12 лютого 2025 року м. Рівне №460/2178/25
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Друзенко Н.В. розглянувши в письмовому провадженні процесуальне питання, пов'язане з розглядом справи за позовом
Лопанчука Олександра Олександровича в інтересах ОСОБА_1
доГоловного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області
про визнання дій протиправними, зобов'язання вчинення певних дій,
Ухвалою від 10.02.2025 відкрито провадження у справі №460/2178/25 за позовом Лопанчука Олександра Олександровича в інтересах ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Рівненській області про визнання протиправними дій щодо скасування нарахування та виплати з 01 січня 2025 року підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» №796-ХІІ від 28.02.1991 та зобов'язання здійснити нарахування та виплату з 01 січня 2025 року підвищення до пенсії як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території гарантованого добровільного відселення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, встановленим на 1 січня відповідного календарного року, що на момент звернення становить 6056 грн.
Зазначений спір виник у зв'язку з тим, що за рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 14.10.2022 у справі №460/22325/22, яке набрало законної сили 13.02.2023, зобов'язано Головне управління Пенсійного фонду України в Рівненській області здійснити нарахування та виплату ОСОБА_1 з 27.01.2022 доплати до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює двом мінімальним заробітним платам (згідно із законом про Державний бюджет України на відповідний рік та з урахуванням змін розміру мінімальної заробітної плати протягом відповідного року), до зміни законодавства або зміни правового статусу позивача.
На виконання такого судового рішення позивач отримувала щомісячну доплату в розмірі 13400 грн.
З 01.01.2025 виплату такої щомісячної доплати припинено, з покликанням на статтю 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» №4059-IX від 19.11.2024.
Також в провадженні Рівненського окружного адміністративного суду наразі перебуває більше десяти справ з аналогічними вимогами, де особам, які проживають на території гарантованого добровільного відселення, з 01.01.2025 припинено виплату щомісячної доплати у розмірі, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам/двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, і така доплата або не проводиться взагалі, або проводиться у фіксованому розмірі - 2361 гривня.
В усіх випадках, правовою підставою для припинення присудженої за судовим рішенням доплати, зазначено норму статті 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» №4059-IX від 19.11.2024.
Цією нормою установлено, що у 2025 році на період дії воєнного стану в Україні доплата непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення, встановлюється за умови, що такі особи проживали або працювали у зоні безумовного (обов'язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення, станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року, у зв'язку з чим особі надано статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи. Доплата за проживання на зазначених територіях встановлюється у розмірі 2361 гривня. Особам, які після аварії на Чорнобильській АЕС (26 квітня 1986 року) самостійно або у встановленому законодавством порядку за направленнями обласних державних адміністрацій змінили місце проживання за межі зон безумовного (обов'язкового) відселення або гарантованого добровільного відселення та в подальшому повернулися на постійне місце проживання до цих зон, а також особам, які зареєстрували своє місце проживання чи переїхали на постійне місце проживання до зазначених зон після аварії на Чорнобильській АЕС, доплата за проживання в таких зонах не встановлюється. Виплата доплати за проживання у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення непрацюючим пенсіонерам припиняється після залишення особою свого місця постійного проживання на зазначених територіях та декларування/реєстрації місця проживання за межами зон безумовного (обов'язкового) відселення та зон гарантованого добровільного відселення, що підтверджується відомостями Єдиного державного демографічного реєстру та інших державних реєстрів. Для встановлення виплат, передбачених цією статтею, Пенсійному фонду України забезпечити звірення відомостей про постійне місце проживання одержувачів доплати за проживання у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення із відомостями Єдиного державного демографічного реєстру та інших державних реєстрів для продовження чи припинення відповідних виплат, а також приведення розмірів доплати за проживання у зоні безумовного (обов'язкового) відселення або в зоні гарантованого добровільного відселення та пенсійних виплат у відповідність із цією статтею.
