про відмову в забезпеченні позову
10 березня 2025 року справа № 320/10394/25
Київський окружний адміністративний суд у складі колегії: головуючої судді - Діски А. Б., суддів - Жукової Є. О., Кочанової П. В., розглянувши клопотання про забезпечення позову в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство у справах ветеранів України про визнання протиправними та нечинними змін, внесених постановами,
ОСОБА_1 звернувся до Київського окружного адміністративного суду із позовною заявою про визнання протиправними та нечинними змін, внесених Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 р. № 214 і від 18 квітня 2018 р. № 280» від 13.12.2024 № 1416 та Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 р. № 280» від 30.05.2024 № 614 до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, та Порядку виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, які затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 18.04.2018 № 280.
Ухвалою колегії суддів Київського окружного адміністративного суду від 10.03.2025 було відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження, призначено в справі підготовче судове засідання.
Разом із позовною заявою позивачем було подано заяву про забезпечення позову, в якій просить вжити заходи забезпечення позову шляхом заборони Міністерству у справах ветеранів України вчиняти дії, направлені на внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативно-правових актів, що передбачатимуть зміни до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, Порядку виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, які затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 18.04.2018 № 280, у вигляді встановлення додаткових умов для одержання грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення отримувачами такої компенсації.
Обґрунтовуючи свою заяву позивач зазначає, що Міністерство у справах ветеранів України, згідно діючого законодавства, наділене повноваженнями щодо підготовки та внесення на розгляд Кабінету Міністрів України відповідних змін до нормативно-правових актів Уряду України, якими формується та реалізується державна політика у сфері соціального захисту ветеранів.
Накладення заборони Міністерству у справах ветеранів України вчиняти певні дії, а саме вносити на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативно-правових актів, які передбачатимуть зміни до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, Порядку виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, які затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 18.04.2018 № 280, у вигляді встановлення додаткових умов для отримувачів грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, безпосередньо стосуються предмету спору, з огляду на те, що об'єктом спірних правовідносин є відповідні зміни, які вносились до вищезазначених порядків на підставі проектів постанов Кабінету Міністрів України, а такі проекти були розроблені та подані на розгляд Уряду України Міністерством у справах ветеранів України.
Таким чином, позивач вважає, що заборона Міністерству у справах ветеранів України вчиняти дії, направлені на внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативно-правових актів, які передбачатимуть такі зміни, є найбільш співмірним, обґрунтованим, адекватним засобом забезпечення позову у виниклих спірних правовідносинах. Вказаний вище захід забезпечення позову не порушує баланс інтересів сторін у справі, здатний забезпечити фактичне виконання рішення суду у разі задоволення позовних вимог ОСОБА_1 , а також запобігти порушенню прав і законних інтересів осіб, що не є учасниками даної справи.
Невжиття заходів забезпечення позову у майбутньому унеможливить виконання рішення суду, не захистить належним чином та не призведе до ефективного поновлення його порушених прав, а дії суб'єкта владних повноважень - Кабінету Міністрів України є очевидно протиправними.
Вказана заява була зареєстрована та розподілена судді Дісці А .Б. 04.03.2025.
У період з 04.03.2025 по 07.03.2025 суддя перебувала на лікарняному.
Від Кабінету Міністрів України до суду надійшли заперечення на заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову, в якій, посилаючись на ч. 3 ст. 151 КАС України, зазначає, що формальна зміна формулювання заходів забезпечення вказує на умисні домагання обійти пряму заборону закону. Також забезпечення позову є неможливим, оскільки фактично буде ухваленням рішення без розгляду справи по суті.
Крім того, просить розгляд заяви здійснювати у відкритому судовому засіданні з викликом заінтересованих осіб.
Суд зазначає, що інститут забезпечення позову регламентований ст. ст. 150-158 КАС України, які закріплюють порядок розгляду заяв, клопотань про забезпечення позову, підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, зокрема ст. 150, 151 вказаного Кодексу.
За правилами частини першої, другої та третьої статті 154 Кодексу адміністративного судочинства України, заява про забезпечення позову розглядається судом, у провадженні якого перебуває справа або до якого має бути поданий позов, не пізніше двох днів з дня її надходження, без повідомлення учасників справи.
Суд, розглядаючи заяву про забезпечення позову, може викликати особу, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову.
У виняткових випадках, коли наданих заявником пояснень та доказів недостатньо для розгляду заяви про забезпечення позову, суд може призначити її розгляд у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін у встановлений судом строк.
Враховуючи викладене, колегія суддів зазначає, що заява про забезпечення позову розглядається судом у строк не пізніше двох днів з дня її надходження. При цьому така заява розглядається без повідомлення учасників справи.
Водночас заява про забезпечення позову може бути розглянута з викликом особи, яка подала заяву про забезпечення позову, для надання пояснень або додаткових доказів, що підтверджують необхідність забезпечення позову. А призначення заяви про забезпечення позову у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін, може здійснюватися лише у виняткових випадках. Слід також окремо звернути увагу і на те, що питання розгляду заяви про забезпечення позову з викликом особи, яка її подала та у судовому засіданні з повідомленням усіх заінтересованих сторін, є дискреційним повноваженням суду.
Так, представник Кабінету Міністрів України просить розглянути заяву ОСОБА_1 про забезпечення позову в судовому засіданні з викликом усіх заінтересованих осіб, однак не наводить при цьому жодних обставин та підстав для необхідності проведення судового засідання. В той же час, судом на підставі поданих матеріалів заяви про забезпечення позову встановлено достатність пояснень та наданих доказів, у зв'язку із чим суд приходить до висновку про відсутність необхідності розгляду даної заяви у судовому засіданні з повідомленням заінтересованих сторін.
