про повернення позовної заяви
12 березня 2025 року Справа № 480/1243/25
Cуддя Сумського окружного адміністративного суду Шевченко І.Г., розглянувши матеріали позову Керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області до Путивльської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,
До Сумського окружного адміністративного суду 17.02.2025 через систему Електронний суд звернувся Керівник Конотопської окружної прокуратури Васильківський Олександр Юрійович в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області з позовною заявою до Путивльської міської ради, в якій просить:
1) визнати протиправним та скасувати рішення 49 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 21.09.2023 №1785-MP «Про використання корисних копалин місцевого значення»,
2) визнати протиправним та скасувати рішення 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 №1824-МР «Про використання корисних копалин місцевого значення на території Руднєвського старостинського округу»,
3) визнати протиправним і скасувати рішення 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 №1823-МР «про використання корисних копалин місцевого значення на території Вязенського старостинського округу»,
4) визнати протиправним і скасувати рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 №1878-МР «про використання корисних копалин місцевого значення на території Сафонівського старостинського округу»,
5) визнати протиправним і скасувати рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 №1879-МР «про використання корисних копалин місцевого значення на території Чорнобривкинського старостинського округу»,
6) визнати протиправним і скасувати рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 №1880-МР «про використання корисних копалин місцевого значення на території Заріченського старостинського округу».
Ухвалою від 24.02.2025 позовну заяву було залишено без руху з наданням 10-денного строку позивачу для усунення недоліків позовної заяви з дня отримання копії такої ухвали. Зокрема, керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича, який подав позов в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області, було зобов'язано надати суду заяву про поновлення строку на звернення з позовом до суду із зазначенням у ній підстав та наданням доказів поважності його пропуску.
Керівник Конотопської окружної прокуратури Васильківський Олександр Юрійович у строк, встановлений ухвалою суду від 24.02.2025, подав до суду заяву, в якій просив поновити пропущений строк звернення до суду з цим позовом та відкрити провадження у справі.
Заява вмотивована тим, що сам факт прийняття рішення 49-51 сесій VIII скликання Путивльської міської ради про використання корисних копалин місцевого значення на земельних ділянках громади не може бути підставою для звернення до суду. До того ж, вивченням вебсайту Путивльської міської ради встановлено, що не всі тексти рішень оприлюднені. Так, згідно оприлюдненої 27.09.2023 інформації прийнятих 49 сесією Путивльської міської ради рішень встановлено, що оспорюване рішення від 21.09.2023 №1785-МР «Про використання земельних копалин місцевого значення» не опубліковане. Міститься лише назва «Про використання ХХХХХХХХХХ № 1785-МР» без зазначення всіх реквізитів. Текст рішення відсутній, що унеможливлює ознайомлення з його змістом (https://putivlska-qromada.qov.ua/49- sesiva-21092023-12-26-10-21-09-2023/).
Остаточно факт порушення інтересів держави у цій справі прокурором встановлено лише з отриманням листа Путивльської міської ради, який надійшов до окружної прокуратури 29.11.2024. Відтак, незаконність рішень 49-51 сесій VIII скликання Путивльської міської ради встановлена прокурором 29.11.2024 з інформації Путивльської міської ради 29.11.2024, а тому вважає, що процесуальний строк для звернення до суду пропущений з поважних причин, який відповідно до вимог ст. 121 КАС України може бути поновлений судом.
Також, з посиланням на висновки Верховного Суду у постанові від 05.07.2023 у справі №380/15396/22 відмітив, що положення ст.23 Закону України "Про прокуратуру" вимагають від прокурора перед зверненням до суду в інтересах держави довести, що відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, а також попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень.
Прокурором дотримано вказані вимоги та після отримання відповідних даних, які підтверджують наявність порушень, прокуратурою 13.02.2025 подано до суду цей позов у межах тримісячного строку після встановлення підстав для звернення до суду, шляхом його направлення до Сумського окружного адміністративного суду.
Перевіривши матеріали позову та подану прокурором заяву у порядку усунення недоліків, суд зазначає наступне.
Згідно ч.1 ст.122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Згідно абз.2 ч.2 ст.122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень.
Тобто тримісячний строк звернення до суду у суб'єкта владних повноважень обчислюється з дня виникнення підстав, що дають такому суб'єкту владних повноважень право на пред'явлення визначених законом вимог.