На виконання статті 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», Кабінетом Міністрів України прийнято постану «Деякі питання здійснення у 2025 році на період воєнного стану в Україні доплати непрацюючим пенсіонерам, які постійно проживають у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення» №1524 від 27.12.2024, пунктом 1 якої установлено, що у 2025 році факт проживання у зоні безумовного (обов'язкового) відселення та в зоні гарантованого добровільного відселення станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року для встановлення, продовження чи припинення доплат, передбачених статтею 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік», у разі відсутності відповідних відомостей у Єдиному державному демографічному реєстрі, Реєстрі територіальної громади та в інших державних реєстрах встановлюється органами Пенсійного фонду України за сукупності таких обставин:1) особі надано статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи; 2) у Єдиному державному демографічному реєстрі, відомчій інформаційній системі Державної міграційної служби відсутні відомості про зміну місця проживання такою особою у період після 1 січня 1993 року.
Разом з тим, слід зауважити і на тому, що у статті 7 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» №4059-IX від 19.11.2024 окремо передбачена така розрахункова величина, як прожитковий мінімум на одну особу в розрахунку на місяць з 1 січня 2025 року для осіб, які втратили працездатність, який застосовується для визначення розміру доплати за проживання на територіях радіоактивного забруднення, в тому числі за рішеннями суду - 1600 гривень (абзац дев'ятий цієї статті).
Стаття 8 цього Закону містить відсилочну норму про те, що розмір мінімальної заробітної плати, який застосовується як розрахункова величина для обчислення виплат за рішеннями суду, встановлюється в розмірі прожиткового мінімуму, зазначеного в абзаці дев'ятому статті 7 цього Закону.
Логічно припустити, що абзац дев'ятий статті 7, як і стаття 8 Закону №4059-IX стосується розміру доплати за проживання на територіях радіоактивного забруднення, присудженої за рішеннями суду.
Такі рішення, ухвалювалися судами в 2020-2024 роках з покликанням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 18.03.2020 у зразковій справі №240/4937/18.
Так, за рішеннями судів, особам, які є непрацюючими пенсіонерами і які постійно проживають у зоні гарантованого добровільного відселення, було присуджено доплату у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», тобто у розмірі, який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (прожитковим мінімумам для працездатних осіб).
Оскільки доплата є періодичним щомісячним платежем, то вона напряму залежала від зміни розміру мінімальної заробітної плати/прожиткового мінімуму для працездатних осіб, визначеного у Законі про Державний бюджет України на відповідний рік.
1 січня 2024 року набрав чинності Закон України «Про Державний бюджет України на 2024 рік» №3460-IX від 09.11.2023, статтею 8 якого установлено мінімальну заробітну плату у місячному розмірі: з 1 січня - 7100 гривень, з 1 квітня - 8000 гривень. Разом з тим, цією нормою також було вперше окремо визначено розмір мінімальної заробітної плати, який застосовується як розрахункова величина для обчислення виплат за рішеннями суду. Такий розмір законодавцем було визначено на рівні 1600 гривень.
З огляду на це, на виконання відповідних судових рішень органами ПФУ з 01.01.2024 здійснювалось донарахування передбаченої ст.39 Закону №796-XII доплати до пенсії, у розмірі, що дорівнює: 1600 х 2 = 3200 грн.
Що стосується прожиткового мінімуму для працездатних осіб, то статтею 7 Закону №3460-IX з 1 січня 2024 року було установлено його розмір в розрахунку на місяць 3028 грн.
Відповідно до цього, на виконання відповідних судових рішень органами ПФУ з 01.01.2024 також здійснювалось донарахування передбаченої ст.39 Закону №796-XII доплати до пенсії, у розмірі, що дорівнює 3028 х 2 = 6056 грн.
Оскільки судами приймалися рішення, як про присудження доплати у розмірі, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам, так і про присудження доплати у розмірі, що дорівнює двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, то розмір доплати у 2024 році різнився.
Такий неоднаковий підхід зумовив надходження до суду значної кількості заяв про встановлення судового контролю за виконанням відповідних судових рішень (статті 382 та 382 Кодексу адміністративного судочинства України).
З прийняттям Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» №4059-IX від 19.11.2024 обидві розрахункові величини, які застосовуються для визначення розміру доплати за проживання на територіях радіоактивного забруднення за рішеннями суду, визначені однаково, а саме, на рівні 1600 гривень (абзац дев'ятий статті 7 і стаття 8).
