П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
28 лютого 2025 р.м. ОдесаСправа № 420/28244/23
Категорія:109020000 Головуючий в 1 інстанції: Білостоцький О.К.
Час і місце ухвалення: 12:05 год., м. Одеса
Дата складання повного тексту: 15.11.2024 р.
Колегія суддів П'ятого апеляційного адміністративного суду у складі:
у складі:
головуючого - Бітова А.І.
суддів - Лук'янчук О.В.
- Ступакової І.Г.
при секретарі - Молодов В.С.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Кілійської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Кілійської міської ради про визнання протиправним аналізу регуляторного впливу, визнання протиправним та скасування рішення,
У жовтні 2023 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кілійської міської ради (далі - Кілійська МР) про:
- визнання Аналізу регуляторного впливу проекту рішення Кілійської МР "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" таким, що порушує норми українського законодавства;
- визнання протиправним та скасування дію регуляторного акта Кілійської МР рішення №541-VIII-9 "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" від 23 червня 2021 року.
Обґрунтовуючи свої вимоги, позивач вказував, що оспорюване рішення прийняте з порушенням приписів Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-IV (далі - Закон №1160-IV), а саме порушено процедуру прийняття регуляторного акту та порушено принцип прозорості та врахування громадської думки.
Відповідач позов не визнав, вказуючи, що відповідним структурним підрозділом міської ради було розроблено проект рішення "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" та аналіз регуляторного впливу вказаного рішення, які були розміщені 02 квітня 2021 року на офіційному сайті Кілійської МР. Також в газеті "Наше время" було надруковано повідомлення щодо підготовки проекту вищевказаного рішення, в якому було зазначено строк прийняття пропозицій і зауважень до проекту вищевказаного рішення, а також відповідні поштова адреса для надіслання таких пропозицій. Разом з тим, за твердженням відповідача, від позивача зауважень або пропозицій до проекту регуляторного акту та аналізу регуляторного впливу до міської ради не надходило.
Також відповідачем у відзиві зазначено, що міська рада до Державної регуляторної служби України листом від 07 травня 2021 року направлено на розгляд відповідній пакет документів з метою надання пропозицій щодо удосконалення проекту регуляторного акту. Згідно листа Державної регуляторної служби України від 08 червня 2021 року стосовно пропозицій щодо удосконалення проекту регуляторного акту порушень принципів прозорості та врахування громадської думки не встановлено.
Крім того, як стверджує відповідач, міською радою були враховані пропозиції щодо удосконалення проекту регуляторного акту та аналізу регуляторного впливу, наданих Державною регуляторною службою.
Справу розглянуто за правилами загального позовного провадження у відкритому судовому засіданні.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Кілійської МР про визнання протиправним аналізу регуляторного впливу, визнання протиправним та скасування рішення - задоволено частково.
Визнано протиправним та нечинним рішення Кілійської МР №541-VIII-9 від 23 червня 2021 року "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік".
В іншій частині заявлених позовних вимог - відмовлено.
В апеляційній скарзі Кілійської МР ставиться питання про скасування судового рішення в зв'язку з тим, що воно постановлено з неправильним застосуванням норм матеріального права, з порушенням норм процесуального права, з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, а також у зв'язку з тим, що висновки суду не відповідають обставинам справи.
Доводи апеляційної скарги:
- приймаючи оскаржуване рішення, відповідачем було дотримано вимоги діючого законодавства щодо прийняття регуляторних актів, зокрема вимоги Закону №1160-IV;
- апелянт вказує, що ним було виконано вимоги діючого законодавства, щодо встановлення пільг для фізичних та юридичних осіб із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки;
- на час розроблення проекту регуляторного акту діяла постанова Кабінету Міністрів України від 24 травня 2017 року №483 "Про затвердження форм типових рішень про встановлення ставок та пільг зі сплати земельного податку та податку на нерухоме манно, відмінне від земельної ділянки", посилання на яку на період виникнення підстав розроблення проекту регуляторного акту зазначалося у пп.12.3.3 п.12.3 ст. 12 ПК України;
- апелянт наголосив, що висновок суду першої інстанції ґрунтується виключно на висновках, висловлених у листі Державної регуляторної служби України №3271/0/20-21 від 08 червня 2021 року. Саме вони стали підставою для задоволення позовних вимог та визнання протиправним та нечинним рішення №541-VІІІ-9. Водночас, лист Державної регуляторної служби не є джерелом права, а носить виключно рекомендаційний характер.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року іншими учасниками справи не оскаржено.
