06 березня 2025 року
м. Київ
справа №640/5228/22
адміністративне провадження № К/990/294/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 року (головуючий суддя Оксененко О.М., судді: Аліменко В.О., Мельничук В.П.) у справі № 640/5228/22 за позовом Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Південна брама 26-Г» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування постанови,
І. РУХ СПРАВИ
У 2022 році Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Південна брама 26-Г» (далі також позивач) звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовної заявою до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі також відповідач), в якій просило суд скасувати постанову № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 про накладення штрафу.
Ухвалою Окружного адміністративного суду м. Києва від 03.10.2022 відкрито провадження у зазначеній справі.
Позивачем подано заяву про забезпечення позову, в якій просив суд:
1. до набрання законної сили рішення зупинити дію постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021, винесеної в.о. Директора Департаменту з питань державного архітектурного-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської Ради (Київська міська державна адміністрація) Поповичем О.М., якою Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Південна брама 26-Г» визнано винним у вчиненні правопорушення передбаченого пунктом 2 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 89 316,00 гривень;
2. зупинити стягнення на підставі виконавчого документа - постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021.
Заяву про забезпечення позову обґрунтовано тим, що державним виконавцем Дарницького відділу державної виконавчої служби у місті Києві Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) Бойчуком М.О. винесено постанову про відкриття виконавчого провадження № НОМЕР_1 щодо примусового виконання постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 про накладення штрафу на ОСББ «Південна Брама 26-Г».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03.10.2022 відмовлено у задоволенні заяви про забезпечення позову.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023 ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 жовтня 2022 року скасовано.
Прийнято нову постанову, якою заяву Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Південна брама 26-Г» про забезпечення адміністративного позову Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Південна брама 26-Г» до Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) про скасування постанови задоволено.
Зупинено дію постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 до набрання законної сили рішення у цій справі.
Зупинено стягнення на підставі виконавчого документа - постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 до набрання законної сили рішення у цій справі.
03.01.2024 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга відповідача, надіслана 25.12.2023, у якій скаржник просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23.11.2023 і прийняти нове рішення, яким у задоволенні заяви про забезпечення позову відмовити.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 18.01.2024 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 05.03.2025 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні заяви про забезпечення позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не надано суду належних та достатніх доказів на підтвердження існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди його правам та інтересам, а також неможливості виконати рішення суду чи поновлення прав позивача без вжиття заходів забезпечення позову.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи заяву про забезпечення позову, суд апеляційної інстанції врахував, що подаючи заяву про забезпечення позову позивач посилається на необхідність зупинення дії оскаржуваної постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 та зупинення стягнення на підставі виконавчого документа - постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021, з огляду на її протиправність та той факт, що про час та місце розгляду питання про притягнення до адміністративної відповідальності та про спірну постанову дізнався лише 02.01.2022 з відповіді на адвокатський запит.
Водночас суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що з позовом про оскарження постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 про накладення штрафу позивач звернувся лише 11.02.2022, тобто після закінчення п'ятнадцятиденного терміну на її оскарження, що унеможливлювало зупинення її виконання у зв'язку з оскарженням постанови до суду відповідно до вимог Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 1995 року № 244 (далі також Порядок № 244).
Також судом встановлено, що постановою Дарницького відділу державної виконавчої служби у місті Києві Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) від 09 лютого 2022 року відкрито виконавче провадження з виконання постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 про накладення штрафу на Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Південна брама 26-Г» у сумі 89 316 гривень.
З огляду на зазначені вище обставини, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що в даному випадку наявні підстави для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки виконання оскаржуваної постанови до вирішення питання про її законність та обґрунтованість істотно ускладнить виконання рішення суду та ефективний захист та поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
ІV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржником зазначено, що вирішуючи питання про вжиття заходів забезпечення позову, судом апеляційної інстанції всупереч приписам статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України) не наведено мотивів, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі. Також судом не вказано ознаки, які свідчать про очевидність протиправності спірної постанови.
На думку скаржника, Суд здійснює захист реально порушених прав, а не тих, які ймовірно може бути порушено у майбутньому.
Наполягає на непропорційності та неспівмірності застосованих судом заходів забезпечення позову з покликанням на висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 03.10.2018 у справі № 826/5233/18, від 28.02.2019 у справі № 826/2259/18, від 20.03.2019 у справі № 826/14951/18, від 10.04.2019 у справі № 826/16509/18, від 25.04.2019 у справі № 826/10936/18, від 26.12.2019 у справі № 640/13245/19, від 26.03.2020 у справі № 340/2179/19, від 04.06.2021 у справі № 160/8226/20.
