05 лютого 2025 року
м. Київ
справа № 308/1060/17
провадження № 61-14066св23
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Синельникова Є. В.,
суддів: Білоконь О. В., Осіяна О. М., Сакари Н. Ю.,
Шиповича В. В. (суддя-доповідач),
учасники справи:
позивач - Ужгородська окружна прокуратура,
відповідачі: Ужгородська міська рада, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на постанову Закарпатського апеляційного суду, у складі колегії суддів: Кондора Р. Ю., Собослоя Г. Г., Готри Т. Ю., від 12 липня 2023 року,
Короткий зміст позовних вимог
1. У лютому 2017 року керівник Ужгородської місцевої прокуратури звернувся до суду з позовом до Ужгородської міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 щодо скасування рішень про надання земельних ділянок, скасування державної реєстрації права власності та витребування земельних ділянок.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що рішенням Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року № 1507 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки, площею 0,01 га, для будівництва індивідуального гаража по АДРЕСА_1 .
3. Рішенням Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року
№ 1885 «Про затвердження та відмову у затвердженні проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» затверджено ОСОБА_1 проєкт землеустрою та передано земельну ділянку у власність.
4. У подальшому ця земельна ділянка за договором купівлі-продажу
від 20 лютого 2016 року була відчужена ОСОБА_2 , який здійснив її поділ на дві ділянки з кадастровими номерами 2110100000:59:001:0371 і 2110100000:59:001:0372.
5. Прокурор вважає, що рішення міської ради прийняті з порушенням вимог земельного і містобудівного законодавства. Так, за генеральним планом м. Ужгорода земельна ділянка, яка була надана ОСОБА_1 , не належала до земель гаражного будівництва, план зонування та детальний план території були відсутні, земельна ділянка була відведена за рахунок зелених насаджень по АДРЕСА_1 у межах «червоної лінії», за рахунок вулиці, яка належить до земель загального користування і не може передаватися в приватну власність.
6. Державна інспекція сільського господарства України та Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру не наділені повноваженнями на пред'явлення позовів про скасування незаконних рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Ужгородська міська рада неналежним чином здійснює захист інтересів територіальної громади
м. Ужгорода і сама порушила вимоги закону. За таких обставин прокурор вказує, що він є самостійним позивачем в інтересах держави і користується повноваженнями відповідної сторони у цивільній справі.
7. Посилаючись на викладене, прокурор просив суд:
- визнати незаконним та скасувати пункт 2.74 рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року за № 1507 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» та пункт 1.53 рішення Ужгородської міської ради
від 09 листопада 2015 року за № 1885 «Про затвердження та відмову у затвердженні проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок»;
- витребувати земельні ділянки з кадастровими номерами 2110100000:59:001:0371 та 2110100000:59:001:0372, загальною площею
0,01 га, сформованих за рахунок поділу земельної ділянки за кадастровим номером 2110100000:59:001:0357, на користь територіальної громади міста Ужгорода, скасувавши рішення про державну реєстрацію права власності на них.
Інформація про рух справи
8. Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області
від 05 лютого 2021 року позов прокурора залишено без розгляду.
9. Ухвала мотивована тим, що спірна земельна ділянка належить до земель комунальної власності, не є землею сільськогосподарського призначення та не належить до агропромислового комплексу, тому Держгеокадастр у цьому разі не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгеокадастр правом контролю за реалізацією органом місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади, що виключає можливість звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі. Не наділена таким правом і Державна інспекція сільського господарства, яка, окрім іншого, знаходиться в стані припинення.
10. Відтак, недоведеність прокурором законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах з оскарження рішень органу місцевого самоврядування, пов'язаних з розпорядженням землею комунальної власності, за висновками суду першої інстанції, свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності та є підставою для залишення позову без розгляду.
11. Постановою Закарпатського апеляційного суду від 22 вересня
2021 року ухвалу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 05 лютого 2021 року скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
12. Колегія суддів, серед іншого, вказала, що суд першої інстанції не обґрунтував своє рішення про залишення позову без розгляду в контексті наявності чи відсутності у прокурора права звернення до суду із самостійним позовом за відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
13. Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області
від 03 лютого 2022 року замінено Ужгородську місцеву прокуратуру її правонаступником - Ужгородською окружною прокуратурою.
