Справа № 320/57988/24 Суддя (судді) першої інстанції: Горобцова Я.В.
05 березня 2025 року м. Київ
Колегія Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
судді-доповідача Кузьменка В.В.,
суддів: Василенка Я.М., Ганечко О.М.,
за участю секретаря Барміної Г.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Громадської організації "Народна дія Львів" до Кабінету Міністрів України, прем'єр - міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Лубінець Дмитра Валерійовича, треті особи: Державна служба статистики України, Міністерство культури та стратегічних комунікацій, ОСОБА_1, Державного підприємства "Інфоресурс", Міжнародний банк реконструкції та розвитку International Bank of reconstruction and development, Рахункова палата, народний депутат України Піпа Наталія Романівна про визнання протиправними, за апеляційною скаргою Громадської організації "Народна дія Львів" на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року,
Громадська організація «Народна дія Львів» звернулась до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Кабінету Міністрів України, прем'єр міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Лубінець Дмитра Валерійовича, треті особи: Державна служба статистики України, Міністерство культури та стратегічних комунікацій, ОСОБА_1 , Державного підприємства «Інфоресурс», Міжнародний банк реконструкції та розвитку International Bank of reconstruction and development, Рахункова палата, народний депутат України Піпа Наталія Романівна, в якому просила:
- визнати протиправним та незаконним дії та бездіяльність Держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, Уповноваженого Верховної ради України Дмитра Лубінця, прем'єр-Міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича щодо неналежної реалізації засад міжнародної та державної політики України при розробці, громадському обговоренні, прийнятті, проведенні правової експертизи та державній реєстрації Постанови КМУ № 1021 «Про внесення змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої та фахової передвищої освіти» від 30 серпня 2024 року як такої, що обумовлює дегармонізацію з Міжнародним стандартом Міжнародною стандартною класифікаціє освіти, затверджено ЮНЕСКО (INTERNATIONAL STANDARD. CLASSIFICATION OF EDUCATION. Fields of education and training 2013 (ISCED-F 2013), не забезпечила дотримання засад та вимог державної політики, у тому числі незабезпечення належної участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики, гарантованої Міжнародним пактом про громадянські та політичні права, Регламентом КМУ, Постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 3 листопада 2010 р. «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» , а також порушенні вимог ст. 56 та 421 Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони;
- визнати протиправними та незаконними дії та бездіяльність держави Україна в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, прем'єр Міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича, Міністерства юстиції України щодо дискримінації за професійною ознакою та діяльністю у сфері правозахисту щодо розвитку спеціальностей 028 «менеджмент соціокультурної діяльності» та «реставрація» ГО «Народна дія Львів» та її членів, учасників громадського обговорення «Культура в освіті: пріоритети реформ», яке відбулося у м. Львові 9 лютого 2024 року під головуванням заступниці голови ГО «Народна дія Львів» ОСОБА_1 під час розробки, погодження та прийняття Постанови Кабінету Міністрів України № 1021 «Про внесення змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої та фахової передвищої освіти» від 30 серпня 2024 року;
- визнати протиправною, незаконною та скасувати Постанову Кабінету Міністрів України № 1021 «Про внесення змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої та фахової передвищої освіти» від 30 серпня 2024 року;
- визнати протиправним, безпідставним виключення з переліку спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти спеціальністю 028 «менеджмент соціокультурної діяльності» та зберегти цю спеціальність з кодом 028 у переліку галузей та спеціальностей на всіх рівня підготовки здобувачів вищої освіти як повністю гармонізовану з МСКО, яка має специфічну міжгалузеву предметну галузь та програмні результати навчання;
- виокремити серед спеціальностей у галузі 02 (відповідно до МСКО) міждисциплінарну спеціальність «реставрація» як таку, що має стратегічне значення для сучасної та повоєнної відбудови України, має специфічну міжгалузеву предметну галузь та програмні результати навчання;
- визнати протиправним та таким, що не відповідає принципу правової визначеності громадське обговорення «Про особливості запровадження змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затверджених постановою КМУ від 30 серпня 2024 року № 1021», інформація про яке оприлюднена на сайті МОН 13 вересня 2024 року за посиланням https://mon.gov.ua/news/monproponuie-do-hromadskoho-obhovorennia-proiekt-nakazu-proosoblyvostizaprovadzhennia-zmin-do-pereliku-haluzei-znan-ispetsialnostei;
- визнати необґрунтованими та недоцільними витрати державного бюджету на заміну цифрових (гармонізованих з МСКО) позначень галузей та спеціальностей на дегармонізовані (буквені та буквено-цифрові, передбачені Постановою КМУ № 1021 від 30 серпня 2024 р.) за рахунок фінансових ресурсів, отриманих державою Україна в межах Угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку № 9238-UA від 10.03.2022 № 2022/03/10-01, зокрема в межах паспортів бюджетних програм за КПКВК 2216080 «Удосконалення вищої освіти в Україні заради результатів», зокрема для Модернізації програмного забезпечення та комплексу апаратного забезпечення Єдиної електронної бази з питань освіти в частині заміни позначень галузей та спеціальностей з цифрових на буквені та буквено-цифрові, а також подальші витрати для розробки інструментів оцінки якості освіти за зміненими дегармонізованими шифрами галузей та спеціальностей (заміні цифрових позначень галузей та спеціальностей на буквені та буквено-цифрові не передбачені МСКО).
