив ознаки, за якими визначають особу автомобільного перевізника. Це означає, що останній, не обов'язково має бути власником транспортного засобу, оскільки норми законодавства не забороняють використання транспортних засобів, що належать іншим особам, у перевезеннях вантажів на підставі договорів укладених між власником та перевізником або інших правочинів.
26.1. Ураховуючи наведене та виходячи із приписів Закону № 2344-III, до власника автомобільного транспорту можуть бути застосовані адміністративно-господарські санкції за умови, якщо він відповідає усім характеристикам, визначеним Законом № 2344-III для автомобільних перевізників. У разі якщо особа, не відповідає цим вимогам, відсутні підстави для застосування до неї відповідальності у вигляді штрафу, передбаченого Розділом V Закону №2344-III.
27. Повертаючись до обставин справи, що розглядається, питанням, що належить вирішити в межах розгляду цієї справи судом касаційної інстанції є: визначення документів, передбачених статтею 48 Закону №2344-III, що засвідчують використання транспортного засобу на законних підставах, шляхом формування Верховним Судом відповідного висновку, виходячи з обставин, установлених судами у цій справі.
28. Відповідаючи на визначене питання, Верховний Суд зазначає таке.
29. Положеннями статті 48 Закону №2344-III визначений перелік документів, які повинні мати автомобільні перевізники та водії для здійснення внутрішніх перевезень, одним із яких є товаро-транспортна накладна, яку законодавець визначив як єдиний документ для призначений для обліку товарно-матеріальних цінностей на шляху їх переміщення, , який складається у паперовій та/або електронній формі та містить обов'язкові реквізити, передбачені цим Законом та правилами перевезень вантажів автомобільним транспортом. Тому відсутність такого документа під час перевірки уповноваженим органом є підставою для притягнення перевізника до відповідальності установленої абзацом 3 частини першої статті 60 Закону №2344-III. Виключенням з цього правила є лише випадки якщо перевезення здійснюється фізичною особою за рахунок власних коштів та для власних потреб
30. Разом з тим, вирішальним при розгляді цієї справи є встановлення факту чи є ОСОБА_1 перевізником в розумінні Закону № 2344-III та правомірність застосування до неї адміністративно-господарської санкції у вигляді штрафу, як до власника автотранспортного засобу, який, на думку відповідача, надавав послугу з перевезення на комерційній основі, як суб'єкт господарювання.
30.1. Водночас, питання щодо наявності/відсутності документів, передбачених статтею 48 Закону № 2344-III, що засвідчують використання транспортного засобу для надання послуги з перевезення на законних підставах не впливає на вирішення цього спору по суті вимог, оскільки не були підставою для застосування адміністративно-господарської санкції.
З урахуванням наведеного, Верховний Суд не вбачає підстав для формування відповідного висновку щодо приписів статті 48 Закону № 2344-III, виходячи із установлених судами обставин, що мають індивідуальні ознаки, характерні для цих правовідносин.
31. Водночас, доказування правомірності рішення за приписами частини другої статті 77 КАС України покладено на суб'єкт владних повноважень, який повинен довести фактичну підставу, тобто наявність фактів, з якими закон пов'язує правову підставу прийняття рішення, вчинення дії чи утримання від неї. За такого правового регулювання, будь-які сумніви у винності особи, що притягується до відповідальності, тлумачаться на її користь, оскільки обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення нормами КАС України покладено на відповідача.
32. За висновками судів попередніх інстанцій, які підтверджені матеріалами справи, відповідачем не доведено здійснення ОСОБА_1 перевезення вантажу на комерційній основі, так як з наданої Державною службою України з безпеки на транспорті фотокопії складської накладної від 23 серпня 2022 року № 15386 неможливо установити особу перевізника. Як обґрунтовано указали суди, в графі постачальник цієї накладної зазначено « 1», а в графі покупець «Узналі». Жодної інформації про те, що перевезення цього вантажу здійснює саме позивач у накладній № 15386 не зазначено.
33. Верховний Суд відхиляє доводи відповідача про те, що оскільки ОСОБА_1 є фізичною особою-підприємцем та, одночасно, власником автомобіля, що перевозив вантаж, то вона здійснювала перевезення на комерційних умовах, а тому є автоперевізником у розумінні Закону № 2344-III, оскільки ці аргументи не знайшли підтвердження під час розгляду справи. Водночас, факт перебування водія ОСОБА_2 у правовідносинах з фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 відповідачем належними та допустимими доказами не доведено.
33.1. Верховний Суд зауважує, що результати перевірки свідчать, що ОСОБА_2 керував автомобілем на законних підставах та здійснював перевезення не власного вантажу і, відповідно, не для власних потреб, що може відповідати визначенню автомобільного перевізника. Проте посадові особи Державної служби України з безпеки на транспорті під час рейдової перевірки не з'ясовували приналежність ОСОБА_2 до суб'єкта господарювання та відповідність вантажу товаросупровідним документам. Тобто перевірку було проведено без належного з'ясування усіх складових виявленого порушення, що ставить під сумнів законність та обґрунтованість оскарженого рішення.
34. Інші мотиви та аргументи заявника зводяться до тлумачення норм законодавства у сфері правовідносин, що виникають між автомобільними перевізниками, власниками транспортних засобів та органами, що забезпечують безпеку перевезень та контроль за діяльністю автомобільного транспорту, з посиланням на необхідність вживати заходи впливу стосовно недобросовісних перевізників, власну оцінку обставин справи та переоцінки доказів, а тому не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій.
35. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
36. За таких обставин, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
VІI. Судові витрати
37. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасником справи, на користь якого ухвалено судове рішення, за наслідками перегляду справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу Державної служби України з безпеки на транспорті залишити без задоволення.
2. Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01 березня 2023 року залишити без змін.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
В.М. Соколов