Таким чином, відповідно до правил ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції, перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, тобто, в частині задоволених позовних вимог.
Розгляд справи 28 січня 2025 року колегією суддів проведено у відкритому судовому засіданні з участю сторін.
З урахуванням обмежень обумовлених військовим станом в Україні та обмеження в електропостачанні будівлі апеляційного суду, колегія суддів, вислухавши доводи апелянта, у відповідності до ст. 311 КАС України, вирішила продовжити розгляд справи в порядку письмового провадження без здійснення фіксації судового засідання.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши доповідача, доводи апеляційної скарги Кілійської МР, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів приходить до наступного.
Судом першої інстанції встановлені, судом апеляційної інстанції підтверджені, учасниками апеляційного провадження неоспорені наступні обставини.
ОСОБА_1 є власником наступних нежитлових будівель, а саме: кафе "Колос" за місцезнаходженням: Одеська область, Кілійський район, с. Ліски (т.2 а.с.7) та пекарня за місцезнаходженням: Одеська область, Кілійський район, с. Ліски (т.2 а.с.13).
Згідно Додатку до рішення Кілійської МР від 05 листопада 2020 року №1637-VІІ/О-46 "План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів Кілійської МР на 2021 рік", прийняття рішення Кілійської МР "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки на 2022 рік" було передбачено на І-ІІ квартал 2021 року (т. 2 а.с.33-35).
У випуску №20 (2745) від 12 березня 2021 року газетного видання (мовою оригіналу) "Наше время" (т.1 а.с.78) було опубліковано повідомлення, з якого вбачається, що Виконавчий комітет Кілійської МР з приводу підготовки проектів регуляторних актів, зокрема, проекту регуляторного акту "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на 2022 рік на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області", та проведення консультацій з представниками мікро- та малого підприємництва щодо оцінки впливу регулювання, з 12 березня 2021 року по 29 квітня 2021 року приймає пропозиції від представників мікро- та малого підприємництва, які зареєстровані на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області, з приводу підготовки проекту регуляторного акту. У повідомленні було зазначено, що пропозиції приймаються за відповідними телефонами, а також можуть надсилатись на офіційну електронну поштову адресу, та за фізичною поштовою адресою міської ради.
02 квітня 2021 року на офіційному веб-сайті Кілійської МР за посиланням “http://www.gorsovet-kiliya.org.ua/?p=25627» було опубліковано повідомлення про підготовку регуляторного акту "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на 2022 рік на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області" (т. 1 а.с.134). У цьому ж інтернет-повідомленні було оприлюднено Аналіз регуляторного впливу проекту рішення Кілійської МР "Про встановлення місцевих податків і зборів на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" (далі - Аналіз, Аналіз регуляторного впливу проекту рішення).
У випуску від 07 квітня 2021 року газетного видання (мовою оригіналу) "Наше время" (т.2 а.с.23) було опубліковано повідомлення, з якого вбачається, що проєкти регуляторних актів, зокрема, проект регуляторного акту "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на 2022 рік на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області" розроблено на виконання та з дотриманням вимог Закону №1160-IV та з урахуванням Методики проведення аналізу впливу регуляторного акту, затвердженої Постановою КМУ від 11 березня 2004 року №308 (далі - Постанова №308).
Розробник - відділ економічного розвитку, торгівлі та інвестиційної діяльності ресурсів виконавчого комітету Кілійської МР.
В повідомленні також вказано, що вказаним проектом регуляторного акту передбачається виконати вимоги чинного законодавства та забезпечити надходження до бюджету Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області. Також вказано, що вказаний проект було розміщено 02 квітня 2021 року на веб-сайті "http://www.gorsovet-kiliya.org.ua/". Приймання пропозицій та зауважень до проекту було дозволено до 05 травня 2020 року на фізичну поштову адресу міської ради та на офіційну електронну адресу.
Разом з тим, 07 травня 2021 року Виконавчий комітет Кілійської МР надіслав Державній регуляторній службі України листом за вих.№2010/09/21 проект рішення "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" та аналіз регуляторного впливу до проекту рішення.