Разом із позовною заявою позивачем подано заяву про забезпечення позову, в якій просив:
- заборонити Органу державної влади держави Україна Міністерству юстиції України реєструвати та вносити до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів: наказ Міністерства освіти і науки України «Про особливості запровадження змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затверджених постановою КМУ від 30 серпня 2024 року № 1021» до завершення розгляду справи по суті за позовом ГО «Народна дія Львів» до держави Україна в особі відповідачів та набрання законного рішення судом за результатами розгляду.
- заборонити Державному підприємству «Інфоресурс» вносити до Єдиної державної електронної бази освіти відомості відповідно до наказу Міністерства освіти і науки України «Про особливості запровадження змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої освіти, затверджених постановою КМУ від 30 серпня 2024 року № 1021» (дата прийняття на момент подання заяви невідома, в Єдиному державному реєстрі нормативно-правових актів відомості про такий наказ відсутні), а також Постанови Кабінету Міністрів України № 1021 «Про внесення змін до переліку галузей знань і спеціальностей, за якими здійснюється підготовка здобувачів вищої та фахової передвищої освіти»;
- заборонити Міністерству освіти і науки України здійснювати витрати коштів державного бюджету України за рахунок фінансових ресурсів, отриманих державою Україна в межах Угоди про позику між Україною та Міжнародним банком реконструкції та розвитку № 9238-UA від 10.03.2022 № 2022/03/10-01, зокрема в межах паспортів бюджетних програм за КПКВК 2216080 «Удосконалення вищої освіти в Україні заради результатів», зокрема для Модернізації програмного забезпечення та комплексу апаратного забезпечення Єдиної електронної бази з питань освіти в частині заміни позначень галузей та спеціальностей з цифрових на буквені та буквено-цифрові, а також подальші витрати для розробки інструментів оцінки якості освіти за зміненими дегармонізованими шифрами галузей та спеціальностей, які не передбачені МСКО.
В обґрунтування заяви про забезпечення позовної заяви зазначено, що невжиття заходів забезпечення позову унеможливить виконання рішення суду та ефективний захист порушених прав позивача за захистом яких він звернувся до суду.
Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року в задоволенні заяви про забезпечення позову відмовлено.
Не погоджуючись з вищезазначеним судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та прийняти нове судове рішення, яким вжити заходи забезпечення позову.
В апеляційній скарзі позивач посилається на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання. Також наголошено, що невжиття заходів забезпечення позову буде мати наслідком заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача та ускладнить їх відновлення, або зробить таке неможливим.
Представник позивача, представники Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Лубінець Дмитра Валерійовича, третіх осіб: Державна служба статистики України, Міністерство культури та стратегічних комунікацій, ОСОБА_1, Державного підприємства "Інфоресурс", Міжнародний банк реконструкції та розвитку International Bank of reconstruction and development, Рахункова палата, народний депутат України Піпа Наталія Романівна, будучи належним чином повідомленими про дату, час та місце апеляційного розгляду справи, в судове засідання не з'явилися. Враховуючи, що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення питання, а особиста участь сторін в судовому засіданні - не обов'язкова, колегія суддів, з урахуванням положень п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності вказаних сторін.
Представник Кабінету Міністрів України та прем'єр-міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича в судовому засіданні заперечив проти задоволення вимог апеляційної скарги, спірну ухвалу суду першої інстанції просив залишити без змін.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів зазначає наступне.
Відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив, зокрема, з того, що згідно з пунктом 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів, зокрема, Кабінету Міністрів України. Відтак, оскільки у цій справі оскаржується процедурний акт, який передбачає перелік дій, які підлягають вчиненню для реалізації визначених законодавством змін, а забезпечення позову в цій справі зумовить заборону вчиняти такі дії, тому зазначені вимоги заявника прямо суперечать пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції та зазначає таке.
За приписами ч. 1, 2 ст. 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Відповідно до частини 2 статті 151 КАС України заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Відповідно до пункту 1 частини 1 та частини 2 статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України позов може бути забезпечено зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта. Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.
Згідно з частинами 1, 4, 5 та 6 статті 154 КАС України заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи. Залежно від обставин справи суд може забезпечити позов повністю або частково. Про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу. В ухвалі про забезпечення позову суд зазначає вид забезпечення позову та підстави його обрання.