14. Ухвалою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області
від 13 травня 2022 року провадження в справі в частині вимог прокурора про визнання незаконним та скасування пункту 2.74. рішення Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року за № 1507 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» закрито. Роз'яснено, що розгляд спору, у цій частині належить до юрисдикції адміністративних судів.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
15. Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області,
у складі судді Данко В. Й., від 13 травня 2022 року, з врахуванням ухвали цього ж суду про виправлення описки від 28 листопада 2022 року, позов прокурора задоволено частково. Витребувано від ОСОБА_2 земельні ділянки з кадастровими номерами 2110100000:59:001:0371 та 2110100000:59:001:0372, сформованими за рахунок поділу земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357, на користь територіальної громади міста Ужгорода. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Вирішено питання розподілу судового збору.
16. Суд першої інстанції, надаючи оцінку наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави, вказав, що захист інтересів держави в особі територіальної громади міста має здійснювати відповідна міська рада, проте, у разі, коли цей орган місцевого самоврядування вчинив дії у вигляді прийняття рішення, яке є незаконним та порушує інтереси територіальної громади міста, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення міської ради відповідачем, оскільки іншого органу місцевого самоврядування, який би міг здійснити захист інтересів територіальної громади міста, не існує.
17. Вирішуючи спір по суті, суд врахував, що спірна земельна знаходиться у межах «червоної лінії» вулиці та належить до земель загального користування і не може передаватися в приватну власність. Належним способом захисту порушених прав держави є витребування від останнього власника на користь територіальної громади міста Ужгорода земельних ділянок, сформованими за рахунок поділу спірної земельної ділянки. За висновками суду, повернення спірної ділянки відповідає критерію законності та не суперечить загальним принципам правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, закладеним у статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Короткий зміст постанови апеляційного суду
18. Постановою Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2023 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено, рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської областівід 13 травня 2022 року скасовано та ухвалено нове судове рішення, яким у задоволені позову прокурора відмовлено.
19. Апеляційний суд вказав, що рішення органу місцевого самоврядування, які в сукупності утворили правову підставу для набуття ОСОБА_1 у власність спірної земельної ділянки, залишаються чинними. Земельна ділянка передавалася для будівництва металевого гаража зі встановленими містобудівними обмеженнями. Порушень містобудівних обмежень, встановлених при передачі земельної ділянки, не встановлено.
20. Відповідно до правової конструкції віндикаційного позову прокурор як позивач в інтересах держави правильно заявив вимоги про визнання незаконними та скасування відповідних пунктів рішень органу місцевого самоврядування як передумови для витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння. Однак, жодна з таких вимог не була задоволена і позивачем відповідні судові рішення в цій частині не оскаржені, як не оскаржено і рішення суду щодо мотивів його ухвалення стосовно застосування до віндикаційного позову правил негаторного позову та виходу за межі фактичних і правових підстав віндикаційного позову.
21. В умовах неочевидності для набувача земельної ділянки особливостей її правового статусу перевірка волевиявлення власника на відчуження земельної ділянки була необхідною і відповідні вимоги позивачем були заявлені.
22. Із закриттям провадження в справі щодо одного з рішень органу місцевого самоврядування та відмовою у позові щодо іншого рішення, відсутні фактичні та правові підстави для висновку про те, що волевиявлення територіальної громади міста Ужгорода в особі Ужгородської міської ради на передачу ОСОБА_1 у власність земельної ділянки із земель житлової та громадської забудови з визначеними містобудівними обмеженнями не було вільним, а надання землі було протиправним. Територіальна громада міста Ужгорода в особі Ужгородської міської ради розпорядилася своїм правом на землю. Правові підстави для набуття ОСОБА_1 у власність земельної ділянки не спростовані.
23. Апеляційний суд вважав, що залишивши чинними рішення органу місцевого самоврядування, де рішення про надання земельної ділянки у власність першому набувачу є правовстановлюючим актом, і водночас задовольнивши похідну вимогу про витребування від останнього набувача земельних ділянок, міськрайонний суд ухвалив суперечливе рішення.