Такий висновок узгоджується з позицією Верховного Суду, викладеної у постановах від 17.09.202 у справі №420/437/20, від 13.11.2023 у справі №560/22224/23, на які також посилається прокурор.
Суд, який вирішує публічно-правовий спір, повинен перевірити коли дізнався позивач про порушення своїх прав чи повинен був дізнатися, чи не пропущено позивачем встановлений строк звернення до суду, якщо так, то чи є в матеріалах позову докази поважності причин його пропуску.
Судом встановлено, що керівник Конотопської окружної прокуратури Васильківський Олександр Юрійович в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області звернувся до суду з цим позовом, в якому оскаржує правомірність:
рішення 49 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 21.09.2023 №1785-MP,
рішень 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 №1824-МР та №1823-МР,
рішень 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 №1878-МР, №1879-МР та №1880-МР.
Позов про оскарження цих рішень через систему Електронний суд, прокурор подав лише 14.02.2025 (у суді позов був зареєстрований 17.02.2025), тобто більше ніж через рік з дня прийняття відповідачем оскаржуваних рішень.
У заяві про поновлення строку звернення до суду прокурор вказує, що він дізнався про рішення 49-51 сесій VIII скликання Путивльської міської ради лише з листа Путивльської міської ради, який надійшов до окружної прокуратури 29.11.2024. Вказаний лист було скеровано на його запит у порядку ст.23 Закону України "Про прокуратуру".
Надаючи оцінку доводам прокурора, викладених у його заяві про поновлення пропущеного строку звернення до суду, суд враховує таке.
Дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
Інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Поряд з цим, обмеження строку звернення до суду шляхом встановлення відповідних процесуальних строків, не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя (Рішення Конституційного Суду України від 13 грудня 2011 року №17-рп/2011). Такі обмеження спрямовані на досягнення юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулюють учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків та поважати права та інтереси інших учасників правовідносин.
Верховний Суд у постанові від 20 квітня 2021 року у справі № 640/17351/19 зазначав про те, що визначення строку звернення до адміністративного суду в системному зв'язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб'єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв'язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень.
Причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, якщо вона відповідає одночасно усім таким умовам: 1) це обставина або кілька обставин, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом або судом строк; 2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) обставина виникла протягом строку, який встановлений законом або судом; 4) обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Чітко визначені та однакові для всіх учасників справи строки звернення до суду, здійснення інших процесуальних дій є гарантією забезпечення рівності сторін та інших учасників справи. А для цього має бути також виконано умову щодо недопустимості безпідставного та необмеженого поновлення судами пропущеного строку.
З метою визначення моменту виникнення підстав звернення до суду прокурора у цій справі, суд наголошує, що відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, в контексті предмету спору, протиправність дій та рішень органу місцевого самоврядування, якого прокурор визначив відповідачем, встановлюється судом. Прокурор лише ініціює розгляд справи в суді.
Судом встановлено, що з відкритих даних Путивльської міської ради, що оскаржуване рішення 50 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 05.10.2023 №1824-МР та №1823-МР опубліковано на вебсайті Путивльської міської ради 11.10.2023 (https://putivlska-gromada.gov.ua/50-sesiya-05102023-10-29-29-11-10-2023/), а рішення 51 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 09.11.2023 №1878-МР, №1879-МР та №1880-МР - опубліковано 15.11.2023 (https://putivlska-gromada.gov.ua/51-sesiya-09112023-16-15-06-16-11-2023/). Всі ці рішення з повним їх змістом з дня їх опублікування перебувають у відкритому доступі.
Ще одне рішення 49 сесії VIII скликання Путивльської міської ради від 21.09.2023 №1785-MP було опубліковано на вебсайті Путивльської міської ради 27.09.2023 (https://putivlska-gromada.gov.ua/49-sesiya-21092023-12-26-10-21-09-2023/), втім з певними обмеженнями (лише найменування).
У цій справі прокурор, звертаючись до суду з позовом, зазначив, що його право на звернення до суду виникло 29.11.2024, а тому подання позову здійснено у межах встановленого статтею 122 КАС України строку.
Відлік строку з цієї дати прокурор пов'язує з моментом отримання оскаржуваних рішень від відповідача.
