про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі
27 лютого 2025 рокум. Ужгород№ 260/1173/25
Суддя Закарпатського окружного адміністративного суду Плеханова З.Б., розглянувши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Державного підприємства«ДОКУМЕНТ» про визнання дій протиправними і зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовом до Державного підприємства «ДОКУМЕНТ» , яким просить:
У зв'язку з протиправною відмовою Державного підприємства Документ в особі відокремленого підрозділу Державного підприємства «Документ» філія у Федеративної Республіки Німеччина у м. Мюнхен у видачі закордонного паспорту на ім'я позивача - ОСОБА_1 зобов'язати Державне підприємство "Документ" в особі відокремленого підрозділу (філії") Державного підприємства "Документ" - філії у Федеративної Республіки Німеччина у м. Мюнхен видати ОСОБА_1 (РНОКПП ОСОБА_1 ) паспорт громадянина України для виїзду за кордон серії, номер НОМЕР_1 дата видачі: 15.04.2024р., дійсний до: 15.04.2034р., орган, що видав: 2129) в порядку та на підставі законодавства України, яке було чинне на момент звернення з заявою про його оформлення, а саме 11.04.2024 року, тобто без пред'явлення будь-яких військово-облікових документів.
Вирішуючи питання відкриття провадження у справі, суд виходить з наступного.
Відповідно до п. 4, п. 6 ч. 1 ст. 171 КАС України, суддя після одержання позовної заяви з'ясовує, належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з пунктами 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи
Згідно з п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Приписами ч. 1 ст. 5 КАС України визначено, зокрема, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема: спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
З зазначених правових приписів вбачається, що публічно-правовим, вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Таким чином, як справу адміністративної юрисдикції розуміють переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб'єкт, що здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень. Тобто справою адміністративної юрисдикції є спір, який виник між двома (кількома) конкретними суб'єктами правовідносин, у яких хоча б один з них законодавчо уповноважений приймати рішення, надсилати приписи, давати вказівки, обов'язкові до виконання іншими учасниками правовідносин.
Згідно зі Статуту Державного підприємства "Документ" затвердженого Наказом Державної міграційної служби України від 05.08.2024 №193, підприємство засноване на державній власності і належить до сфери управління Державної міграційної служби України та є державним комерційним підприємством. Підприємство є правонаступником державного підприємства "Ресурси-Документ", утвореного згідно з наказом Міністерства внутрішніх справ України від 11.08.2003 № 865 "Про утворення Державного підприємства МВС України "Ресурси-Документ".
Водночас основною метою діяльності підприємства є отримання прибутку та залучення коштів на створення сучасних умов обслуговування громадян України, іноземців та осіб без громадянства, та сприяння у вирішенні питань, пов'язаних із реалізацією їх прав у сферах міграції.
Крім того, основними завданнями підприємства зокрема є:
- забезпечення сучасних умов обслуговування громадян України, іноземців та осіб без громадянства, при реалізації ними прав у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів, створення та розгортання мережі центрів обслуговування громадян з міграційно-паспортних питань;
- адміністрування Єдиного державного демографічного реєстру, зокрема здійснення згідно з договорами, укладеними відповідно до законодавства, адміністрування Єдиного державного демографічного реєстру (технічне обслуговування програмно-технічних комплексів головного та резервного обчислювального центру Єдиного державного демографічного реєстру, робочих станцій для оформлення та видачі документів з комплектом обладнання для зняття біометричних даних (параметрів) і реєстрапії/зняття з реєстрації місця проживання чи місця перебування громадян України, іноземців та осіб без громадянства; оброблення даних, розміщення інформації на веб-вузлах щодо програмного застосування та інші послуги щодо забезпечення інформаційно-технологічною інфраструктурою; керування мережами даних та підтримка мереж даних; створення на замовлення розпорядника Єдиного державного демографічного реєстру програмного продукту, модернізація (розроблення) спеціального програмного забезпечення Реєстру; технічна підтримка програмного продукту
- розроблення прикладного програмного забезпечення) та інших дій передбачених законодавством України;
- адміністрування національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства;
- адміністрування відомчої інформаційної системи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері реєстрації фізичних осіб;
- здійснення заходів з інформаційного, технічного і програмно-технологічного забезпечення функціонування Єдиного державного демографічного реєстру.