24. Крім того прокурор не діяв у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» і до відповідних суб'єктів владних повноважень у контексті представництва інтересів держави в суді не звертався, помилково вважаючи, що ті не мають повноважень у спірних правовідносинах.
25. Відтак у справі відсутній виключний у розумінні закону випадок, у якому прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді, та не додержана встановлена законом процедура такого представництва. Уповноважений державою орган (органи), яким на день пред'явлення позову в усякому разі був Держгеокадастр, позов не пред'являв, рівно як і прокурор не пред'являв позову в інтересах держави в особі уповноваженого діяти у відповідних правовідносинах державного органу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
26. У касаційній скарзі заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури просить постанову Закарпатського апеляційного суду
від 12 липня 2023 року скасувати, залишивши в силі рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 13 травня 2022 року.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції
27. У вересні 2023 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2023 року.
28. Ухвалою Верховного Суду від 12 жовтня 2023 року відкрито касаційне провадження та витребувано із суду першої інстанції матеріали справи, які у листопаді 2023 року надійшли до Верховного Суду.
29. Протоколом повторного розподілу судової справи між суддями Верховного Суду від 07 жовтня 2024 року, у зв'язку із звільненням у відставку судді ОСОБА_3 , справу передано судді-доповідачу Шиповичу В. В.
30. Ухвалою Верховного Суду від 30 січня 2025 року справу призначено до розгляду у складі колегії із п'яти суддів в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
31. Підставою касаційного оскарження судового рішення прокурор зазначає неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, оскільки апеляційний суд застосував норми права без урахування висновку, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 21 серпня 2019 року у справі № 911/3681/17, від 16 червня 2020 року у справі № 372/266/15-ц, від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19,
від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19, від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц, від 20 червня 2023 року у справі № 633/408/18,
від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц, від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17, від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18,
від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19, від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18,
від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, від 13 листопада 2019 року у справі № 826/3115/17,
від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17, від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16, від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц,
від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16, від 14 грудня 2022 року у справі № 477/2330/18, у постановах Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 727/9723/18, від 30 жовтня 2019 року у справі № 554/8661/16-ц,
від 27 січня 2020 року у справі № 343/2416/15, від 11 травня 2022 року у справі № 305/1967/16-ц, від 14 червня 2023 року у справі № 308/8388/21,
від 31 травня 2023 року у справі № 308/8379/21, від 08 вересня 2021 року у справі № 308/9892/16-ц, від 01 червня 2022 року у справі № 260/1815/21,
від 09 вересня 2020 року у справі № 308/9895/16-ц, від 05 лютого 2019 року у справі № 910/7813/18, від 06 липня 2021 року у справі № 922/3025/20,
від 01 лютого 2023 року у справі № 260/2284/21, від 04 грудня 2019 року у справі № 826/6228/17, від 22 січня 2019 року у справі № 912/1856/16,
від 14 травня 2019 року у справі № 910/11511/18, від 10 травня 2022 року у справі № 308/8384/21, від 25 січня 2023 року у справі № 308/8382/21,
від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18, від 01 грудня 2021 року у справі № 540/1980/19, від 06 грудня 2021 року у справі № 826/10972/16,
від 22 грудня 2021 року у справі № 640/4083/21, від 09 вересня 2020 року у справі № 917/342/19, у постановах Верховного Суду України від 12 липня
2017 року у справі № 369/6601/15, від 02 листопада 2016 року у справі
№ 522/10652/15-ц (пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України).
32. Вказує, що спірна земельна ділянка розташована в межах червоної лінії АДРЕСА_1 та належить до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність. Розташування будь-яких об'єктів, будівель, споруд або їх частин у межах червоної лінії вулиці не допускається.
33. Зауважує, що земельна ділянка вибула з володіння територіальної громади міста Ужгорода незаконно, тобто поза волею власника, оскільки рішення про її передачу у приватну власність суперечить містобудівній документації та приписам статті 83 ЗК України.