Так, прокурор стверджує, що перебіг строку починається з 29.11.2024 та пов'язує цей момент із опрацюванням та вивченням в комплексі отриманої від Путивльської міської ради інформації та документів, за результатом чого прокурор встановив порушення вимог закону у сфері надрокористування.
Поряд з цим суд зауважує, що прокурор не спростовує та фактично не заперечує інформацію щодо опублікування на відповідному сайті відповідача оскаржених рішень.
При цьому, судом враховано, що відповідно до п. 4 наказу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді» органи прокуратури зобов'язані отримувати відомості для встановлення наявності підстав для застосування представницьких повноважень отримувати з: інформації, що надходить до органів прокуратури від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень, а також публікацій у медіа, у тому числі мережі Інтернет, публічної інформації у формі відкритих даних.
Згідно із підпунктом 8.2 вказаного Наказу № 389 керівникам підрозділів представництва в суді та інших структурних підрозділів Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур відповідно до їхньої компетенції, керівникам окружних прокуратур, їхнім першим заступникам і заступникам необхідно контролювати своєчасність здійснення моніторингу та прийняття обґрунтованих рішень щодо застосування представницьких повноважень за встановленими фактами порушень інтересів держави.
За такого правового регулювання твердження прокурора, що моментом відліку строку звернення до суду є момент отримання оскаржуваних рішень від відповідача є хибним та оцінюється судом критично.
Суд погоджується з прокурором, що зміст одного, опублікованого 27.09.2023, оскаржуваного рішення (від 21.09.2023) був відсутній у відкритому доступі.
Поряд з цим вказане не спростовує того факту, що прокурор почав вживати дії щодо з'ясування обставин наявності чи відсутності порушених прав держави лише через рік після опублікування, як рішення від 21.09.2023 для з'ясування його змісту, так і рішень, прийнятих 05.10.2023 та 09.11.2023, у тому числі шляхом їх витребуванням. Прокурор не наводить у заяві обставини, які перешкоджали б йому вчинити такі дії у межах встановлених строків.
Відтак, посилання прокурора на те, що він дізнався про оскаржувані рішення лише 29.11.2024 з листа Путивльської сільської ради суд не приймає до уваги, оскільки дата отримання (29.11.2024) прокурором від Путивльської сільської ради відповіді на запит не змінює моменту, з якого прокурор знав або повинен був дізнатися про наявність порушених інтересів держави, а лише свідчить про час, коли він почав вчиняти активні дії з реалізації своїх повноважень щодо звернення до суду з позовом в інтересах держави, і ця подія не пов'язується з початком перебігу строку звернення до суду в спірних правовідносинах.
Наведене вище узгоджується з висновками Верховного Суду, висловленими у постановах від 23.08.2023 у справі № 380/7024/22, від 21.09.2023 у справі №380/7550/22 та від 13.02.2024 у справі № 340/3868/23.
Щодо доводів прокурора з посиланням на постанову Верховного Суду у справі №380/15396/22, з приводу того, що зверненню до суду має передувати повідомлення про це відповідного суб'єкта та лише у такій ситуації прокурор отримує право запитувати необхідну інформацію, суд враховує таке.
Дійсно відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 05.07.2023 у зазначеній справі, у випадку звернення прокурора із позовом в інтересах держави положення частини другої статті 122 КАС України (для звернення до адміністративного суду суб'єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який обчислюється з дня виникнення відповідних підстав) слід застосовувати з урахуванням вимог частини третьої та четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», які серед іншого, вимагають від прокурора перед зверненням до суду з позовом в інтересах держави довести, що відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює або неналежним чином здійснює захист законних інтересів держави, а також попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта владних повноважень; крім того лише у такій ситуації прокурор отримує право запитувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Поряд з цим, Велика Палата Верховного Суду, вирішуючи питання дотримання прокурором строку звернення до суду з позовом в інтересах держави, у постанові від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16 дійшла наступних висновків:
«…за своєю правовою природою повідомлення прокурором відповідного суб'єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених законом строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки це призведе до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб'єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій.
…направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом строку звернення до суду».