Листом Державної регуляторної служби України №3271/0/20-21 від 08 червня 2021 року (надійшов до Кілійської МР 17 червня 2021 року) "Стосовно пропозицій щодо удосконалення проекту регуляторного акта" (т.1 а.с.141-144), за результатами проведеного аналізу проекту рішення та аналізу регуляторного впливу до проекту рішення та відповідності вимогам ст. 4 Закону №1160-IV було встановлено та повідомлено Виконавчий комітет Кілійської МР про наступне:
1) запропоновано визначити у проекті рішення усі обов'язкові елементи податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки або навести посилання на конкретні положення (абзаци, пункти, частини, статті та розділи) Кодексу, якими вони встановлені;
2) у додатку 1 до проекту рішення розробником встановлені різні розміри ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки для фізичних та юридичних осіб, тому запропоновано обґрунтувати встановлення зазначених ставок податку в аналізі регуляторного впливу до проекту рішення;
3) у додатку 2 до проекту рішення перелік пільг зі сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, наданих відповідно до п.п.266.4.2 п.266.4 ст. 266 Кодексу, розробником не встановлені, тому запропоновано вищезазначені пільги встановити з урахуванням вимог п.п.266.4.2, 266.4.3 п.266.4 ст. 266 Кодексу.
Державною регуляторною службою України було зазначено, що проект рішення не узгоджується з вимогами ст. 4 Закону №1160-IV, зокрема, з принципом адекватності - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам, з урахуванням усіх прийнятих альтернатив.
Також у листі Державної регуляторної служби України №3271/0/20-21 від 08 червня 2021 року було встановлено та повідомлено Виконавчий комітет Кілійської МР про те, що наданий розробником аналіз регуляторного впливу до проекту рішення (далі - АРВ) не відповідає вимогам Методики проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року №308 "Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта" (із змінами, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2015 року №1151) (далі - Методика), а саме:
1) розробник у розділі ІІІ АРВ не навів інформації стосовно кількості суб'єктів господарювання, на яких поширюється запропоноване регулювання, та, відповідно, не здійснив розрахунки витрат, які понесуть суб'єкти господарювання на виконання вимог, встановлених проектом рішення, як передбачено вимогами Методики;
2) розробником не проведені розрахунки, як передбачено вимогами додатків 2, 4 до Методики, а саме розрахунок витрат на запровадження державного регулювання для суб'єктів малого підприємництва згідно із додатком 4 до Методики та витрат, які будуть виникати внаслідок дії регуляторного акта, згідно із додатком 2 до Методики;
3) розробником в АРВ не обґрунтовані різні розміри ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, що встановлюються для юридичних та фізичних осіб. Зважаючи на те, що розробка проекту рішення спрямована, зокрема, на збільшення обсягу надходжень до місцевого бюджету, відсутність розрахунків витрат суб'єктів господарювання не дозволяє зробити висновок щодо забезпечення балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також не дозволяє об'єктивно оцінити, наскільки обраний розробником спосіб державного втручання відповідає проблемі, що потребує врегулювання, та наскільки його застосування буде ефективним для її вирішення. Таким чином, розробником не доведений вибір оптимального альтернативного способу досягнення цілей, як передбачено розділом IV Методики;
4) у розділі V APB розробником не описаний механізм дії запропонованого регулювання з урахуванням основних бізнес-процесів, які потрібно буде забезпечити суб'єктам господарювання для реалізації його вимог. При цьому розробником не враховано, що механізм реалізації регуляторного акта має бути безпосередньо пов'язаний із цілями та очікуваними результатами регуляторного акта, тобто яким чином будуть діяти норми проекту рішення та якою прогнозується ситуація після набрання проектом рішення чинності;
5) у розділі VIII АРВ розробник не навів усіх обов'язкових показників результативності дії проекту рішення, а також прогнозних значень показників результативності, які наводяться протягом різних періодів після набрання чинності проектом рішення відповідно до пунктів 10, 11 Методики. Враховуючи зазначене, наведені в АРВ обґрунтування є недостатніми, щоб у повній мірі оцінити доцільність, позитивні наслідки та дієвість положень проекту рішення у запропонованому розробником вигляді.
У зв'язку з виявленими недоліками у підготовці АРВ, а саме відсутністю у ньому усієї необхідної інформації, числових даних, прогнозних значень показників результативності, розрахунків, розробником не доведена відповідність проекту рішення таким принципам державної регуляторної політики, як збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, та ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави.
