Справа № 560/10849/24
Головуючий у 1-й інстанції: Матущак В.В.
Суддя-доповідач: Полотнянко Ю.П.
06 березня 2025 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Полотнянка Ю.П.
суддів: Драчук Т. О. Смілянця Е. С.
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Апарату Верховної Ради України на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2024 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України, Апарату Верховної Ради України про зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України, Апарату Верховної Ради України, в якому просила:
1. Визнати протиправною і необґрунтованою відповідь, надану Управлінням з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України від 14.02.2024 №09/13-2024/34174 на мій запит від 07.02.2024.
2. Зобов'язати Управлінням з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України надати ОСОБА_1 інформацію на запит від 07.02.2024.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 22.10.2024 позов задоволено.
Визнано протиправною і необґрунтованою відповідь, надану Управлінням з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України від 14.02.2024 №09/13-2024/34174 на запит ОСОБА_1 від 07.02.2024.
Зобов'язано Управлінням з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України надати ОСОБА_1 інформацію на запит від 07.02.2024.
Не погоджуючись з даним рішенням суду, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позовних вимог відмовити.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, у відповідності до вимог п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Як встановлено судом першої інстанції, ОСОБА_1 07.02.2024 направила на електронну адресу Апарату Верховної Ради України запит на отримання публічної інформації, у якому просила надати інформацію про відрядження та надання компенсації за відрядження за межі України народних депутатів України, а саме: заяви про відрядження за кордон народних депутатів, додатки до них, звіти народних депутатів за наслідками таких відряджень за проміжок часу з 24.02.2022 по 31.12.2023 відносно:
ОСОБА_2 ,
ОСОБА_3 ,
ОСОБА_4 ,
ОСОБА_5 ,
ОСОБА_6 ,
ОСОБА_7 ,
ОСОБА_8 ,
ОСОБА_9 ,
ОСОБА_10 ,
ОСОБА_11 ,
ОСОБА_12 .
Листом №09/13-2024/34174 від 14.02.2024 Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України відмовило в наданні інформації, посилаючись на те, що запитувана інформація не належить до публічної, оскільки може бути отримана шляхом узагальнення та аналітичної обробки даних. Документ, який містив би запитувану інформацію в Апараті Верховної Ради України не створюється та не знаходиться у його володінні, а може бути отриманий лише шляхом узагальнення та аналітичної обробки даних. Відповідно до підпункту 3 пункту 2 розпорядження Голови Верховної Ради України від 11 травня 2011 №393 "Апарат Верховної Ради України не є розпорядником інформації за запитами на інформацію щодо інформації, яка може бути отримана шляхом узагальнення, аналітичної обробки даних або потребує створення в інший спосіб".
Не погоджуючись із протиправною бездіяльністю відповідачів та необґрунтованою відповіддю, позивач звернулася д суду з цим позовом.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що надання заяв та звітів щодо відряджень народних депутатів, які є самостійними документами і повинні зберігатись Апаратом Верховної Ради України, не потребує від розпорядника будь-якої додаткової діяльності щодо узагальнення або аналітичної обробки таких даних.
Також суд зазначив, що у наданій на запит відповіді не вказується на те, що запитувана інформація, у тому числі і безпосередньо документи, які просила надати ОСОБА_1 , а саме: інформація щодо відряджень народних депутатів України та звітів за результатами їх здійснення, належить до категорії інформації з обмеженим доступом на законних підставах, зокрема, відомості, що містять державну таємницю, тощо.
Тобто, відповідач відмовляючи у наданні інформації, запитуваній позивачем, не зазначив на визначені частиною 1 статті 22 Закону №2939-VI підстави, що свідчить про необґрунтованість такого рішення, оскільки відмова у наданні запитуваної інформації без посилання на підставу відмови, яка прямо вказана у нормі закону, хоча і з посиланням на пункт розпорядження Голови Верховної Ради України, є необґрунтованою.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів враховує наступне.
Так, предметом спору в даному випадку є визнання відповіді Управлінням з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України від 14.02.2024 №09/13-2024/34174 протиправною та зобов'язання Управлінням з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України надати ОСОБА_1 інформацію на запит від 07.02.2024 року.
Частиною 1 статті 1 Закону України "Про інформацію" від 02.10.1992 №2657-ХІІ визначено, що інформація - це будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
Відповідно до частин 1, 2 статті 7 Закону №2657-ХІІ право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб'єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації.