34. Посилається на те, що вимога про визнання рішень органів місцевого самоврядування недійсними (незаконними) та їх скасування не є ефективним способом захисту порушених прав, оскільки задоволення таких вимог не призведене до відновлення володіння відповідною земельною ділянкою Належним способом захисту порушених прав є пред'явлення відикаційного позову до останнього власника земельної ділянки.
35. Вважає, що у даному випадку втручання держави в право власності особи є виправданим, оскільки звернення прокурора до суду відбулось відповідно до приписів національного законодавства, має легітимну мету щодо відновлення порушених прав та інтересів територіальної громади, захід із втручання у право відповідача є пропорційним визначеній меті та єдиним можливим способом поновлення прав територіальної громади, відповідачі були обізнані про розташування спірної ділянки у межах червоної лінії вулиці, а тому не є добросовісними набувачами спірного майна.
36. Стверджує, що у позовній заяві належним чином обґрунтовані підстави для звернення прокурора до суду із самостійним позовом.
Відзив на касаційну скаргу до Верховного Суду не надійшов
Обставини справи, встановлені судами
37. Рішенням Ужгородської міської ради від 07 листопада 2014 року
№ 1507 «Про надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» (пункт 2.74.), з врахуванням генерального плану забудови м. Ужгорода, надано ОСОБА_1 дозвіл на розробку проєкту відведення земельної ділянки, площею 0,01 га, для будівництва індивідуального гаража по АДРЕСА_1 .
38. На підставі цього рішення ФОП ОСОБА_4 на замовлення
ОСОБА_1 виготовив проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуальних гаражів за адресою:
АДРЕСА_1 . Відповідно до висновку Управління Держземагентства в Ужгородському районі Закарпатської області від 10 березня 2015 року
№ 31-709-0.3-2505/2-15:
- земельна ділянка відводиться для будівництва індивідуальних гаражів;
- ділянка належить до земель житлової та громадської забудови та відводиться за рахунок цієї категорії земель і за рахунок земель житлово-експлуатаційних організацій Ужгородської міської ради;
- склад угідь (згідно форми 6-зем): забудовані землі - під житловою та громадською забудовою;
- на земельній ділянці, площею 0,01 га, відсутнє нерухоме майно;
- на земельну ділянку встановлено обмеження містобудівного характеру: червона лінія забудови, площа під обмеженням - 0,01 га;
Управління погодило проєкт землеустрою.
40. Згідно з переліком обмежень у використанні земельної ділянки, виданим Управлінням Держземагентства в Ужгородському районі Закарпатської області, від 10 березня 2015 року за № 31-709-0.3-2504/2-15 на земельну ділянку встановлено обмеження містобудівного характеру (зона особливого режиму забудови): червона лінія забудови, площа під обмеженням - 0,01 га зелених зон.
41. Відповідно до висновку Управління містобудування та архітектури Ужгородської міської ради від 15 грудня 2014 року № 3260:
- земельна ділянка для будівництва індивідуальних гаражів відповідає містобудівній документації;
- земельна ділянка відводиться в межах червоної лінії забудови, площа під обмеженням 0,01 га, гаражне будівництво металевої конструкції не забороняється;
Управління погодило проєкт землеустрою.
42. Згідно з графічними матеріалами земельна ділянка належала до земель запасу Ужгородської міської ради та розташована в межах червоної лінії забудови по АДРЕСА_1 .
43. Земельній ділянці присвоєно кадастровий номер 2110100000:59:001:0357, інформацію про ділянку внесено до Державного земельного кадастру 13 березня 2015 року.
44. Рішенням Ужгородської міської ради від 09 листопада 2015 року
№ 1885 «Про затвердження та відмову у затвердженні проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок» (пункт 1.53.), з врахуванням генерального плану забудови м. Ужгорода, затверджено проект землеустрою та передано ОСОБА_1 у власність призначену для будівництва індивідуальних гаражів земельну ділянку, площею 0,01 га, з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357, розташовану по
АДРЕСА_2 . На підставі договору купівлі-продажу земельної ділянки від 12 лютого 2016 року ОСОБА_1 продала ОСОБА_2 земельну ділянку,
площею 0,01 га, з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357, розташовану по АДРЕСА_1 , що належала їй на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно, виданого державним реєстратором Ужгородського МРУЮ Сікою Л. А. 18 листопада 2015 року.