Отже, якщо існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам та інтересам позивача, або захист цих прав та інтересів стане неможливим чи для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також якщо очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, суд може постановити ухвалу про вжиття заходів забезпечення адміністративного позову шляхом, зокрема, зупинення дії індивідуального акта або нормативно-правового акта.
За своєю суттю інститут забезпечення позову в адміністративному судочинстві є інститутом попереднього судового захисту. Метою його запровадження є гарантування виконання рішення суду у випадку задоволення позову за існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав, будуть значними.
При розгляді заяви про забезпечення позову суд має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх доводів, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Отже, заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
У постанові Пленуму Вищого адміністративного суду від 06.03.2008 року № 2 "Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ" висвітлено позицію щодо вжиття заходів забезпечення позову в адміністративних справах, в якій зазначено, зокрема, що судам необхідно враховувати, що, згідно з ч. 3 та 4 ст. 117 КАС України, забезпечення позову в адміністративних справах допускається лише у двох формах: зупинення дії рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень, що оскаржуються; заборони вчиняти певні дії. В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат, а також вказати ознаки, які свідчать про очевидність протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень.
Вказаний інститут є елементом права на судовий захист і спрямований на те, щоб не допустити незворотності певних наслідків відповідних дій щодо відновлення порушеного права.
Водночас, будь-яке забезпечення позову в адміністративній справі є наданням тимчасового захисту до вирішення справи по суті, який застосовується у виключних випадках за наявністю об'єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 07 травня 2020 року у справі № 640/6315/19.
Вирішуючи питання щодо наявності підстав для вжиття заходів забезпечення позову, судом першої інстанції вірно встановлено, що заявником не обґрунтовано наявність достатньо обґрунтованої підстави можливості вжиття заходів забезпечення позову.
Поряд з цим, імперативними приписами пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України передбачено, що не допускається забезпечення позову шляхом зупинення актів, зокрема, Кабінету Міністрів України.
Відтак, колегія суддів погоджується з тим, що оскільки у справі оскаржується процедурний акт, який передбачає перелік дій, які підлягають вчиненню для реалізації визначених законодавством змін, а забезпечення позову в цій справі зумовить заборону вчиняти такі дії, тому зазначені вимоги заявника прямо суперечать пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України.
Так, позивач шляхом забезпечення позову просить зупинити дію акту Кабінету Міністрів України, що відповідно до пункту 1 частини третьої статті 151 КАС України не допускається при забезпеченні позову.
Вказана позиція узгоджується з правовим висновком Великої Палати Верховного Суду, висловленим у постанові від 17 листопада 2021 року у справі № 9901/217/21.
Колегія суддів при розгляді апеляційної скарги вказує на імперативні приписи ч. 5 ст. 242 КАС України, якими передбачено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Позивачем в доводах апеляційної скарги жодним чином не обґрунтовано наявність підстав для відступу від вищевказаної правової позиції Верховного Суду, яка під час розгляду справи була правомірно врахована судом першої інстанції на виконання вимог ч. 5 ст. 242 КАС України.
Інші доводи апеляційної скарги стосуються безпосередньо предмету спору та повинні оцінюватись під час розгляду справи по суті, а не на етапі оцінки наявності підстав для забезпечення позову, відтак не враховуються судом апеляційної інстанції.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів вказує на те, що заява про забезпечення позову є необґрунтованою, а підстави для її задоволення - відсутні, оскільки вжиття таких заходів вимагатиме фактично розглянути спір по суті, з установленням усіх фактичних обставин справи.
Колегією суддів враховується, що згідно з п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Розглянувши доводи, викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що ухвала суду першої інстанції постановлена з додержанням норм процесуального права, підстав для її скасування не вбачається, а тому апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції - без змін.
Керуючись ст. ст. 150, 151, 241, 242, 243, 308, 310, 315, 316, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України,
Апеляційну скаргу Громадської організації "Народна дія Львів" на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації "Народна дія Львів" до Кабінету Міністрів України, прем'єр - міністра України Шмигаля Дениса Анатолійовича, Міністерства освіти і науки України, Міністерства юстиції України, Державної регуляторної служби України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини Лубінець Дмитра Валерійовича, треті особи: Державна служба статистики України, Міністерство культури та стратегічних комунікацій, ОСОБА_1 , Державного підприємства "Інфоресурс", Міжнародний банк реконструкції та розвитку International Bank of reconstruction and development, Рахункова палата, народний депутат України Піпа Наталія Романівна про визнання протиправними - залишити без задоволення.
Ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 04 грудня 2024 року - залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів.
Суддя-доповідач В. В. Кузьменко
Судді: Я. М. Василенко
О. М. Ганечко
Повний текст постанови складено 12.03.2025.