Відповідно до статті 1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" від 13.01.2011 №2939-VI (далі - Закон №2939-VI) публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
Згідно з частиною 1 статті 3 Закону №2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов'язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом; визначенням розпорядником інформації спеціальних структурних підрозділів або посадових осіб, які організовують у встановленому порядку доступ до публічної інформації, якою він володіє. Відповідно до статті 12 Закону №2939-VI суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.
Згідно з частиною 1 статті 14 Закону №2939-VI розпорядники інформації зобов'язані:
1) оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами;
2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні;
3) вести облік запитів на інформацію;
4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо;
5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації та оприлюднення інформації;
6) надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Відповідно до частини 8 статті 6 Закону №2939-VI, обмеженню доступу може підлягати інформація, а не сам документ. Якщо документ містить інформацію з обмеженим доступом, для ознайомлення надається інформація, доступ до якої не є обмеженим.
Частина 1 статті 22 Закону №2939-VI передбачає, що розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках:
1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;
2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;
3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;
4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.
Відповідно до статті 20 Закону №2939-VI розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Згідно з частиною 4 статті 20 цього Закону у разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження. Про продовження строку розпорядник інформації повідомляє запитувача в письмовій формі не пізніше п'яти робочих днів з дня отримання запиту.
Також суд встановив, що Апарат Верховної Ради діє на основі Положення про Апарат Верховної Ради (в редакції Розпорядження Голови Верховної Ради України №734 від 20.11.2014), затвердженого Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 25.08.2011 №769, є юридичною особою.
Постановою Верховної Ради України "Про структуру апарату Верховної Ради України" №1678-ІІІ від 20.04.2000 (в редакції станом на 18.06.2020) встановлено граничну чисельність кількості штатних одиниць та затверджено структуру Апарату Верховної Ради України у складі підрозділів, згідно з якою Управління з питань звернень громадян є структурних підрозділом Апарату Верховної Ради України.
Дослідивши матеріали справи, суд встановив, що Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України відмовило в наданні запитуваної ОСОБА_1 інформації, посилаючись на те, що запитувана інформація не належить до публічної, оскільки може бути отримана шляхом узагальнення та аналітичної обробки даних.
Водночас, оскільки надання заяв та звітів щодо відряджень народних депутатів, які є самостійними документами і повинні зберігатись Апаратом Верховної Ради України, не потребує від розпорядника будь-якої додаткової діяльності щодо узагальнення або аналітичної обробки таких даних, колегія суддів не погоджується з такими твердженнями.
Разом з тим, всупереч частини 4 статті 20 Закону №2939-VI, відповідач не продовжував відповідний строк на надання відповіді на запит.
Суд першої інстанції вірно зауважив, що позивач у поданому запиті на отримання публічної інформації не просила надати будь-які узагальнені чи аналітичні відомості щодо запитуваних питань, відтак посилання на підпункт 3 пункту 2 Розпорядження Голови Верховної Ради України №393 від 11.05.2011 є необґрунтованим.
Тобто, відмовляючи у наданні інформації, запитуваній позивачем, не зазначив на визначені частиною 1 статті 22 Закону №2939-VI підстави, що свідчить про необґрунтованість такого рішення, оскільки відмова у наданні запитуваної інформації без посилання на підставу відмови, яка прямо вказана у нормі закону, хоча і з посиланням на пункт розпорядження Голови Верховної Ради України, є необґрунтованою.
Таким чином, колегія суддів погоджується із висновком суду першої інстанції щодо задоволення позовної вимоги про визнання протиправною і необґрунтованою відповідь, надану Управлінням з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України від 14.02.2024 №09/13-2024/34174 на запит ОСОБА_1 від 07.02.2024.
Щодо висновку суду першої інстанції про задоволення позовної вимоги щодо зобов'язання Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України надати ОСОБА_1 інформацію на запит від 07.02.2024, колегія суддів зазначає наступне.
Так, частиною першою статті 6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» до інформації з обмеженим пступом відноситься:
1) конфіденційна інформація;
2) таємна інформація;
3) службова інформація.
Відповідно до частини другої статті 6 Закону обмеження доступу до формації здійснюється відповідно до закону при дотриманні сукупності таких вимог:
1) виключно в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи кримінальним правопорушенням, для охорони здоров'я населення, для захисту репутації або трав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно, або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя;
2) розголошення інформації може завдати істотної шкоди цим інтересам;
3) шкода від оприлюднення такої інформації переважає суспільний інтерес з її отриманні.