У листі Державної регуляторної служби України №3271/0/20-21 від 08 червня 2021 року було також окремо зазначено про необхідність проінформувати Державну регуляторну службу України в установленому порядку про результати розгляду цього листа.
23 червня 2021 року Кілійською МР було винесено оскаржуване рішення №541-VIII-9 "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік", та встановлено ставки податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки (Додаток 1), а також пільги для фізичних та юридичних осіб (Додаток 2). Зазначено про набуття рішенням чинності з 01 січня 2022 року (т.1 а.с.24-36).
Не погоджуючись із аналізом регуляторного впливу проекту оскаржуваного рішення, та із прийнятим рішенням №541-VIII-9 від 23 червня 2021 року, та вважаючи їх протиправними, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Вирішуючи справу, суд першої інстанції виходив з того, що лише наявність виконаного відповідачем аналізу регуляторного впливу проекту рішення не свідчить про відсутність в адміністративній справі №420/28244/23 визначених ст. 36 3акону №1160-ІV підстав для скасування оскаржуваного рішення Кіліїйської МР №541-VІІІ-9 від 23 червня 2021 року "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території іонійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік", оскільки зазначений Аналіз не відповідав вимогам чинного законодавстві, що було встановлено Державною регуляторною службою України.
Колегія суддів вважає ці висновки суду першої інстанції правильними і такими, що відповідають вимогам ст.ст. 2, 6-12, 77 КАС України, ст. 26, ч.ч.1, 29 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР, ст.ст.1, 4, 6, 7, 9, 13 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-IV, ч.12 ст. 6 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року №3748-XII, п.п.3, 5, 7 Методики проведення аналізу впливу регуляторного акту затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року №308.
Колегія суддів не приймає до уваги доводи апелянта, виходячи з наступного.
Частиною 2 ст. 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
Статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) визначено питання, які належать до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад.
Так, відповідно п.24 ч.1 ст. 26 вказаного Закону виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, щодо встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України.
Згідно ч.1 ст. 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Частиною 12 ст. 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності врегульовані Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" від 11 вересня 2003 року №1160-IV.
За ст.1 Закону №1160-IV регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом;
регуляторний орган - зокрема, але не виключно, місцевий орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування.
аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.
Згідно ст. 4 Закону №1160-IV, одним з принципів державної регуляторної політики визначено прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.
За ст. 6 Закону №1160-IV громадяни, суб'єкти господарювання, їх об'єднання та наукові установи, а також консультативно-дорадчі органи, що створені при органах державної влади та органах місцевого самоврядування і представляють інтереси громадян та суб'єктів господарювання, мають право: подавати до регуляторних органів пропозиції про необхідність підготовки проектів регуляторних актів, а також про необхідність їх перегляду; у випадках, передбачених законодавством, брати участь у розробці проектів регуляторних актів; подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; бути залученими регуляторними органами до підготовки аналізів регуляторного впливу, експертних висновків щодо регуляторного впливу та виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів; самостійно готувати аналіз регуляторного впливу проектів регуляторних актів, розроблених регуляторними органами, відстежувати результативність регуляторних актів, подавати за наслідками цієї діяльності зауваження та пропозиції регуляторним органам або органам, які відповідно до цього Закону на підставі аналізу звітів про відстеження результативності регуляторних актів приймають рішення про необхідність їх перегляду; одержувати від регуляторних органів у відповідь на звернення, подані у встановленому законом порядку, інформацію щодо їх регуляторної діяльності.
Згідно ст. 7 Закону №1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом.
Відповідно ст.9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений ст. 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений ст. 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного анлізу регуляторного впливу (назва друкованого медіа та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений ч.5 ст. 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями зауважень та пропозицій.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.
Статтею 13 Закону №1160-IV закріплено способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності.
План діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.
Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих медіа розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих медіа, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.
Верховний Суд у постанові від 11 листопада 2020 року у справі №1340/3991/18 зазначив, що приписами Закону №1160-IV розробнику проектів рішень та аналізів регуляторного впливу надано право вибору щодо опублікування повідомлення - чи це буде офіційне друковане видання, чи офіційна сторінка в мережі Інтернет. Вказаним Законом не встановлено пріоритетності одного способу оприлюднення інформації над іншим. Отже, незалежно від наявності у нього власних друкованих засобів масової інформації, розробник може оприлюднювати регуляторні документи не лише у друкованих засобах масової інформації, але і на офіційному сайті в мережі Інтернет.