У відзиві на касаційну скаргу представник ОСББ «Південна Брамма 27-Г» зазначає, що порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду є очевидним, бо вони існують через прогалину в законодавстві, а саме рішення суб'єкта владних повноважень, прийняте без перегляду його законності судом, отримує силу виконавчого документа і оскарження його в суді не зупиняє відкриття виконавчого провадження.
Водночас зазначає, що майже два роки позивач, який є неприбутковою організацією, основною статутною діяльністю якої є утримання спільного майна співвласників і забезпечення їх житлово-комунальними послугами, працював в умовах, коли постійно існував ризик арешту грошових коштів співвласників.
Акцентує увагу на тому, що лише після винесення апеляційним судом постанови про забезпечення позову і відповідно зупинення виконавчого провадження, позивач зміг акумулювати кошти на ремонтні потреби будинку.
V. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано главою 10 розділу І Загальних положень КАС України, яка визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, метою якого є охорона матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача.
Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо:
невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або
очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Одночасно колегія суддів зазначає, що підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено:
зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта;
забороною відповідачу вчиняти певні дії;
забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору;
зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Згідно із частиною другою статті 151 КАС України суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову.
Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
Колегія суддів зазначає, що при розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з'ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Комітет Міністрів Ради Європи (далі - КМРЄ) у параграфі І та ІІ Рекомендацій від 13 вересня 1989 року № R(89)8 «Про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах» (on provisional court protection in administrative matters) наголосив, що заявник може просити суд або інший компетентний орган вжити заходи тимчасового захисту від адміністративного акта; надаючи особі тимчасовий захист, суд бере до уваги всі обставини та інтереси; такі заходи можуть вживатися зокрема, у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов'язано з труднощами, і якщо аргументи заявника на перший погляд (prima facie) спростовують правомірність такого акта.
КМРЄ у пункті «d» глави 5 «Ефективність судового розгляду» Рекомендацій (2004)20 «Про судовий перегляд адміністративних актів» (on judicial review of administrative acts), прийнятих 15 грудня 2004 року, також вказав, що суд повинен мати право надавати тимчасові заходи захисту до завершення провадження.
Водночас Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) притримується позиції, згідно з якою заходи забезпечення (тимчасові заборони), які вживає суд у процесі вирішення спору, повинні відповідати закону, враховувати суспільні (загальні) інтереси та пропорційність між використаними засобами та метою, яку прагне суд досягнути (рішення ЄСПЛ від 17 травня 2016 року у справі «Джиніч проти Хорватії» (Dћiniж v. Croatia), № 38359/13, пункти 61- 62; рішення ЄСПЛ від 16 березня 2021 року у справі «Карагасаноглу проти Туреччини» (Karahasanoglu v. Turkey), заяви №21392/08 та 2 інші, пункти 144-153).
Отже, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
Водночас заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв'язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв'язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 16.12.2020 у справі № 640/6840/20 та від 16.01.2023 у справі № 640/1995/22.
В заяві про забезпечення позову позивач просить зупинити дію постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 та зупинити стягнення на підставі виконавчого документа - постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 до набрання законної сили рішення у справі.
Порядок № 244 визначає процедуру накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності (далі - штрафи), що передбачені Законом України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності».
Згідно із пунктами 28-29 Порядку № 244 постанову про накладення штрафу та постанову про закриття справи відповідно до статті 5 Закону може бути оскаржено суб'єктом містобудування, щодо якого її винесено, до суду протягом 15 днів з дня її винесення з повідомленням про таке оскарження поштою або через електронний кабінет у той самий строк органу державного архітектурно-будівельного контролю, який виніс відповідну постанову.
Оскарження постанови про накладення штрафу в установлений строк зупиняє її виконання до набрання законної сили відповідним рішенням суду.
За змістом пункту 30 Порядку № 244 суб'єкт містобудування, щодо якого прийнята постанова про накладення штрафу, сплачує штраф у п'ятнадцятиденний строк з дня вручення або надіслання такої постанови.
Копія завіреного банком платіжного документа, що засвідчує факт добровільної сплати суми штрафу в повному обсязі, надається (надсилається) органу державного архітектурно-будівельного контролю в одноденний строк з дня його сплати (крім випадку сплати штрафу через електронний кабінет).