46. ОСОБА_2 на підставі виготовленої ФОП ОСОБА_4 технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357 здійснив її поділ на дві земельні ділянки: площею 0,0050 га з кадастровим номером 2110100000:59:001:0371 і площею 0,0050 га з кадастровим номером 2110100000:59:001:0372.
47. Приватний нотаріус Ужгородського міського нотаріального округу Осташ В. А. прийняла 26 квітня 2016 року рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) за ОСОБА_2 щодо земельних ділянок, призначених для будівництва індивідуальних гаражів, розташованих за адресою: АДРЕСА_1 :
- індексний номер 29420122, і за записом про право власності № 14324654 зареєструвала право власності на земельну ділянку, площею 0,0050 га, з кадастровим номером 2110100000:59:001:0371 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 911279821101);
- індексний номер 29416806, і за записом про право власності № 14322707 зареєструвала право власності на земельну ділянку, площею 0,0050 га, з кадастровим номером 2110100000:59:001:0372 (реєстраційний номер об'єкта нерухомого майна 911115921101).
48. Нормативна грошова оцінка кожної з належних ОСОБА_2 земельних ділянок на 12 січня 2017 року становила 37 966 грн.
49. Щодо земельних ділянок із кадастровими номерами 2110100000:59:001:0371 і 2110100000:59:001:0372 по
АДРЕСА_1 залишилися чинними обмеження у їх використанні, що раніше були встановлені стосовно земельної ділянки з кадастровим номером 2110100000:59:001:0357.
Мотиви, з яких виходив Верховний Суд, та застосовані норми права
50. Згідно із частинами першою-другою статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
51. Відповідно до частин першої-другої, п'ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Щодо наявності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави
52. За змістом статті 12 ЗК України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства
53. Згідно з пунктом 3 частини першої статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
54. Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
55. За змістом статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
56. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
57. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
58. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18, яка відповідно до приписів частини третьої статті 400 ЦПК України підлягає врахуванню, вказала, що:
1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:
- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;
- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
59. У справі, яка переглядається, прокурор звернувся до суду самостійно, як позивач, вказавши, що предметом спору є земельна ділянка комунальної власності, право розпорядження якою належить Ужгородській міській раді, однак оскільки міська рада прийняла незаконні, на думку прокурора, рішення, тому вказана у позові як відповідач.
60. За цих обставин суд першої інстанції дійшов правильного висновку про наявність у справі підстав для представництва прокурором інтересів держави, в особі територіальної громади міста Ужгорода.
61. Натомість апеляційний суд, врахувавши, зокрема висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, помилково вказав, що уповноваженим державою органом на здійснення відповідних функції у спірних правовідносинах був Держгеокадастр, який прокурор у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», мав попередньо, до звернення до суду, повідомити про це.
62. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18, уточнюючи свої попередні висновки, викладені у постанові від 01 червня 2021 року у справі № 925/929/19, вказала, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).
63. У розглядуваній справі спір виник з приводу інших правовідносин, а саме щодо вибуття із комунальної власності територіальної громади земельної ділянки, право розпорядження якою належить Ужгородській міській раді.
64. Таким чином, оскільки органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду у спірних правовідносинах, а Ужгородська міська рада своїми рішенням, на думку прокурора, порушила інтереси держави, статусом позивача має наділятись прокурор, який не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Ужгородську міську раду та/або органи Держгеокадастру.
Щодо вирішення спору по суті
65. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону (стаття 14 Конституції України).
66. Відповідно до статті 13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
67. Частиною четвертою статті 83 ЗК України (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що до земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо).
68. Згідно з статтею 16 Закону України «Про автомобільні дороги» вулиці і дороги міст та інших населених пунктів знаходяться у віданні органів місцевого самоврядування і є комунальною власністю.
69. Вулиці і дороги міст та інших населених пунктів поділяються на магістральні дороги (безперервного руху та регульованого руху), магістральні вулиці загальноміського значення (безперервного руху та регульованого руху), магістральні вулиці районного значення, а також вулиці і дороги місцевого значення.