Але цим же Законом введено нову норму, якою встановлено інший, фіксований розмір доплати за проживання на територіях зони безумовного відселення або зони гарантованого добровільного відселення, а саме, 2361 гривня (стаття 45).
Окрім такого іншого розміру доплати, вказана норма встановлює ще й додаткові умови для доплати за проживання або працю на територіях радіоактивного забруднення.
Такими обов'язковими умовами є:
· факт проживання або праці у відповідній зоні відселення станом на 26 квітня 1986 року чи у період з 26 квітня 1986 року до 1 січня 1993 року;
· наявність у особи статусу постраждалої внаслідок Чорнобильської катастрофи;
· безперервне проживання у відповідній зоні (відсутність фактів виїзду до місця проживання за межами зони безумовного (обов'язкового) відселення або гарантованого добровільного відселення та подальшого повернення на постійне місце проживання до цих зон).
Також вказана стаття містить заборону проведення доплати тим особам, які зареєстрували своє місце проживання чи переїхали на постійне місце проживання до зазначених зон після аварії на Чорнобильській АЕС.
Текстуальне тлумачення норми статті 45 Закону №4059-IX не дає однозначної відповіді на питання, чи поширюється її дія на осіб, що є непрацюючими пенсіонерами, які проживають на території радіоактивного забруднення, та яким за рішенням суду було присуджено щомісячну доплату у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», що дорівнює двом мінімальним заробітним платам/прожитковим мінімумам для працездатних осіб.
Наявність у Законі України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» №4059-IX від 19.11.2024 двох норм (абзац дев'ятий статті 7 та стаття 45), які можуть трактуватися, як взаємовиключні, або як взаємодоповняльні для врегулювання відповідних правовідносин свідчить про існування складної правової проблеми, яка потребує чіткого визначення правозастосовної практики.
Ситуація ускладнена ще й тим, що в Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» №796-ХІІ від 28.02.1991 жодні зміни внесені не були, в той час, як за статтею 71, що має назву « Особливості внесення змін до цього Закону» прямо заборонено призупиняти дію положень Закону №796-ХІІ іншими законами, крім законів про внесення змін до цього Закону.
Суперечність або poзбіжніcть між двома або більше чинними нормами права, прийнятими з одного і того ж питання, або якими врегульовано одні й ті ж aбo спорідненні правовідносини, є колізією норм права (юридичною колізією).
Європейський суд з прав людини неодноразово зазначав, що відповідальність за подолання недоліків законодавства, правових колізій, прогалин, інтерпретаційних сумнівів лежить, в тому числі, і на судових органах, які застосовують та тлумачать закони (рішення у справах «Вєренцов проти України», «Кантоні проти Франції»).
Вирішення юридичної колізії, яка виникла з огляду на зміну нормативно-правового регулювання і спричинила ситуацію правової невизначеності, потребує формування єдиної правової позиції через інститут «зразкового рішення».
Доцільність розгляду цієї справи Верховним Судом як зразкової полягає і в тому, що у провадженні лише Рівненського окружного адміністративного суду наразі перебуває десяток справ, спір в яких виник з приводу застосування статті 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» №4059-IX від 19.11.2024 до правовідносин щодо права і розміру з 01.01.2025 доплати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення і яким за рішенням суду присуджено таку доплату у розмірі у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб).
Загальна кількість осіб, яким до 01.01.2025 Головним управлінням ПФУ у Рівненській області за рішеннями суду виплачувалася відповідна доплата складає більше як 56000. З 01.01.2025 виплата доплати припинена повністю - 44%, а решті, 56% - виплата доплати проводиться в розмірі 2361 грн. на місяць.
Таким чином, лише Рівненський окружний адміністративний суд очікує надходження в своє провадження більше 50000 позовних заяв відповідної категорії.
Масовий характер справ свідчить про системний характер проблеми, що потребує стандартизації судового підходу для забезпечення ефективного правозастосування.
Ухвалення зразкового рішення в даній категорії спорів дозволить забезпечити єдність судової практики, правову визначеність для всіх учасників цих правовідносин та уникнути можливих суперечностей у тлумаченні норм права. Це, у свою чергу, сприятиме процесуальній економії.