Постанова Кабінету Міністрів України від 10 червня 2022 р. № 678 «Про реалізацію експериментального проекту щодо оформлення паспорта громадянина України та паспорта громадянина України для виїзду за кордон громадянам України, які перебувають за межами України, оформлення, обміну іноземцям та особам без громадянства, які постійно проживають в Україні, посвідки на постійне проживання під час їх перебування за межами України» визначає процедуру прийняття у громадян України, які перебувають за межами України, документів для оформлення паспорту, а також їх видачі.
Відокремлений підрозділ за рахунок коштів заявника надсилає паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон разом із заявою-анкетою та долученими документами та актом приймання-передачі у двох примірниках до територіального органу / територіального підрозділу ДМС, який оформив паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон.
Територіальний орган / територіальний підрозділ ДМС, який оформив паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, надсилає його територіальному органу / територіальному підрозділу ДМС, яким буде здійснюватися видача паспорта громадянина України, паспорта громадянина України для виїзду за кордон, разом із копіями заяви, заяви-анкети та актом приймання-передачі (у двох примірниках) та надає доступ до заяви-анкети у відомчій інформаційній системі ДМС для проведення процедури верифікації. Другий примірник акта приймання-передачі та копія заяви-анкети з датою видачі та підписом заявника про отримання паспорта громадянина України, паспорта громадянина України для виїзду за кордон надсилається до територіального органу/ територіального підрозділу ДМС, який оформив паспорт.
Відповідно до умов Публічного договору про надання послуг, що розміщений на офіційному веб-сайті ДП «Документ» (https://pasport.org.ua/files/Publichnyy-dohovir-pro-nadannia-posluh.pdf) та який поданий до матеріалів позову, даний Договір є публічним, відповідно до ст. ст. 633, 641 Цивільного кодексу України, та його умови є однакові для всіх Замовників, беззастережне прийняття умов якого вважаються акцептуванням цієї оферти Замовником, для чого Виконавець публікує цей Договір.
Згідно розділу 1.1. Публічного договору, сервісна послуга діяльність Виконавця, що здійснюється за індивідуальним замовленням Замовника, для задоволення його особистих потреб та включає в себе в тому числі, але не виключно, послуги організаційно-технічного характеру, експертно-фаховий аналіз документів, консультації, із застосуванням сучасних інформаційних технологій та забезпеченням комфортних умов обслуговування (надалі за текстом послуга):
- з питань отримання громадянами України, іноземцями та особами без громадянства адміністративних послуг, пов'язаних з оформленням дозволу на імміграцію в Україну, дозволу для виїзду за кордон на постійне місце проживання, документів про запрошення в Україну, посвідки на тимчасове або постійне проживання, продовження терміну перебування в Україні;
- з питань отримання громадянами України, іноземцями та особами без громадянства адміністративних послуг, пов'язаних з набуттям або припиненням громадянства України;
- з питань оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон;
- з питань оформлення паспорта громадянина України;
- з питань представництва Замовника в центральних органах виконавчої влади з питань вчинення апостилю та/або подвійного апостилю;
- з питань представництва Замовника у підрозділах МВС України, з метою проведення перевірки Замовника за обліками МВС і отримання інформаційної довідки встановленого зразка про відсутність або наявність судимості;
- з питань обміну посвідчення водія;
- з питань реєстрації/перереєстрації транспортних засобів.
Послуга надається відповідно до діючих Тарифів Виконавця. Сервісна послуга надається громадянам України, іноземцям та особам без громадянства, якщо інше не передбачено Тарифами, у день звернення (подання документів), для отримання послуги
Пунктами 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3 вказаного договору передбачено, що підтвердженням повного та безумовного акцептування публічної оферти є оформлення (підписання) замовником заяви-приєднання до договору та/або внесення ним плати за замовлені послуги, що свідчить про прийняття ним публічної оферти.