70. Згідно з статтею 13 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до об'єктів благоустрою населених пунктів належать: території загального користування, вулиці, дороги, провулки, узвози, проїзди, пішохідні та велосипедні доріжки.
71. Статтею 14 вказаного Закону передбачено, що об'єкти благоустрою використовуються відповідно до їх функціонального призначення для забезпечення сприятливих умов життєдіяльності людини на засадах їх раціонального використання та охорони з урахуванням вимог правил благоустрою території населених пунктів, місцевих правил забудови, інших вимог, передбачених законодавством.
72. Відповідно до статті 18 Закону України «Про автомобільні дороги» межі вулиці за її шириною визначаються «червоними лініями». Розташування будь-яких об'єктів, будівель, споруд або їх частин у межах «червоних ліній» вулиці не допускається.
73. Відповідно до пункту 14 статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» червоні лінії це визначені в містобудівній документації щодо пунктів геодезичної мережі межі існуючих та запроектованих вулиць, доріг, майданів, які розділяють території забудови та території іншого призначення.
74. Пунктом 2 частини четвертої статті 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що детальний план території визначає червоні лінії та лінії регулювання забудови.
75. У розглядуваній справі прокурор в обґрунтування позовних вимог вказував, що згідно ізгенеральним планом м. Ужгорода земельна ділянка, яка надана ОСОБА_1 , не належала до земель гаражного будівництва, план зонування та детальний план території були відсутні, земельна ділянка була відведена за рахунок зелених насаджень по АДРЕСА_1 ,
у межах «червоної лінії», за рахунок вулиці, яка належить до земель загального користування і не може передаватися в приватну власність.
76. Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, фактично виходив з того, що прокурором не оскаржено:
- ухвалу суду першої інстанції щодо закриття провадження у справі в частині визнання незаконним та скасування рішення міської ради про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 ;
- рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову щодо визнання незаконним та скасування рішення міської ради про затвердження проєкта землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 .
77. Вказавши на чинність зазначених рішень Ужгородської міської ради, колегія апеляційного суду дійшла висновку про неможливість витребування спірної земельної ділянки із володіння останнього набувача, яким є ОСОБА_2 , та неможливість втручання держави у його мирне володіння спірним майном.
78. Проте вказані висновки є передчасними, з огляду на таке.
79. Здійснюючи правосуддя, суд захищає права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб, державні та суспільні інтереси у спосіб, визначений законом або договором. У випадку, якщо закон або договір не визначають ефективного способу захисту порушеного, невизнаного або оспореного права, свободи чи інтересу особи, яка звернулася до суду, суд відповідно до викладеної в позові вимоги такої особи може визначити у своєму рішенні такий спосіб захисту, який не суперечить закону (частини перша та друга статті 5 ЦПК України).
80. Кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу (частина перша статті 16 ЦК України).
81. У статті 41 Конституції України та статті 321 ЦК України визначено, що право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
82. Статтею 330 ЦК України передбачено, якщо майно відчужене особою, яка не мала на це права, добросовісний набувач набуває право власності на нього, якщо відповідно до статті 388 цього Кодексу майно не може бути витребуване у нього.
83. Відповідно статті 387 ЦК України, власник має право витребувати своє майно від особи, яка незаконно, без відповідної правової підстави заволоділа ним.
84. За змістом статті 388 ЦК України, якщо майно за відплатним договором придбане в особи, яка не мала права його відчужувати, про що набувач не знав і не міг знати (добросовісний набувач), власник має право витребувати це майно від набувача лише у разі, якщо майно: 1) було загублене власником або особою, якій він передав майно у володіння; 2) було викрадене у власника або особи, якій він передав майно у володіння; 3) вибуло з володіння власника або особи, якій він передав майно у володіння, не з їхньої волі іншим шляхом. Якщо майно було набуте безвідплатно в особи, яка не мала права його відчужувати, власник має право витребувати його від добросовісного набувача у всіх випадках.
85. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу, що власник з дотриманням вимог статті 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача. Для такого витребування оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів щодо спірного майна і документів, що посвідчують відповідне право, не є ефективним способом захисту права власника. У тих випадках, коли має бути застосована вимога про витребування майна з чужого незаконного володіння, вимога власника про визнання права власності чи інші його вимоги, спрямовані на уникнення застосування приписів статей 387 і 388 ЦК України, є неефективними (див. висновки Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц).
86. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 лютого 2020 року наголошено, що у спорах про витребування майна суд має встановити обставини незаконного вибуття майна власника на підставі наданих сторонами належних, допустимих і достатніх доказів. При цьому закон не вимагає встановлення судом таких обставин у іншій судовій справі, зокрема не вимагає визнання незаконними рішень, відповідно до яких відбулось розпорядження майном на користь фізичних осіб, у яких на підставі цих рішень виникли права.
87. З огляду на це, у зазначеній категорії справ питання неправомірності вибуття майна з власності, зокрема, комунальної, є предметом доказування у справі, а тому відповідні доводи підлягають доведенню позивачем та спростуванню стороною, яка їх заперечує, на загальних підставах.
88. Статтею 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
89. Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі закону, нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним щодо застосування та наслідків дії його норм. Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення суспільного, публічного інтересу, за наявності об'єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов'язаними із втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що ставиться для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотримано, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». При цьому Європейського суду з прав людини у питаннях оцінки пропорційності, як і в питаннях наявності суспільного, публічного інтересу, визнає за державою досить широку «сферу розсуду», за винятком випадків, коли такий «розсуд» не ґрунтується на розумних підставах. Тож для розкриття критерію пропорційності вагоме значення має визначення судами добросовісності/недобросовісності набувача майна.
90. Добросовісність є однією із загальних засад цивільного законодавства (пункт 6 частини першої статті 3 ЦК України).
91. Розглядаючи справи щодо застосування положень статті 388
ЦК України у поєднанні з положеннями статті 1 Першого Протоколу до Конвенції, суди повинні самостійно, з урахуванням усіх встановлених обставин справи дійти висновку про наявність підстав для втручання у мирне володіння майном особи, що набула це майно за відплатним договором, виходячи з принципів мирного володіння майном, а також надати оцінку тягаря, покладеного на цю особу таким втручанням. Такими обставинами можуть бути, зокрема, підстави та процедури набуття майна добросовісним набувачем, порівняльна вартість цього майна з майновим станом особи, спрямованість волевиявлення учасників правовідносин та їх фактичні наміри щодо цього майна тощо (див. висновки Великої Палати Верховного Суду України у постановах від 07 листопада 2018 року у справі № 488/6211/14-ц та від 14 грудня 2022 року у справі № 461/12525/15-ц).
92. Отже у розглядуваній справі апеляційний суд, відмовляючи у задоволенні вимог прокурора про витребування спірного майна, мав встановити законність вибуття земельної ділянки із комунальної власності та надати оцінку наявність підстав для втручання держави у володіння ОСОБА_2 спірним майном, врахувавши, зокрема очевидні об'єктивні ознаки спірного майна, баланс інтересів територіальної громади та фізичної особи, вартість за яку було придбано спірне майно, його фактичне використання, тощо.
93. Водночас апеляційний суд, помилково вказавши на чинність рішень міської ради, на підставі яких спірна земельна ділянка вибула з комунальної власності територіальної громади, вказаним обставин оцінки не надав.
94. Встановлення обставин справи та вирішення питання про оцінку доказів, за змістом частини першої статті 400 ЦПК України, виходить за межі розгляду справи судом касаційної інстанції.
95. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 409 ЦПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
96. Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається заявник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 389 цього Кодексу.
97. Враховуючи те, що фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, апеляційним судом належним чином не встановлені, а зроблені висновки не в повній мірі узгоджуються із висновками Верховного Суду у подібних правовідносинах, тому постанову апеляційного суду необхідно скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Керуючись статтями 400, 409, 411, 415, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
1. Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити частково.
2. Постанову Закарпатського апеляційного суду від 12 липня 2023 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Судді: Є. В. Синельников О. В. Білоконь О. М. Осіян Н. Ю. Сакара В. В. Шипович