Зміна правового регулювання у певній сфері суспільних відносин, тим більше за рахунок запровадження двох суперечливих між собою норм, сама по собі зумовлює необхідність скерування практики застосування таких змін з метою їх правильного сприйняття і реалізації.
Необхідно також зауважити, що доцільність ухвалення зразкового рішення у певній категорії типових спорів повинна виводитися передусім через призму завдання Верховного Суду як найвищого суду у системі судоустрою забезпечувати сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів»).
У такому контексті зразкове рішення слугуватиме для судів першої та апеляційної інстанцій своєрідним взірцем, орієнтиром того, як потрібно застосовувати закон і вирішувати подібні справи.
Слід звернути увагу на те, що вирішення даної справи Верховним Судом як зразкової забезпечить прогнозованість судової практики. У свою чергу, відсутність єдиного підходу може призвести до ситуації, коли різні суди, чи судді ухвалюють рішення з протилежними висновками у подібних справах, що суперечить принципу правової визначеності. Це не лише створює ризик неоднакового застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах, а й знижує рівень довіри до судової системи. Ухвалення зразкового рішення усуне ці ризики, забезпечивши стабільність та єдність судової практики.
Наразі, крім цієї справи, в провадженні Рівненського окружного адміністративного суду перебувають справи №№460/1937/25, 460/1945/25, 460/2053/25, 460/2060/25, 460/2065/25, 460/2164/25, 460/2167/25, 460/2169/25, 460/2170/25, 460/2173/25, 460/2182/25, 460/2185/25, 460/2186/25, позивачами у яких є непрацюючі пенсіонери, які проживають на територіях радіоактивного забруднення і яким за рішенням суду присуджено доплату у розмірі у розмірі, визначеному статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», який дорівнює двом мінімальним заробітним платам (двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб); позовні вимоги заявлені до територіального органу Пенсійного фонду України, на обліку в якому перебувають позивачі; спірні відносини стосуються правомірності дій пенсійного органу щодо застосування до відповідних правовідносин статті 45 Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» №4059-IX від 19.11.2024, внаслідок чого з 01.01.2025 припинено виплату щомісячної доплати непрацюючим пенсіонерам, які проживають на територіях радіоактивного забруднення у розмірі, що дорівнює двом мінімальним заробітним платам/двом прожитковим мінімумам для працездатних осіб, і така доплата або не проводиться взагалі, або проводиться у фіксованому розмірі - 2361 гривня.
Дані справи містять всі ознаки типової справи, що передбачені пунктом 21 частини 1 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, а значна їх кількість у суді, та невизначеність щодо порядку вирішення юридичної колізії, визначає доцільність ухвалення саме Верховним Судом зразкового рішення для формування судової практики застосування змін до законодавства з метою їх правильного сприйняття та реалізації.
За таких підстав було ініційовано подання про розгляд даної справи Верховним Судом як судом першої інстанції з ухваленням зразкового рішення.
В силу частини 1 статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо у провадженні одного або декількох адміністративних судів перебувають типові справи, кількість яких визначає доцільність ухвалення зразкового рішення, суд, який розглядає одні чи більше таких справ, може звернутися до Верховного Суду як судом першої інстанції.
Пунктом 7 частини першої статті 29 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що суд передає адміністративну справу на розгляд іншого адміністративного суду, якщо справа підлягає розгляду як зразкова у порядку, визначеному статтею 290 цього Кодексу.
Згідно частини десятої цієї статті передача справи на вирішення Верховного Суду як зразкової справи здійснюється відповідно до вимог статті 290 цього Кодексу.
Керуючись пунктом 7 частини першої статті 29, статтями 248, 290 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Адміністративну справу №460/2178/25 передати на розгляд до Верховного Суду (01043, м. Київ, вул. Пилипа Орлика, буд. 8) разом із поданням про розгляд даної справи Верховним Судом як судом першої інстанції в порядку статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.
Ухвала окремо не оскаржується. Заперечення на ухвалу можуть бути включені до апеляційної скарги на рішення суду.
Суддя Н.В. Друзенко