Згідно з частинами першою, третьою статті 9 Закону відповідно до вимог частини другої статті 6 цього Закону до службової може належати наступна інформація:
1) що міститься в документах суб'єктів владних повноважень, які становлять внутрівідомчу службову кореспонденцію, доповідні записки, рекомендації, якщо вони пов'язані з розробкою напряму діяльності установи або здійсненням контрольних, наглядових функцій органами державної влади, процесом прийняття рішень і передують публічному обговоренню та/або прийняттю рішень;
2) зібрана в процесі оперативно-розшукової, контррозвідувальної діяльності, у сфері оборони країни, яку не віднесено до державної таємниці.
Таким чином, з аналізу положень ст.6 Закону вбачається можливість розпорядника інформації обмежувати доступ до запитуваної інформації виключно при дотриманні визначених вимог. Тобто, розпорядник у відповіді на запит зобов'язаний вказати, якому саме з інтересів загрожує розголошення запитуваної інформації, в чому полягає істотність шкоди цим інтересам від її розголошення, чому шкода від оприлюднення такої інформації переважає право громадськості знати цю інформацію. Отже, тягар доведення того, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Перелік відомостей, що становлять службову інформацію, який складається органами державної влади, органами місцевого самоврядування, іншими суб'єктами владних повноважень, у тому числі на виконання делегованих повноважень, не може бути обмеженим у доступі.
Відповідно до пунктів 4, 41 Типової інструкції про порядок ведення обліку, зберігання, використання і знищення документів та інших матеріальних носіїв інформації, що містять службову інформацію, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 19 жовтня 2016 року № 736 (із наступними змінами), Перелік відомостей складається установою відповідно до вимог частини другої статті 6 та статті 9 Закону України «Про доступ до публічної інформації», затверджується керівником установи та оприлюднюється на її офіційному веб-сайті, а за відсутності такого веб-сайту - в інший прийнятний спосіб.
Відповідно до пункту 54 Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Верховній Раді України, органах Верховної Ради України та Апараті Верховної Ради України, затвердженого розпорядженням Голови Верховної Ради України від 11 липня 2022 року № 398 (із змінами, внесеними згідно з Розпорядженням Голови Верховної Ради України від 13 липня 2023 року -№ 871), відомості щодо службових відряджень народних депутатів України крім членів постійних делегацій) під час дії особливого періоду .віднесені до службової інформації.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про оборону України» особливий період - період, що настає з моменту оголошення рішення про мобілізацію (крім цільової) або доведення його до виконавців стосовно прихованої мобілізації чи з моменту введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях та охоплює час мобілізації, воєнний час і частково відбудовний період після закінчення воєнних дій; воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози та забезпечення національної безпеки, а також тимчасове, зумовлене загрозою, обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» воєнний стан - це особливий правовий режим, що вводиться в Україні або в окремих її місцевостях у разі збройної агресії чи загрози нападу, небезпеки державній незалежності України, її територіальній цілісності та передбачає надання відповідним органам державної влади, військовому командуванню, військовим адміністраціям та органам місцевого самоврядування повноважень, необхідних для відвернення загрози, відсічі збройної агресії та забезпечення національної безпеки, усунення загрози небезпеки державній незалежності України її територіальній цілісності, а також тимчасове, зумовлене загрозою, «Стеження конституційних прав і свобод людини і громадянина та прав і законних інтересів юридичних осіб із зазначенням строку дії цих обмежень.
Указом Президента України від 24 лютого 2022 року № 64/2022 «Про введення воєнного стану» (далі - Указ), затвердженим Законом України «Про ствердження Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24 лютого 2022 року № 2102-ІХ, у зв'язку з військовою агресією Російської федерації проти України, на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» тостановлено: ввести в Україні воєнний стан із 05 години 30 хвилин 24 лютого 2022 року строком на 30 діб, з наступним продовженням його дії.
Конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України. В умовах воєнного або надзвичайного стану можуть встановлюватися окремі обмеження прав і свобод із зазначенням строку дії цих обмежень. Не можуть бути обмежені права і свободи, передбачені статтями 24, 25, 27, 28, 29, 40, 47, 51, 52, 55, 56, 57, 58, 59, 60, 61, 62, 63 Конституції України (стаття 64 Конституції України).
Отже, в умовах воєнного чи надзвичайного стану перелік відомостей складається з урахуванням тимчасових обмежень конституційних прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, встановлених Указом Президента України про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні, затвердженим Верховною Радою України.