У разі несплати штрафу в установлений строк уповноважена посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю надсилає другий примірник постанови про накладення штрафу до органу державної виконавчої служби для примусового виконання за адресою місцезнаходження (місця проживання, місця реєстрації), що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, у встановленому законом порядку.
Пунктом 31 Порядку № 244 передбачено, що постанова про накладення штрафу є виконавчим документом і підлягає виконанню в установленому законом порядку з дня набрання нею законної сили.
У разі оскарження постанови про накладення штрафу та належного повідомлення відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю про її оскарження така постанова направляється до органу державної виконавчої служби для примусового виконання після набрання законної сили відповідним рішенням суду, крім випадків скасування її судом.
Отже, оскарження постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в установлений строк зупиняє її виконання до набрання законної сили відповідним рішенням суду.
Позивач спірну постанову отримав 27.01.2022 поштою та звернувся до суду 11.02.2022 (на п'ятнадцятий день після отримання оскаржуваної постанови). Водночас суд апеляційної інстанції помилково зазначає дату отримання 02.01.2022, проте це не впливає на правову оцінку оскарженого рішення.
Законом України «Про виконавче провадження» визначено, що виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) (далі - рішення) - це сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
Пунктом 1 частини першої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» передбачено, що за заявою стягувача про примусове виконання рішення виконавець розпочинає примусове виконання рішення на підставі виконавчого документа, зазначеного у статті 3 цього Закону.
Відповідно до частини 4 статті 150 КАС України подання позову, а також відкриття провадження в адміністративній справі не зупиняють дію оскаржуваного рішення суб'єкта владних повноважень, якщо суд не застосував відповідні заходи забезпечення позову.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Дарницького відділу державної виконавчої служби у місті Києві Центрального міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Київ) від 09.02.2022 відкрито виконавче провадження з виконання постанови № 85/21/073-11010 від 28.12.2021 про накладення штрафу на Об'єднання співвласників багатоквартирного будинку «Південна брама 26-Г» у сумі 89 316 гривень.
Отже, на час звернення позивача до суду 11.02.2022 та відкриття провадження у справі спірна постанова була направлена до органу державної виконавчої служби для примусового виконання, що унеможливлювало зупинення її виконання відповідно до вимог Порядку № 244.
Згідно пункту 2 частини 1 статті 34 Закону України «Про виконавче провадження» виконавець зупиняє вчинення виконавчих дій у разі зупинення судом стягнення на підставі виконавчого документа.
Колегія суддів зауважує, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суд має брати до уваги інтереси не тільки позивача, а й інших осіб, права яких можуть бути порушені у зв'язку із застосуванням відповідних заходів. Також суд має враховувати співрозмірність вимог клопотання про забезпечення позову заявленим позовним вимогам та обставинам справи.
В контексті зазначеного, колегія суддів враховує доводи позивача про те, що ОСББ «Південна брама 26-Г» є неприбутковою організацією, основною статутною діяльністю якої є утримання спільного майна співвласників і забезпечення їх житлово-комунальними послугами.
Колегія суддів погоджується з позицією суду апеляційної інстанції, що в даному випадку наявні підстави для вжиття заходів забезпечення позову, оскільки виконання оскаржуваної постанови до вирішення питання про її законність та обґрунтованість істотно ускладнить виконання рішення суду та ефективний захист та поновлення порушених прав та інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
Колегія суддів критично оцінює покликання скаржника на правові висновки Верховного Суду, викладені в постановах від 03.10.2018 у справі № 826/5233/18, від 28.02.2019 у справі № 826/2259/18, від 20.03.2019 у справі № 826/14951/18, від 10.04.2019 у справі № 826/16509/18, від 25.04.2019 у справі № 826/10936/18, від 26.12.2019 у справі № 640/13245/19, від 26.03.2020 у справі № 340/2179/19, від 04.06.2021 у справі № 160/8226/20, оскільки проте предмет спору, учасники спірних правовідносин, встановлені судами фактичні обставини, що формують зміст правовідносин та їх правове регулювання є різними, це виключає подібність спірних правовідносин у цих справах зі справою, що переглядається.
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи наведене, колегія суддів не встановила порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, а тому це рішення слід залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Касаційну скаргу Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) залишити без задоволення.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 23 листопада 2023 у справі № 640/5228/22 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
В.М. Кравчук
В.М. Шарапа