З огляду на викладене, регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який спрямований, зокрема, на правове регулювання адміністративних відносин між органами державної влади та суб'єктами господарювання. Прийняттю регуляторного акту передує відповідна законодавчо визначена процедура, яка включає в себе оприлюднення плану діяльності регуляторного органу, повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акту та відповідний аналіз регуляторного впливу.
Згідно ст. 8 Закону №280/97-ВР загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення. Рішення загальних зборів громадян враховуються органами місцевого самоврядування в їх діяльності. Порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання визначається законом та статутом територіальної громади.
Відповідно ст. 1 Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року №3748-XII (далі - Положення №3748-XII) загальні збори громадян (далі - збори) скликаються за місцем проживання громадян (села, селища, мікрорайону, житлового комплексу, вулиці, кварталу, будинку та іншого територіального утворення) для обговорення найважливіших питань місцевого життя.
За п.12 ст. 6 Положення до компетенції зборів належить: внесення пропозицій щодо встановлення Радами місцевих податків і зборів, оголошення місцевих добровільних позик.
Разом з тим, згідно ст. 36 Закону №1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:
відсутній аналіз регуляторного впливу;
проект регуляторного акта не був оприлюднений.
У разі виявлення будь-якої з цих обставин орган чи посадова особа місцевого самоврядування має право вжити передбачених законодавством заходів для припинення виявлених порушень, у тому числі відповідно до закону скасувати або зупинити дію регуляторного акта, прийнятого з порушеннями.
Відповідно ст. 8 Закону №1160-IV стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу.
Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.
Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв'язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв'язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб'єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв'язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб'єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.
Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування розробниками проектів регуляторних актів затверджується Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов'язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.
Методика проведення аналізу впливу регуляторного акту затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 року №308 (далі - Методика №308), яка встановлює вимоги до проведення аналізу впливу регуляторного акта (далі - аналіз), проект якого розроблений регуляторним органом. Аналіз проводиться до оприлюднення проекту акта.
Пункт 3 Методики №308 корелюється із приписами статті 8 Закону №1160-IV.
За п.5 Методики №308 при визначенні та оцінці усіх прийнятних альтернативних способів досягнення цілей державного регулювання наводяться не менше ніж два можливих способи; оцінка кожного із способів; причини відмови від застосування альтернативних способів розв'язання проблеми; аргументи щодо переваги обраного способу.
В описі механізму, який пропонується застосувати для розв'язання проблеми, і відповідних заходів наводяться способи розв'язання визначеної проблеми та організаційні заходи, які повинні здійснити органи влади для впровадження регуляторного акта (п.6 Методики №308).
Згідно п.7 Методики №308 при обґрунтуванні можливості досягнення цілей у разі прийняття регуляторного акта наводиться оцінка впливу зовнішніх факторів на дію акта з визначенням та порівнянням позитивних і негативних обставин, які можуть впливати на виконання вимог акта; оцінка можливості впровадження та виконання вимог акта органами державної влади і органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; характеристика механізму повної або часткової компенсації можливої шкоди у разі настання очікуваних наслідків дії акта; а також зазначається періодичність здійснення державного контролю та нагляду за додержанням вимог акта.
Відповідно п.п.10-12 Методики №308 прогнозні значення показників результативності регуляторного акта встановлюються протягом різних періодів після набрання чинності актом, обов'язковими з яких повинні бути:
розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов'язаних з дією акта;
кількість суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта;
розмір коштів і час, що витрачатимуться суб'єктами господарювання та/або фізичними особами, пов'язаними з виконанням вимог акта;
рівень поінформованості суб'єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта.
Прогнозні значення показників результативності регуляторного акта можуть бути виражені у кількісній формі. У разі неможливості обчислення розмірів тієї чи іншої вигоди або витрати наводиться текстовий опис результативності акта.
При визначенні заходів, з допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта, зазначаються строки проведення базового та повторного відстеження результативності акта; вид даних (статистичних, наукових досліджень або опитувань), які використовуватимуться для такого відстеження; групи осіб, що відбиратимуться для участі у відповідному опитуванні; наукові установи, що залучатимуться для відстеження.