Враховуючи, що у цій справі, прокурором оскаржуються рішення, опубліковані ще в 2023році, а прокурором не наведено обґрунтованих підстав, що перешкоджали б йому вжиттю відповідних заходів на виконання, у тому числі наказу Генерального прокурора від 21 серпня 2020 року № 389 «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді», для з'ясування наявності підстав вжиття заходів прокурорського реагування для дотримання строків своєчасного звернення з цим позовом до суду, суд дійшов висновку, що обставини у цій справі, що розглядається, є відмінними від обставин, що розглядалася Верховним Судом у справі №380/15396/22, а тому суд не бере до уваги доводи прокурора з посиланням на цю постанову Верховного Суду.
З цих підстав, не приймаються до уваги і посилання прокурора на постанову Верховного Суду у справі №813/1998/18.
Щодо посилання прокурора на висновки Верховного Суду, викладені у постановах у справі №420/473/20, №640/25034/19, №320/3307/21 суд зауважує, що у вказаних справах позови були подані фізичними та юридичними особами (не прокурором), поряд з цим висновки Верховного Суду стосовно застосування норм права до спірних правовідносин, викладені у згаданих постановах, повністю узгоджуються з висновками суду щодо застосування цих норм у цій справі.
Що стосується посилання прокурора на постанову Верховного Суду від 26 січня 2023 року у справі № 240/3379/19, як вбачається з її змісту, суди розглянули справу по суті, а Верховний Суд, переглядаючи судові рішення у касаційному порядку, не висловлював правових висновків щодо додержання прокурором строків звернення до суду, а лише зазначив, що ухвалою суду першої інстанції, з урахуванням встановлених обставин, поновлено строк на звернення до суду та скаржником протягом розгляду справи не надані докази на їхнє спростування. У зв'язку з чим суд відхиляє посилання прокурора на цю постанову.
Поряд з цим, суд наголошує, що у постанові Верховного Суду від 19 травня 2022 року у справі № 300/863/21 зазначено, що поважними причинами слід розуміти лише ті обставини, які були чи об'єктивно є непереборними, тобто не залежать від волевиявлення особи, що звернулася із адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними обставинами, перешкодами чи труднощами, що унеможливили своєчасне звернення до суду. Такі обставини мають бути підтверджені відповідними та належними доказами.
Отже, поновленню підлягають лише порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом або судом. У свою чергу, поважною причиною може бути обставина, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення процесуальних дій у визначений законом або судом строк, виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк, виникла протягом строку, який встановлений законом або судом та підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Втім доказів, на підтвердження доводів, які б свідчили про наявність об'єктивно непереборних обставин, пов'язаних з дійсними істотними перешкодами та труднощами для своєчасного вчинення дій, з метою звернення до суду з позовом в інтересах держави, протягом установленого законом строку, прокурором суду не надано.
Таким чином, суд зазначає, що доводи, викладені прокурором у заяві, поданій у порядку усунення недоліків позову, є безпідставними, а відтак, зазначені у заяві підстави не можуть бути розцінені поважними, що унеможливлює поновлення строку звернення судом.
Будь-яких інших заяв у порядку усунення недоліків позовної заяви ні прокурором, ні позивачем, станом на сьогодні, не подано.
Відповідно до ч.ч.1,2 ст.123 Кодексу адміністративного судочинства України у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку (ч.1). Якщо заяву не буде подано особою в зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (ч.2).
Відповідно до п.п.1,9 ч.4 ст.169 Кодексу адміністративного судочинства України позовна заява повертається позивачеві, якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви, яку залишено без руху, у встановлений судом строк (п.1); у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу (п.9).
Отже, враховуючи те, що прокурор, який подав позов в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області пропустив встановлений законом строк звернення до суду та будь-яких переконливих обґрунтувань обставин та належних доказів, на підтвердження поважності причин пропуску строку звернення до суду із зазначеними позовними вимогами ні прокурором ні Державною екологічною інспекції у Сумській області не наведено та не доведено, суд дійшов висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви.
Роз'яснити позивачу, що відповідно до ч.8 ст.169 Кодексу адміністративного судочинства України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Керуючись ст.ст. 169, 248, 256, 293-295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Позовну заяву Керівника Конотопської окружної прокуратури Васильківського Олександра Юрійовича в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Сумській області до Путивльської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення - повернути позивачу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги протягом п'ятнадцяти днів з дня прийняття ухвали.
Суддя І.Г. Шевченко