Оскільки запит на інформацію ОСОБА_1 за період з 24 лютого 2022 року по 31 грудня 2023 року збігається з періодом дії в Україні воєнного стану, в запитуваній нею інформації є інформація, зокрема, про терміни, місце, мету службових відряджень народних депутатів України та висновки про одержану інформацію, проведену роботу та її користь для України, що відповідно до частини другої статті 6 Закону належить до категорії інформації з обмеженим доступом.
При цьому, обов'язок доведення того факту, що доступ до інформації може бути обмежений, покладається на розпорядника публічної інформації.
Аналіз змісту зазначеного листа №09/13-2024/34174 від 14.02.2024 Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України, дає підстави дійти висновку про те, що відповідач не дотримав вимог Закону №2939-VI щодо належного розгляду запиту на інформацію та надання відповіді, виходячи з положень статті 6 та статті 22 цього Закону.
Також суд зазначає, що у відповіді відповідача не зазначено якому з перелічених у пункті 1 частини другої статті 6 Закону № 2939-VI інтересів відповідає обмеження, а також чому обмеження доступу відповідає зазначеному інтересу (інтересам), у чому конкретно полягає шкода правомірному інтересу (інтересам), яким є причинно-наслідковий зв'язок між наданням доступу та можливим настанням шкоди, чому ця шкода є істотною, яка ймовірність настання шкоди внаслідок надання доступу до інформації , чому шкода від надання інформації переважає суспільний інтерес в її отриманні.
Натомість у вказаному листі №09/13-2024/34174 від 14.02.2024 відповідач обмежився лише посиланням на те, що запитувана інформація не належить до публічної, оскільки може бути отримана шляхом узагальнення та аналітичної обробки даних. Документ, який містив би запитувану інформацію в Апараті Верховної Ради України не створюється та не знаходиться у його володінні, а може бути отриманий лише шляхом узагальнення та аналітичної обробки даних.
Також слід зазначити, що у наданій на запит відповіді не вказується на те, що запитувана інформація, у тому числі і безпосередньо документи, які просила надати ОСОБА_1 , а саме: інформація щодо відряджень народних депутатів України та звітів за результатами їх здійснення, належить до категорії інформації з обмеженим доступом на законних підставах, зокрема, відомості, що містять державну таємницю, тощо. Разом з тим, на зазначені обставини посилається відповідач у апеляційній скарзі.
Таким чином, суд апеляційної інстанції приходить висновку про те, що надавши відповідь на запит позивача, відповідач не обгрунтував законодавчо визначені підстави для обмеження в доступі до публічної інформації та не було враховано відомості щодо можливої участі народних депутатів у постійних делегаціях.
Враховуючи, що в межах розгляду цієї справи суд дійшов висновку про те, що відповідь на запит позивача не містить повних відомостей та передбачених положеннями Закону №2939 обґрунтувань, тому належним способом відновлення порушених прав позивача на даний час є зобов'язання відповідача повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 07.02.2024, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
При цьому, суд апеляційної інстанції не вбачає підстав для задоволення заявлених вимог в частині зобов'язання відповідача надати позивачу запитувану інформацію, оскільки вказаним діям повинні передувати дії розпорядника щодо визначення можливості надання запитуваної інформації, враховуючи приписи Закону №2939-VII.
Відповідно до положень частини першої статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового судового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального та процесуального права.
За таких обставин, суд апеляційної інстанції зазначає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для часткового задоволення позову, оскільки відповідач, як суб'єкт владних повноважень, діяв не у спосіб, що визначені законами та Конституцією України, однак суд першої інстанції неповно з'ясував обставини справи - невірно обрав спосіб відновлення порушеного права позивача, що є підставою для скасування рішення в цій частині.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Апарату Верховної Ради України задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2024 року скасувати в частині зобов'язання Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України надати ОСОБА_1 інформацію на запит від 07.02.2024.
Прийняти в цій частині постанову, якою зобов'язати Управління з питань звернень громадян Апарату Верховної Ради України повторно розглянути запит ОСОБА_1 від 07.02.2024, з урахуванням висновків суду апеляційної інстанції.
В решті рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2024 року залишити без змін.
Постанова суду набирає законної сили з моменту прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків передбачених пп. "а"-"г" п.2 ч.5 ст. 328 КАС України.
Головуючий Полотнянко Ю.П.
Судді Драчук Т. О. Смілянець Е. С.