За наведених обставин, подана заява про забезпечення позову розглядається судом без повідомлення учасників справи у строк, визначений ч. 1 ст. 154 КАС України.
Перевіривши доводи заяви про забезпечення позову письмовими доказами, колегія суддів дійшла висновку, що така заява не підлягає задоволенню з наступних мотивів і підстав.
Відповідно до частин першої, другої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Отже, суд може забезпечити позов лише за наявності однієї з двох підстав, а саме: ускладнення або неможливість виконання рішення суду чи відновлення порушених прав позивача внаслідок невжиття заходів забезпечення позову та очевидна протиправність рішення, яким порушуються права, свободи та інтереси особи, що звернулась до суду.
Водночас, згідно з частиною першою статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: 1) зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; 2) забороною відповідачу вчиняти певні дії; 4) забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; 5) зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Частиною другою цієї статті визначено, що суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
При цьому, співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії. Заходи до забезпечення позову можуть бути вжиті судом лише в межах предмета позову та не повинні порушувати прав осіб, що не є учасниками даного судового процесу. Суди не вправі вживати такі заходи до забезпечення позову, які є фактично рівнозначними задоволенню позовних вимог.
Отже, однією з необхідних передумов вжиття заходів забезпечення адміністративного позову є вірогідність того, що невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду.
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що заходи забезпечення позову можуть вживатися виключно у випадках, коли невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Згідно роз'яснень Постанови Пленуму Верховного Суду України від 22 грудня 2006 року №9 «Про практику застосування судами процесуального законодавства при розгляді заяв про забезпечення позову» при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Згідно Рекомендації № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта.
Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов'язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв'язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі № 826/8556/17, від 03 жовтня 2018 року у справі № 826/5233/18.
При цьому, в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов'язані з відновленням прав будуть значними.
Суд наголошує, що розглядаючи клопотання про забезпечення позову, суд має враховувати докази, надані на підтвердження вказаних заявником обставин, та повинен пересвідчитися, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує очевидна небезпека заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі.
Як зазначає заявник, є протиправними зміни, внесені Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 28 березня 2018 р. № 214 і від 18 квітня 2018 р. № 280» від 13.12.2024 № 1416 та Постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 18 квітня 2018 р. № 280» від 30.05.2024 № 614 до Порядку та умов надання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на виплату грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, та Порядку виплати грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення для внутрішньо переміщених осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України, які затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 18.04.2018 № 280.
Водночас, суд зазначає, що сама лише незгода позивача із рішеннями суб'єкта владних повноважень та звернення до суду з позовом про визнання їх протиправними ще не є достатньою підставою для застосування судом заходів забезпечення позову.
Суд звертає увагу, що будь-яке забезпечення позову у справі застосовується у виключних випадках за наявністю об'єктивних обставин, які дозволяють зробити обґрунтоване припущення, що невжиття відповідних заходів потягне за собою більшу шкоду, ніж їх застосування.
Згідно з правовою позицією Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеній у постанові від 19.06.2018 у справі 826/9263/17, яка відповідно до частини 5 статті 242 КАС України підлягає обов'язковому врахуванню, наведені підстави щодо наявності очевидних ознак протиправності оскаржуваного рішення є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям згаданої статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28.03.2018 у справі №800/521/17 зазначила, що позов не може бути забезпечено таким способом, що фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті.
Суд вважає, що застосування судом заходів забезпечення позову, про які просить позивач, без з'ясування фактичних обставин справи означатиме надання судом передчасних правових оцінок по суті пред'явленого позову, що не відповідає меті застосування правового інституту забезпечення позову.
Суд також враховує висновки Верховного Суду, викладені у справі №826/13306/18 від 06.02.2019, згідно з якими рішення про визнання протиправними та скасування актів індивідуальної дії не потребують виконання. Їх значення полягає у констатації факту правомірності або неправомірності оскаржуваного рішення і позбавлення його правових наслідків шляхом скасування, тому у справі за таким позовом не може бути ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду, отже і заходів забезпечення позовів вони не потребують. Крім того, предметом судового розгляду не є законність ймовірних наслідків оскаржуваних рішень, позаяк суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому.
Окрім того, колегія суддів зазначає про помилковість доводів позивача, що заборона Міністерству у справах ветеранів України вносити на розгляд Кабінету Міністрів України проекти нормативно-правових актів, які передбачатимуть зміни до Порядків, які затверджені Постановою Кабінету Міністрів України від 18.04.2018 № 280, у вигляді встановлення додаткових умов для отримувачів грошової компенсації за належні для отримання жилі приміщення, безпосередньо стосується предмету спору, оскільки не можуть входити до предмета спору дії осіб, які ще не вчинені, а можливо будуть вчинені у майбутньому.
При вирішенні заяви про забезпечення позову колегія суддів зазначає, що рішення суду не може ґрунтуватися на припущеннях та домислах, оскільки таке рішення суперечитиме законодавчо визначеним принципам і завданням адміністративного судочинства.
З наведеного суд не вбачає достатніх підстав для висновку, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Заявником на час вирішення заяви про забезпечення позову не надано, а судом не встановлено обґрунтованих доказів щодо необхідності вжиття заходів забезпечення позову, що не дає можливості встановити існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі, або захист цих прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат. Тому заява позивача про забезпечення позову є необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.
Керуючись ст.ст. 150, 151, 154, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
У задоволенні клопотання представника Кабінету Міністрів України про розгляд заяви про забезпечення позову в судовому засіданні з викликом сторін - відмовити.
У задоволенні заяви ОСОБА_1 про забезпечення позову - відмовити. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку до Шостого апеляційного адміністративного суду в п'ятнадцятиденний строк з дня складання ухвали.
Головуюча суддя Діска А.Б.
Судді Жукова Є.О.
Кочанова П.В.