Згідно п.13 Методики №308 Додатком 2 до Методики №308 затверджено Витрати на одного суб'єкта господарювання великого і середнього підприємництва, які виникають внаслідок дії регуляторного акта.
Додатком 4 до Методики №308 затверджено Тест малого підприємництва (М-Тест), який регламентує консультації з представниками мікро- та малого підприємництва щодо оцінки впливу регулювання.
За ст.30 Закону №1160-IV до повноважень уповноваженого органу щодо здійснення державної регуляторної політики належать, зокрема: проведення аналізу проектів регуляторних актів, що подаються на погодження, та відповідних аналізів регуляторного впливу на відповідність вимогам ст.ст. 4, 5, 8 і 9 цього Закону та прийняття рішень про погодження цих проектів або про відмову в їх погодженні; здійснення експертизи регуляторних актів центральних органів виконавчої влади та їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органів виконавчої влади на їх відповідність вимогам ст.ст. 4, 5, 8-13 цього Закону, прийняття у разі виявлення порушень цих вимог рішень про необхідність усунення порушень принципів державної регуляторної політики.
Згідно ст. 34 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта, що внесений на розгляд до міської ради, подається до відповідальної постійної комісії для вивчення та надання висновків про відповідність проекту регуляторного акта вимогам ст.ст. 4, 8 цього Закону.
Відповідальна постійна комісія забезпечує підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта, який разом з цим проектом та підписаним аналізом регуляторного впливу подається до уповноваженого органу для підготовки у встановленому Кабінетом Міністрів України порядку пропозицій щодо удосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики (далі - пропозиції уповноваженого органу).
На підставі аналізу регуляторного впливу, яким супроводжувався проект регуляторного акта при його внесенні на розгляд сесії відповідної ради, а також експертного висновку щодо регуляторного впливу цього проекту та пропозицій уповноваженого органу відповідальна постійна комісія готує свої висновки про відповідність проекту регуляторного акта вимогам ст.ст. 4 та 8 цього Закону.
Повноваження Державної регуляторної служби як органу, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, встановлені ст. 30 Закону №1160-IV та ст. 9-1 Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V).
Положеннями ст. 9-1 Закону №877-V передбачено, що до повноважень Державної регуляторної служби, зокрема належать розроблення та погодження проектів нормативно-правових актів з питань державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, розроблення висновків, пропозицій та рекомендацій щодо удосконалення законодавства з питань організації державного нагляду (контролю).
Висновки відповідальної постійної комісії та пропозиції уповноваженого органу передаються для вивчення до постійної комісії, до сфери відання якої належить супроводження розгляду проекту регуляторного акта у відповідній раді (далі - головна постійна комісія), за винятком випадків, коли відповідальна постійна комісія є головною постійною комісією.
При представленні на пленарному засіданні сесії ради проекту регуляторного акта голова відповідальної постійної комісії доповідає висновки цієї постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам ст.ст. 4, 8 цього Закону, а також пропозиції уповноваженого органу разом з рішенням постійної комісії щодо їх врахування.
Аналізуючи вищевказане, Державною регуляторною службою України, як уповноваженим органом для підготовки пропозицій щодо удосконалення проекту, відповідно до принципів державної регуляторної політики, готуються експертний висновок щодо регуляторного впливу цього проекту та пропозиції щодо такого регуляторного акту, на підставі яких відповідальна постійна комісія МР у подальшому готує свої висновки про відповідність проекту регуляторного акта вимогам ст.ст. 4 та 8 цього Закону.
Як вбачається з матеріалів справи, 07 травня 2021 року Виконавчий комітет Кілійської МР надіслав Державній регуляторній службі України листом за вих.№2010/09/21, проект рішення "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" та Аналіз регуляторного впливу до проекту рішення. За наслідками розгляду цих документів Державна регуляторна служба України листом №3271/0/20-21 від 08 червня 2021 року повідомила відповідача про їх невідповідність вимогам пп.12.3.2 п.12.3 ст. 12, пп.266.4.2 п.266.4 ст. 266, пп.266.5.1. п.266.5 ст. 266 ПК України, Закону №1160-IV та вимогам Методики №308.
У зв'язку з виявленими недоліками запропоновано привести проект рішення та Аналіз регуляторного впливу проекту рішення до вимог чинного законодавства та Методики №308 та повідомити про це Державну регуляторну службу України в установленому порядку.