Договір вважається укладеним без його подальшого підписання з моменту отримання виконавцем заяви-приєднання від замовника та/або оплати замовником замовлених послуг чи вчинення інших дій, передбачених договором, що свідчать про згоду дотримуватися умов договору, без підписання письмового примірника сторонами.
Замовник дає згоду дотримуватися умов договору та згоду отримати послуги на встановлених Виконавцем умовах з моменту оформлення (підписання) Виконавцем заяви-приєднання та/або оплати замовлених Послуг.
Зі змісту доданих до позовної заяви документів вбачається, що позивач оформив заяву-приєднання №10013916 від 11.04.2024 р. до публічного Договору про надання послуг державним підприємством «Документ» та замовив послугу 11.1.1 Пакет сервісних послуг «Стандарт» з питань оформлення громадянами України паспортних документів (Закордонний паспорт) та 1.0.1 Послуга з організації відправлень документів.
Суд зазначає, що державне підприємство «Документ» не є суб'єктом владних повноважень, оскільки не є органом державної влади, не виконує жодних владних функцій та повноважень відносно позивача. Між сторонами склались договірні відносини відповідно до вимог Цивільного кодексу України, про що зазначено у вищенаведеному договорі.
Державне підприємство «Документ» фактично є лише посередником між позивачем та органом Державної міграційної служби України, однак не вирішує питання про наявність чи відсутність права позивача на отримання паспорту громадянина України для виїзду за кордон.
З урахуванням зазначених обставин, суд наголошує, що державне підприємство «Документ» не належить до юридичних осіб публічного права, не є суб'єктом владних повноважень або особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, а тому оскарження його рішень, дій чи бездіяльності не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів.
У цьому контексті суд вважає за необхідне зазначити, що захист порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, які виникають із цивільних підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
За правилами частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Відповідно до частини першої статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Згідно з положеннями частини першої статті 5 ЦПК України здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором.
Отже, правовідносини, пов'язані з виконанням умов договору підпадають під визначення приватноправових і з урахуванням суб'єктного складу сторін мають вирішуватися судами за правилами цивільного судочинства.
Окремо слід зазначити, що згідно з положеннями статті 318 КАС України, рішення суду підлягає скасуванню з направленням справи на розгляд за встановленою законом підсудністю, якщо рішення прийнято судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених статтями 20, 22, 25-28 цього Кодексу.
Таким чином, розгляд даної справи Закарпатським окружним адміністративним судом призведе до порушення правил підсудності, а також до зволікання у вирішенні спору.
У рішенні Європейського Суду з прав людини (далі - Суд) від 20.07.2016 у справі Сокуренко і Стригун проти України (заяви №29458/04, №29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін встановленим законом у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом [див. рішення у справі Занд проти Австрії (Zand v.Austria), заява №7360/76]. У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства. (…) фраза встановленого законом поширюється не лише на правову основу самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом встановленим законом, національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено право особи, права та свободи якої було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
Відтак, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушених прав та бути адекватним наявним обставинам.
Суд роз'яснює позивачу, що даний спір належить до юрисдикції місцевого загального суду з урахуванням територіальної підсудності відповідача, або за місцем проживання (реєстрації) позивача.
Враховуючи, що для захисту порушених позивач має звернутись до загального суду у порядку ЦПК України, суд дійшов висновку про відмову у відкритті провадження у справі.
Відповідно до п.1 ч.1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
При цьому, згідно із частиною п'ятою статті 170 КАС України повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.
Керуючись статтями 170, 171, 243, 248, 256, 294, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Відмовити у відкриті провадження в адміністративній справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Державного підприємства«ДОКУМЕНТ» про визнання дій протиправними і зобов'язання вчинити певні дії.
Копія ухвали про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі надіслати особі, яка подала позовну заяву, разом із позовною заявою та усіма доданими до неї матеріалами.
Ухвала може бути оскаржена до Восьмого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів.
Суддя З.Б.Плеханова