За таких умов колегія суддів наголошує, що наявність самого аналізу регуляторного впливу до проекту рішення, не свідчить про наявність підстав для прийняття та схвалення МР регуляторного акту, згідно вимог ст. 36 Закону №1160-IV, оскільки вказаний аналіз за висновками Державній регуляторній службі України не відповідав вимогам чинного законодавства.
При цьому, колегія суддів вважає необґрунтованим посилання Кілійської МР на виконання відповідачем рекомендацій Державної регуляторної служби України, оскільки за час розгляду справи представником Кілійської МР не було надано будь-яких доказів усунення зазначених порушень, а також не було зазначено, які саме заходи були вжиті по кожному з виявлених недоліків в Аналізі регуляторного впливу та проекті рішення Кілійської МР "Про встановлення місцевих податків і зборів на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік".
Крім того, з матеріалів справи вбачається, що на усунення виявлених порушень орган місцевого самоврядування не надав до суду жодних доказів повідомлення ним Державної регуляторної служби України про їх усунення та про погодження зазначених документів.
При цьому, колегія суддів враховує, що лист №3271/0/20-21 від 08 червня 2021 року із переліком порушень і недоліків, встановлених Державною регуляторною службою України, надійшов на адресу відповідача 17 червня 2021 року, а оскаржуване рішення було прийнято Кілійською МР вже 23 червня 2021 року.
Колегія суддів також враховує, що протягом часу розгляду справи відповідачем не було спростовано твердження ОСОБА_1 , та висновків Державної регуляторної служби України, що у Додатку 2 до оспорюваного рішення, в порушення вимог пп.266.4.2, 266.4.3 п.266.4 ст. 266 ПК України, відповідачем не було встановлено конкретного переліку пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, а лише процитовано зазначені положення ПК України.
Також Кілійською МР не надано обґрунтувань (відповідно висловлених зауважень) встановлення у Додатку 1 різних розмірів ставок податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки для фізичних та юридичних осіб в той час, як відповідно пп.266.5.1. п.266.5 ст. 266 ПК України, ставки податку для об'єктів житлової та/або нежитлової нерухомості, що перебувають у власності фізичних та юридичних осіб, встановлюються за рішенням сільської, селищної, міської ради залежно від місця розташування (зональності) та типів таких об'єктів нерухомості у розмірі, що не перевищує 1,5 відсотка розміру мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня звітного (податкового) року, за 1 квадратний метр бази оподаткування.
Частиною 2 ст. 2 КАС України визначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Враховуючи вищенаведене колегія суддів погоджується з судом першої інстанції, що оскаржуване рішення Кілійської МР №541-VIII-9 "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" від 23 червня 2021 року було прийнято всупереч положенням ст. 36 Закону №1160-IV, оскільки відповідачем не спростовано висновків щодо недотримання Кілійською МР принципів доцільності, ефективності та збалансованості державної регуляторної політики при його прийнятті, що також передбачено приписами Закону №1160-IV.
З огляду на викладене, оскаржуване рішення Кілійської МР №541-VIII-9 "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" від 23 червня 2021 року є протиправним, а тому підлягає скасуванню.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позову ОСОБА_1 .
При цьому, колегія суддів зазначає, що ч.3 ст. 264 КАС України визначено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Таким чином, з урахуванням того, що рішення Кілійської МР №541-VIII-9 "Про встановлення ставок та пільг із сплати податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки, на території Кілійської міської територіальної громади Ізмаїльського району Одеської області на 2022 рік" від 23 червня 2021 року є нормативно-правовим актом, то заява відповідача щодо залишення позовної заяви ОСОБА_1 без розгляду, в порядку ч.1 ст. 319 КАС України, з підстав пропуску строку звернення до суду з позовом, є необґрунтованою.
Враховуючи все вищевикладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а наведені в скарзі доводи правильність висновків суду не спростовують, відповідно, апеляційна скарга задоволенню не підлягає.
Колегія суддів не змінює розподіл судових витрат відповідно ст. 139 КАС України.
Керуючись ст.ст. 308, 310, 311, п.1 ч.1 ст. 315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Кілійської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 05 листопада 2024 року залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.
Повне судове рішення складено 28 лютого 2025 року.
Головуючий: Бітов А.І.
Суддя: Лук'янчук О.В.
Суддя: Ступакова І.Г.